平衡的地方财政运作和通过资本市场筹资

美国地方政府公共服务资源的源泉——平衡的地方财政运作和通过资本市场筹资

为居民提供公共产品和公共服务是美国地方政府的主要职能，这种公共服务是通过预算的制定和执行来保证的。美国地方政府的财政预算一般分为两个部分:每年的一般项目预算;长期的资本项目预算。前者是以年度为单位的，解决的是地方政府日常运作中的收入与支出问题;后者则至少是5～10年的长远计划，解决的是政府对城市基础设施的投资和维修问题。如果说“一般项目”说的是现在的财政运作问题，那么，“资本项目”说的则是今后的城市建设问题。由于“资本项目”关系到一个城市今后的可持续发展，所以它在美国地方政府的财政运作体制中有着十分重要的地位。

每年的一般项目预算又分为:总预算和一般财政预算两部分。总预算是指一年中总的收入和支出项目，它包括一般财政预算在内。一般财政预算则主要是指政府用于教育、警察、消防、图书馆、扫雪和政府日常开支的预算。

与美国州政府和联邦政府在财政上可以有赤字不同，对于每年的一般项目预算，美国地方政府必须遵守的基本原则是:平衡的地方财政运作。这意味着，地方政府的财政运作不能有赤字，因为地方政府作为一个自治的实体和有限的政府，是允许破产的。政府的每一项支出，都必须有相应的收入来支撑。制定政府每年的一般项目预算，必须经过多次听证和得到议会或者镇代表大会的批准。

但是，在美国地方政府中与中小城镇不同的是，在财政上，大城市可以有少量的赤字。2004年西雅图市(2003年人口57.19万)在一般项目财政预算中就有赤字118.1万美元，但是，这同该市2004年高达6.587亿美元的财政收入比较，几乎可以忽略不记(仅占0.18%)。

笔者在调查中发现，美国地方财政基本上是吃饭财政，人员的工资和福利占去了整个地方财政支出的70%～80%。那么，要指望依靠地方财政来进行基础设施建设和提供完备的公共产品和服务，就几乎是不可能的(参见下表)。

美国地方财政在人员工资和福利上的支出比例

说明:以上数据中，艾莫斯特镇、塞勒姆市、布鲁克林镇和豪伍德县的政府工作人员包括了教师。资料来源:笔者对上述美国地方政府的实地调查资料，参见本书的相关案例。

因此，通过资本市场筹资进行基础设施建设，就是美国地方政府的最好选择。这就是资本项目预算的作用。设在纽约资本市场的债券评估公司会根据申请发行债券的地方政府的信用程度、税收规模和还款能力，对他们的债券进行信用评级，在市场上公布，供购买者参考。

从理论上说，建立地方政府债券市场，是用市场机制来解决地方基础设施建设资金来源的制度化安排。但是它的实行，有几个基本的制度前提。一是地方政府必须是一个自治的政府，他能够对自己的行为负完全的法律责任，其行为不仅可以受到市场的制约，而且必须受到其所在地市民的监督和制约。二是它必须是一个有限的政府。它以自己的有限财产和财政运作能力对债务负责，不会发生将债务向上转移或者向下分摊的问题。三是有一套较为完整的市场评估机制，对各个地方政府发行的债券进行信用等级评定。四是有较为健全的法律独立审判和执行机制，一旦发生地方政府资不抵债的情况，能够有效地终止其信用链。当然，以上所说的只是正式制度方面的问题，其实，如果要在一个国家建立起这种制度，还要和当地的文化背景、历史传统、民间习俗等非正式制度结合起来。这就恐怕是一个较为漫长的渐变过程。

由于美国各州对地方政府的发债规模的法律规定有差别，各地方政府也有自己的规定，而且必须经过听证和议会或者镇民代表大会的批准，不少地方还要经过全民公决，以下我将自己调查过的几个地方政府在这方面的做法列举如下。

杜姆市的大型公共设施建设主要依靠发行政府建设债券来筹集资金。按照北卡罗莱那州的法律，一个地方政府的发债规模不能超过其地方财产价值总额的8%。2004年杜姆市共有私人和公共部门财产价值143.68亿美元，因此它的总发债规模是11.48亿美元。截止2003年6月30日，它的债务余额是2.897亿美元，尚有75%的发债空间。由于杜姆市一直有着良好的信用记录，所以它也是拥有标准普尔、穆迪和Fitch 3家信用评级机构AAA信用等级的地方政府，可以享受比较优惠的利率。拥有这样信用等级的地方政府占美国地方政府总数的3/4。

由于建设债券需要用每年的财政收入来逐步归还，与纳税人的利益息息相关，所以，每次发行地方政府建设债券，必须经过当地选民的全民公决。1996年，杜姆市通过全民公决批准政府发行建设债券8 628.5万美元，用于道路修筑(40.85%)、公园和娱乐项目建设(23.61%)、公共住宅建设(23.18%)、博物馆和艺术中心建设(6.37%)、公共交通(5.99%)5个方面。到2003年7月，1996年经过全民公决批准的发债规模仍有2 677.2万美元可以使用。该市计划在上一个政府建设债券额度发行完后，于2004年11月进行下一次的政府建设债券发行的全民公决。

西雅图市也像美国其他大城市一样，在“资本项目”的建设资金的来源上主要依赖3个方面的收入:第一是一般性地方财政收入，包括:财产税、收费、选民批准的债券、公用事业收费等，2003年该市在这方面的收入占整个资金总量的64.02%。第二是州政府和联邦政府的转移支付，2003年占6.53%。第三是在资本市场上发行政府建设债券，2003年占24.18%。2003年，西雅图市从这3个方面筹措到的资金占整个资金总量的94.73%。但是在进行大型城市基础设施建设时，通过到资本市场上去筹资，发行本市的建设债券是资金来源的主要渠道。例如，1998年，西雅图市选民就通过投票批准了从资本市场筹资1.964亿美元用于有107年历史的西雅图公共图书馆系统的设备、技术和图书更新项目。

在豪伍德县，发行地方政府债券，是募集地方基础设施建设资金来源的主要渠道之一。地方政府的资本项目预算(The Capital Budget)是为主要的政府公用事业建设，如道路、桥梁、学校、废物处理、给水排水、图书馆、消防站等提供预算资金的。这些项目大都需要多年才能完成，所以，预算也是至少5年或者以上。

资本项目的资金来源有多种，包括:道路收费站收入、开发商垫付、税收、公用事业收费、赞助等，其中在资本市场上发行地方建设债券是主要筹资渠道之一。2004年，豪伍德县用在债券还本付息方面的预算资金就有55 045 471美元，占一般预算收入的9.75%。

为了将债务控制在合理的范围里，由豪伍德县的县执行官任命的由市民和有关政府官员组成的“能够承担的支出委员会”(Spending Affordability Committee)来审查每年的债务情况和还本付息情况。现在，这个委员会的功能已经成为资本项目预算制定过程中的常规功能，用来检查每年豪伍德县能够承担多少新的债务。

委员会经常检查豪伍德县章程中有关债务的4条规定的执行情况。它们是:债务不能超过总资产价值的4.8%;资本债务受资产收益的制约;债务与每个资本量所代表的人口无关;债务的还本付息要纳入一般预算之内。

按照这些规定，豪伍德县每年的发债额为7 000万美元。2004年在该县的资本项目预算中，我看到他们准备发债7 174万美元，大体与规定相当。

在大型公共基础设施(如:体育馆、图书馆、学校、主要道路和海边大坝等)的建设上，库帕斯克里斯蒂市也主要依靠在资本市场上筹集资金，通常的做法就是出售政府债券。这也是美国地方政府进行基础设施建设的主要筹资方式。库帕斯克里斯蒂市在14年前出售过建设债券，为当时的城市基础设施建设筹集到了资金。现在该市为了建设新的体育场、扩建机场、新修拦海潮大坝，正在准备出售新的政府建设债券。

布鲁克林镇长期以来一直靠在资本市场上发行政府建设债券来为该镇的公共基础建设筹集资金。该镇每年的发行规模在200～1 000万美元之间。这些钱为该镇的学校、公共图书馆的建设提供了有力的资金支持。

塞勒姆市从1999～2003年先后从资本市场筹资9 000万美元，新建了一所学校。但是他们还款的方式有些特别，就是学校的建设是经过州政府批准的，所以在还款上，州政府承担了还款资金的80%。这也可以被看作是州政府对地方政府基础教育的特殊转移支付。

从以上介绍可以看出，美国地方政府进行基础设施建设的资源，主要是来自于资本市场，而且是与地方政府能够自负盈亏为前提的。也就是说，他们是用市场化的方法来解决公共基础设施建设资金问题的。因此，在现实中，也确实发生过个别地方政府由于资不抵债被法院宣布破产的事例。但是从目前拥有标准普尔、穆迪和Fitch 3家信用评级机构AAA信用等级、可以享受比较优惠的利率的地方政府占美国地方政府总数的3/4这一事实，可以说，这种制度安排运作良好，在为地方政府解决基础设施建设资金方面起到了积极的作用。

当然，从资本市场筹集资金并不是解决地方政府基础设施建设的惟一途径，州政府和联邦政府的转移支付、财产税、收费、选民批准的债券、公用事业收费等，也解决了相当一部分城市基础建设的资金需求。像西雅图市，2003年在资本市场上发行政府建设债券，只占当年“资本项目预算”的24.18%。但它是不可或缺的。我国希望发行地方建设债券的呼声已久，但是从美国地方政府治理的经验来看，只有在建立和健全规范化的市场经济的基础上，才有可能开辟中国的地方政府债券市场。