中国社会保障基金规模与投资状况分析

一、中国社会保障基金规模与投资状况分析

社会保障基金进入资本市场是大势所趋，由于社会保障制度中的一些项目是以现收现付模式运营的，当年收支平衡，无需进行投资增值，即使因收与支存在时差而导致的资金积累也无法进入资本市场，短期积淀资金只能在风险较小的货币市场中寻求稳定的、通常是非常低的收益，不可能进行长期投资。社会保障项目中采用部分积累或完全积累模式的基金，需要进入资本市场寻求更高的收益率。社会保障基金除资金来源、投资目标、政府的许多限制性规定以及实际收益率要求不同外，与一般投资基金有许多共同性:(1)基金是由不特定多数人的资金汇集而成;(2)基金投资对象绝大多数国家都限定为有价证券;(3)基金投资管理是一种专家理财制度;(4)基金采用分散投资策略;(5)投资目的在于保全本金并获取利润;(6)存在投资风险并由委托人承担。

增强社会保障制度的偿付能力必须提高投资收益。长期以来由于中国有关政策的限制，社会保障基金的投资渠道非常单一，主要是银行存款和购买国债。因此调整投资结构是提高中国社会保障基金投资收益率的必由之路。

(一)社会基本养老保险的投资状况

基本养老保险是社会保险的最为重要的组成部分，从比重上来看，目前基本养老保险基金占社会保险基金的90%以上，如1996年社会保险基金结余达610亿元，其中养老保险基金结余为578亿元。据统计，1995年全国基本养老保险基金收入950.1亿元，支出847.6亿元，当年结余102.4亿元，历年滚动结余429.8亿元。从基金的运营来看，银行存款251.6亿元，占58.5%;购买国家债券90.5亿元，占16.6%，动用59.4亿元，占13.8%。1996年全国基本养老保险基金收入1171.8多亿元，支出1031.9多亿元，历年滚动结余578.6亿元。1997年全国基本养老保险收入1337.9亿元，支出1251.3亿元，当年结余86.6亿元，历年滚动结余682.9亿元，见表3-1。从对社会保障实行部分积累的基金模式改革以来，资金积累逐年增多，社会保障基金如今已成为一笔巨大的资金，它的投资运用状况不仅决定社会养老保险能否进行下去，而且可以影响中国的基本建设及资本市场。

表3-1　　中国社会保险基金的运营情况

资料来源:劳动部社会保险事业管理局编:《中国社会保险年鉴(1997)》，中国人事出版社1997年12月;1997年数据引自:劳动和社会保障部，国家统计局《1997年度劳动事业发展统计公报》;滚动结余为历年累积数。

在1997年7月16日颁布的《国务院关于建立统一的企业员工基本养老保险制度的决定》中规定:“基本养老保险实现收支两条线管理，要保证专款专用，全部用于员工养老保险，严禁挤占挪用和铺张浪费。基金结余额，除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业”。

由上可以看出，养老保险基金只能存入银行或购买国债以保值增值。然而，这两种方式都无力达到保值增值的目的。首先从银行存款来看，在1985～1995年的11年，银行存款一年期定期整存整取加权利率低于当年通货膨胀率的就有7年(1985年，1987年，1988年，1989年，1993年，1994年，1995年，详见表3-2)，保值都谈不上，更无法增值。然后再看国债，由于国家债券品种较少，收益率虽一般高于同期银行存款利率约1个百分点，但因缺乏完善的二级市场反而不如银行存款有吸引力。基本养老保险基金的运营现状也说明了这一点。如1994年养老与失业保险基金累计结余额为376.99亿元，其中购买国债仅81.98亿元，占结余额的21.74%;1995年中国国债年末余额为3300.3亿元，而当年购买国债仅90.5亿元，仅占当年基金结余额的16.58%。国债品种偏少，收益偏低是其主要原因。以国库券为例，在1985～1995年的11年间，国库券收益率超过当年零售商品价格指数的只有5年，其他6年(1985年，1988年，1989年，1993年，1994年，1995年)国库券的收益率均低于物价上涨率(详见表3-2)。可见养老保险基金用于购买国债也难以保值增值。

表3-2　　改革开放以来中国有关数据

资料来源:李文浩:《调整机构:提高中国养老保险基金投资收益率的前提》，《人口与经济》，2000年第5期。

2001年12月13日，经国务院批准，财政部、劳动和社会保障部发布了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》(以下简称《办法》)，并于发布之日起施行^[2]。按照规定，全国社会保障基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。这个办法中所称的全国社会保障基金(简称全国社保基金)，是指全国社会保障基金理事会负责管理的由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金。全国社保基金投资运作基本原则是，在保证基金资产安全性、流动性的前提下，实现基金资产的增值。

根据《办法》，全国社会保障基金理事会负责管理全国社保基金，其基本职责有四个方面:一是制定全国社保基金的投资策略并组织实施。二是按照有关规定选择并委托基金投资管理人、托管人对基金资产进行投资运作和托管;对投资运作和托管情况进行检查。三是负责基金的财务管理与会计核算，编制定期财务会计报表，起草财务会计报告。四是定期向社会公布基金资产、收益、现金流量等财务状况。财政部会同劳动和社会保障部拟订全国社保基金管理运作的有关政策，对基金的投资运作和托管情况进行监督。中国证监会和中国人民银行按照各自的职权对全国社保基金的投资管理人和托管人的经营活动进行监督。

《办法》中原则性规定了全国社保基金的投资比例:银行存款和国债投资的比例不得低于50%，其中银行存款的比例不得低于10%;企业债、金融债投资的比例不得高于10%;证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。《办法》还规定:在基金建立的初始阶段，减持国有股所获资金以外的中央预算拨款仅限投资于银行存款和国债，条件成熟时可报国务院批准后改按上述规定比例进行投资。根据金融市场的变化和基金投资运作的情况，经国务院批准，可对基金投资的比例适时进行调整。此外，《办法》还对全国社保基金投资管理人和托管人、委托投资和托管合同、账户和财务管理、基金运行的报告制度，以及有关违规行为的处罚等，都做出了具体规定。

《全国社会保障基金投资管理暂行办法》的颁布实施，意味着中国社会保障基金进入资本市场迈出了关键一步，截至2002年年底，全国社会保障基金总资产为1241.86亿元，累计实现收益30.84亿元。在社保基金资产组合中，银行存款为938.79亿元，占75.60%;国债为273.93亿元，占22.06%;应收利息为10.48亿元，占0.84%;金融债、企业债、股票等其他证券资产为18.66亿元，占1.50%^[3]。社保基金的年投资收益率仅为2.55%，与2002年的银行存款利率相差无几，这主要是股票等其他证券资产的投资仅占总资产的1.5%，对总资产收益率的影响不大。

2003年6月9日，全国社会保障基金理事会^[4]授权南方、博时、华夏、鹏华、长盛、嘉实等6家证券投资基金管理公司有限受托管理社会保障基金。中国银行托管鹏华和嘉实管理的资金，其余4家基金管理公司的资金由交通银行托管。首期交付资金140亿元，从此中国社会保障基金正式进入股票市场。实际上，早在2001年7月，社会保障基金就以战略投资者身份配售“中国石化”A股3亿股。到目前为止社会保障基金进入股票市场的资金规模逐步增大，实际投资股票的资产已经相当于2002年年底总资产的11.27%。

(二)企业年金的投资状况

由于中国企业年金的管理制度并未形成统一规范的框架，企业年金仍处于探索阶段，企业年金市场发展缓慢，企业年金基金的规模仍然很小。据2003年2月26日《中国企业报》报道，由劳动和社会保障部起草的《企业年金基金投资管理办法》正处于征求意见阶段，这份管理办法对企业年金市场化管理模式及运营机制等做出了详细的明确规定。业内人士指出，该办法的最终出台与实施，将使企业年金与资本市场对接有章可循，这无疑将开辟我国资本市场的又一资金来源。据悉，该办法对业界所关注的问题，诸如，从事企业年金基金投资管理的机构资格、机构选择权等都一一做出了明确规定。企业年金，即企业补充养老保险，是在企业职工基本的养老保险之外，由职工本人拿出一部分工资，企业再补贴一部分，存入个人账户，作为职工退休后的养老保障基金。根据国际通行的运作方式，企业年金大多交给金融机构实行市场化运作，以保证其盈利性、流动性和安全性的要求。据近期的调查数据显示，2002年中国的企业年金参保人群为655万人，该年资金收入91亿元，支出35亿元，截至2002年年底，我国企业年金基金累计金额为260亿元^[5]。尽管国务院2000年下发的42号文明确指出，企业可以提取不超过职工工资总额4%的资金购买企业年金，并确定了辽宁省为实施该项制度的试点单位，但由于部门监管、年金投资管理办法和企业年金管理规定等配套法规到目前为止尚未出台，致使企业年金市场化难以落实。

目前，中国企业年金发展的三大障碍，即管理体制、税惠政策和投资管理政策没有统一规范。尽管有关企业年金的政策不明确，但已经有部分企业年金开始投资股票市场。最近的一些公开信息显示，企业年金已经悄然试水股市，一家名为“上海企业年金发展中心”的机构，更是在证券交易市场频频亮相。2003年6月30日“上海航空(600591)”的中期报表显示，上海企业年金发展中心(华夏成长基金)是第10大股东，持有481.44万股;“桐君阁(000591)”中期报表显示上海企业年金发展中心为第8大股东，持有30.67万股;“海信电器(600060)”中期报表显示，上海企业年金发展中心(东新平衡基金)为第7大股东，持有50万股。仅以6月30日这三只股票的收盘价计算，投入资金市值就达到4381万元。此外，上海企业年金发展中心还于年初在“浦发银行(600000)”增发时，认购100万股，投入资金845万元。而在2003年7月底，出资1.4亿元申购国电电力转债。同时，上海企业年金管理发展有限公司、深圳企业年金管理中心也参与了“国电电力”的转债申购。

从上市公司年度报表(包括中期报表)看出，已经有两家企业年金管理中心开始投资于股票市场，但都是悄悄进行的投资，它们投资的股票数量如果排不到10大股东之列，则从公开信息中我们无法知道究竟有多大的投资规模。

2003年4月15日，劳动和社会保障部副部长刘永富在“企业年金与保险发展论坛”上表示，劳动和社会保障部作为企业年金的主管部门，将加强与有关部门的协调配合，抓紧拟订企业年金管理规则，依法实施监管，促进企业年金的改革与发展，形成一个多层次的养老保障体系，逐步建立“政策引导、企业自主、市场运作、政府监管”的新的管理体制^[6]。有关专家预测，企业年金市场启动后，我国企业年金市场规模将达到每年1000亿元人民币以上，2010年我国企业年金的市场规模可达到10000亿元。而到2020年，我国60岁以上人口占总人口的比重将突破16%，届时对年金保险的需求更将是目前的10倍以上^[7]。

(三)个人年金的投资状况

个人年金属于个人储蓄性资产，中国个人年金市场主要由商业保险公司占据，2002年中国保险业年金类业务(含团体年金保险、企业委托的年金资产)保费收入达到380亿元，这个数字已经显示保险业是经营个人年金最重要的机构。中国保险业在经营年金业务方面已培育和形成了一定的竞争力，但与发达国家成熟的年金市场相比差距较大。目前，国内保险公司经营的年金类产品已达110个，产品包括传统的团体年金保险、个人年金保险、分红团体年金产品和分红个人年金产品，以及万能保险和投资联结保险。如果扣除保险公司管理的企业年金，个人年金市场的规模是非常小的。

从表3-3中可以看出，中国保险资金通过证券投资基金间接进入资本市场的规模为307.78亿元，仅占保险资产总额的4.74%，占投资总额的12.29%。直接投资国债1107.85亿元，占投资总额的44.24%。由于中国保险公司经营状况数据表中未单独列明个人年金的数据，因此，年金业务收入应归并到寿险业务之中，约占寿险总保费收入的18.3%。

表3-3　　2002年中国保险公司经营状况数据　　(单位:万元)

续表

说 明:(1)保费收入、赔款给付、营业费用为1～12月份数据;(2)银行存款、投资、资产总额为12月末数据。

资料来源:中国保险监督管理委员会网站。

中国个人年金市场不发达的原因有以下几点:(1)个人年金没有税惠政策的支持，个人缴纳的保费是税后所得。(2)商业保险公司以往开设的个人年金产品主要是固定受益型年金，并且是按低于当时银行存款利率进行精算的年金给付，对个人没有太大的吸引力。近几年来我国银行存款利率的大幅度下调(从1995年的10.98%下降到2003年的2%)，给商业保险公司带来的支付压力非常大，同时也在一定程度上刺激了个人年金的发展。但随着利率进入低谷区域后，个人年金的发展也因此受到阻碍。如果利率回升，将对固定受益型年金的发展产生更大的冲击。(3)商业保险公司推出的投资联结保险(相当于保底的个人账户型年金，即固定缴费型年金)，由于前2年股票市场持续低迷，投资联结型保险的推广也遭受挫折。