公共政策设计的含义与特点及主体组合

6．1　公共政策设计的内涵

公共政策设计是公共政策制订过程中的核心环节。一般认为，政策设计是一种与“科学”决策密切相连的政策现象，是理性公共政策制订过程的必要阶段之一。借助这一阶段，政府既可以梳理和明确价值倾向和重要的价值准则，并以此为据设计出解决诸多公共政策问题的先后顺序，又可以预先检验社会和公众对政府决策的理解度、信任度和支持度，同时对社会和公众形成价值导向、利益导向和行为导向。

6．1．1　公共政策设计的含义与特点

公共政策设计是政策制定过程中的一个重要的环节。公共政策问题一旦被提上议事日程，就进入政策方案设计阶段，因此，公共政策设计是政策实践过程中广泛应用的一个概念和现象。

1．公共政策设计的含义

公共政策设计是一个很难做出准确学术定义的概念。一般认为，政策设计是针对现实某些政策问题在未来可能演变或生成的情形，系统地制定一套解决预案的过程。由于政策设计是关于未来的某些政策规定，因此，政策设计也可以理解为是一种具有权威性的政策设计。而对于政策规划，中外学者对此作了大量的论述。琼斯（Charles O．Jones）认为“政策规划指发展一个计划、方法和对策，以满足某种需求，解决甘苦问题”^[1]。安德森（James E．Anderson）则将其界定为“发展中肯且可接受的行动过程，以处理公共问题”^[2]。朱志宏则认为，“方案规划，即是发展一套处理公共问题的行动方针，其主要目的是使应该解决、能够解决的问题以最有效的方法解决之”^[3]。林水波、张世贤则认为，方案规划“是一个针对未来，为此付诸行动以解决公共问题，发展中肯并且可以接受的方案的动态过程”^[4]。张金马认为，所谓政策规划，指的是为解决某个政策问题而提出一系列可接受的方案或计划，并进而制定出政策的过程。^[5]张国庆认为，政策规划是“政府针对某些政策问题在未来可能演变或生成的情形，系统地制定一套解决预案的过程”^[6]。陈振明等认为，所谓政策方案规划“指的是对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程，它包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择五个环节”^[7]。张成福认为，政策规划与设计乃是“政府为了解决公共问题，采取科学方法，广泛收集各种信息，设定一套未来行动选择方案的动态过程”^[8]。

综上所述，我们认为，公共政策设计是对公共政策问题进行分析研究并提出相应解决办法或方案的活动过程。政策设计既是一种操作设计的具体实践活动过程，又是一种充分运用智能的抽象思维活动过程。

首先，政策规划是一系列复杂的活动过程。政策设计的过程涉及许多因素，既是一种研究活动，又是一种政治行为，是一系列复杂活动所构成的整体。一方面，政策设计涉及许多不同的参与者，如立法机关的人员、行政人员、专家学者等。在参与过程中，各个参与者因信仰、价值和利益的不同而相互影响，相互制约。另一方面，政策设计过程是诸多环节组成的整体。按照中外学者的看法，基本上应该包括以下几个步骤，即：诊断问题所在，确定决策目标；探索和拟订各种可能的备选方案；从各种备选方案中选出最合适的方案；对政策方案的审查分析。更进一步来看，政策设计过程是一个政治过程。政策设计不仅是确定政策目标、进行政策设计和政策择优的过程，同时还是一整套复杂的围绕决策权而建立的政策制度体系的运转过程，是政府和非政府行为者之间的一种互动过程，而政策就是这种互动的结果。

其次，政策设计的目的是为了解决某个政策问题。有的学者认为，不论问题如何，政策设计者总是要为解决公共问题而进行规划。因此，在政策设计活动中，一方面，政策问题的客观存在是政策设计的前提和基础；另一方面，政策问题的性质，决定了政策设计的基本内容。政策设计必须具有针对性和适用性。要针对问题，并且适用于对问题的解决。

再次，政策设计的基本内容是政策设计和政策择优。政策设计是针对要解决的政策问题，运用各种方法，设计出一系列可供选择的方案。政策择优是通过系统的分析和比较，在备选方案中选出一个或几个最优方案或满意方案，并由此上升为政策，纳入政府部门的实际运作系统。

最后，公共政策方案制定是个动态过程。政策设计动态的过程，是发展出可行且可接受方案的行动过程。具体地说，公共政策设计过程是由下列几个环节所组成的动态过程。（见图6-1）

图6-1　有限理性决策模型

2．公共政策设计的特点

根据公共政策专家罗伯特·梅叶（Robert Mayer）的观点，公共政策设计主要有下列五个特性：

（1）政策设计的目标导向。政策设计即“达成未来事务现状”，因此它具有一定的目标导向，其主要表现就是任何一项政策设计必须有前瞻性与指导性。要实现政策设计所设计的“未来状态”，就必须有相关的人力、物力、财力的支持和大家的共同努力。而未来事务状态的拟订，必须考虑目标与资源的配合。

（2）政策设计的变革取向。要实现未来状态，就必须逐步改变现状，才可能最终达成未来状态，因此，政策设计必须有“变动性”与“创新性”，也就是说，政策设计要注重实际行动，要在时间、观念、行为、事务关系、人际关系等方面有所改革，以此适应和符合未来状态的要求。

（3）政策设计的选择取向。政策设计在于“选择与设计”，它包含一系列大大小小的抉择活动，其表现在选择上要有广度、深度、连续性、相关性。也就是在进行规划时，要设法扩大选择的机会，在有限的资源中，做有效的选择。只有这样，才能激发创新，发掘智慧。但需要指出的是，在选择时，要对选择的项目、程度、项目相配合的情形、时间等作适当和谨慎的考虑。

（4）政策设计的理性取向。政策设计的基本精髓就在于重视理性。其真正的意义在于：通过环境、目标、手段之间的有效搭配，从而产生政策设计的可行性情形，如果政策设计超越了环境的限制，便缺乏其可行性。从目标与手段之间的配合，产生政策设计的有效性情形。即目标与手段的配合越紧密就越有效。

（5）政策设计的群体取向。现代政策问题的复杂性，使得政策设计已难由单方面的知识思考分析来决定，必须有相关方面的机关、人员的相互协作与配合。只有如此，才能共同达成公共利益，才能真正为大众服务，并取得大众的支持和拥护。

由上可知，公共政策设计是系统思考的过程，是发明政策方案的过程，是可行性分析的过程，是公共政策适应政治环境的过程。

6．1．2　公共政策设计中的主体组合

公共政策设计很难由某一个人或单位不受其他人或团体的影响而单独地进行。在政策设计实践中，除一个国家政治体制规定的实际负责规划的单位或个人外，参与政策方案规划的还有其他个人和团体。不同的政策问题涉及不同的个人或团体，因而参与政策方案规划的主体因公共问题、时间、制度规定等因素不同也就不同。一项公共政策不一定只有一个政策设计单位，有时会有数百个政策设计单位，同时或先后相互竞争，提出政策方案。一般而言，参与政策设计过程的单位，包括个人或团体，可粗略地划分为立法机关、行政机关、利益团体、研究机构、社会公众等。

1．立法机关

立法机关在西方指国会、议会、代表会议之类的国家权力机关；在我国则是指全国及地方各级人民代表大会及常务委员会。立法机关是政策主体的一个最重要的构成因素，它的主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责。按照安德森等人的观点，在西方尤其是美国，立法机关通常能够在独立决策的意义上行使立法权。例如，在国会中，常务委员会对提交的法案常常拥有生杀大权，它们甚至可以不顾所在议会的大多数成员反对而行事。通常，关于税收、人权、福利和劳动关系等方面的政策在很大程度上是由国会加以制定的。

立法者或政治家在政策过程中尤其是政策制定中的行为是什么样的呢？对这个问题，西方公共选择理论有所讨论。有关专家分析了西方代议民主制条件下立法机关或政治家的行为特征及模式。他们指出，政治家或立法者在政策过程中是以经济人的面目出现的——即追求自身利益的最大化，这种最大化的利益表现为在选举中当选或再次当选。所以，政治家的行为是为了在选举中获得更多的选票或支持率。而为了获得选民的支持就必须许诺制定并执行某些能够给选民带来利益的政策或提供更多的公共服务。政治家向某个阶层或集团的选民许诺实施某项有利于他们的政策，并宣传要从该政策中获益就必须支持他（们）当选。在公共政策及项目的拨款预算中，也往往支持最大化的预算方案，以便有更多的资金来回报支持他们的选民。

在我国，人民代表大会是权力机关和立法机关，它是我国的政策制定及立法的主要机关，也是政策执行和监控的制约机构。就其法律地位来说，人民代表大会的地位是至高无上的，它决定着我国社会发展的方向。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会制定的政策有两个基本特征：一是权威性，它们是经过法定的程序制定的，是一般的大政方针，因而具有权威性；二是强制性，它们以国家强制力作为后盾，必须被坚决执行。

立法机关在很多领域享有独立的决策权，但随着现代政治的发展，特别是现代行政国家的出现，立法机关在政策设计过程中的权力也受到很大的限制，甚至并不具有真正完全独立的决策功能。在美国，在国防和外交政策的制定方面，总统拥有比国会更大的权力，国会要服从总统的领导。各州的立法机关的作用常常因为牵涉到的问题性质的不同而不同，许多州的立法机关由于其职责有限，“非专业化”的成员和辅助人员不力，因而常常不能对复杂和技术性很强的决策采取行动，它们只是简单地通过其他部门所赞成的法案。除此之外，还要受到公众、利益团体、政党等因素的影响。

2．行政机关

行政机关为公共政策的主要规划者。行政机关聚集着有实践经验的专业人员，具有处理复杂专精问题的能力，他们担负着制订政策的主要工作。现在行政机关已成为政策设计的主要发源地。首先，行政部门自己可以制订某些法规或政策（尤其是行政法规），而且可以使其他的国家机关制订的法律或政策不起作用。其次，在英美等西方国家，行政部门还是立法或政策建议的重要来源，它们不仅积极提交法案，而且主动进行游说，向立法机关施加压力，以让他们采纳有关建议。

行政机构在公共政策制订过程中的作用巨大，这不仅在于行政机构是政策执行的主导机构，而且在于越来越频繁地参与政策制定的事务。在当代，随着行政权力扩张，出现了“行政国家”或“以行政为中心”的时代，行政机关在公共政策制定过程中的地位和作用就显得更加突出了。在西方特别是美国，无论是政策的制定，还是政策的执行，政府的效能从根本上说取决于行政领导尤其是总统。总统在进行立法和政策领导方面的权威大大加强，国会的立法往往将重大的决策权授予总统。特别是在决策权难以分散的国防和外交领域，总统拥有的合法权力和自由比在内政方面所拥有的权力和自由要大得多。美国的外交政策主要是总统领导和行动的产物。当然，国会并非一定采取总统提出的任何政策建议，这些建议可能被拒绝，也可能被修改。而在一些发展中国家（如伊朗、泰国和加纳），按照德洛尔的说法，行政部门在政策制定过程中所拥有的权力和影响，甚至比发达国家的行政部门所拥有的权力和影响还要大。德洛尔的解释是：“发展中国家存在的政策问题少，因而大部分政策问题能够进入内阁的议事日程；发展中国家并未形成文官制度，所以行政部门在绝大多数公共政策的制定中起着更大的作用；发展中国家的权力更加集中，因此，行政部门不必在建立联盟的前提下就能对更多的问题达成政策。”^[9]

在我国，政府作为管理机关，是政策主体的一个重要因素。宪法规定，中华人民共和国国务院即中央人民政府，是最高权力机关的执行机关，而地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关。国务院享有行政立法权、提案权、监督权、人事权以及全国人大及其常务委员会所授予的其他方面的职权。它统一领导全国行政机关的工作，统一领导全国的内政、外交事务，主要内容有：编制并执行国民经济和社会发展计划以及国家预算，领导和管理经济工作和城市建设，领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作，领导和管理国防与外交事务等。县级以上的地方各级人民政府享有执行权、制订权、管理权和监督权以及中央政府给予地方的其他权限，它的管理全面领导本行政区域内的经济文化建设和各项行政事务。政府机关不仅是政策执行的主要机构，而且它有权根据基本国策制定出具体的政策法规。政府部门制定出的政策具有如下两个特征：一是具体性，行政机关制定的政策绝大部分是党和国家权力机关政策的具体化，它们要体现国家权力机关所制定出的政策的基本精神；二是补充性，对党和国家权力机关政策所没有涉及的领域，行政机关有权制定出一些补充性的政策规定，以防止出现政策空白。

关于行政官员在政策过程中的行为，公共选择学者也作出了分析。他们认为，尽管行政官员与政治家不同，不是由选民选出的，而是由行政机关任命的，但是这些官员同样按照“经济人”行事，即追求自己利益的最大化，他们在公共行为的动机中包含了自利的动机。按照尼斯卡宁的说法，一个官员可能追求如下的目标：“薪金、职务津贴、公共声誉、权力、任免权、机构的产生、改变事物，管理机构。”^[10]为了达到这些目标，就必须扩大自己所属的行政部门的规模，由此可以提高影响，增加晋升的机会，而最终这一切都必须靠预算的最大化来实现，即通过尽可能多地增加预算，来扩大机构，增加公共服务。当然，其结果则是公共物品及服务超过社会的需求，导致政府扩张（机构膨胀）、财政赤字严重。

3．政党

现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。在现代社会中，政党常常履行着某种“利益聚合”的功能，即政党努力将利益集团特定的要求转变为一般的可供选择的政策方案。所以，公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。

在西方两党制或多党制条件下，政党首先与权力而不是与政策相联系。也就是说，政党的主张转变为国家或政府的公共政策是靠选举来实现，只有在大选中获胜、取得政权的政党才能成为直接的政策制定者，把它的纲领、主张转变为公共政策。在实行两党制的国家（如美国和英国），政党为获取更多选民支持的愿望，迫使两党在它们的“一揽子”的政策意见中更多体现选民的利益和要求，并尽量避免与势力强大的社会阶层或利益团体的利益与要求相左。在多党制国家（如法国），政党所履行的利益聚合的功能相对小一些，在政策制定的过程中，政党更多地是充当各种特定利益的经纪人而非倡导者的角色。

政党在政策过程中的行为类似于政治家的行为，实际上，政治家是政党的代表。公共选择理论的奠基人布坎南指出，政党及其候选人为了赢得选民的支持而尽量迎合选民的胃口，回避选民所不喜欢的政策。这种迎合选民需要的政策倾向导致出现“短视效应”，即追求近期目标而牺牲长远利益。这是政策失误以及政府失灵的一个重要根源。如在萧条时期，政党通过增加公共开支、发行公债的赤字预算来进行筹资，由于选民意识不到税收增加的负担，因而易受选民的欢迎，但其长期效果是有害的，如导致赤字增长，诱发通货膨胀。西方的经济学家和政治学家们通过研究发现这样一个带规律性的现象，即在大选临近时，执政党一般会采取扩张性的财政或货币政策来降低失业率，以获得更多的选票，保证执政或连任；而在选举后为了克服扩张性政策的不良后果（如通货膨胀），执政党又会采取紧缩性的财政、货币政策，以抑制通货膨胀。政党的这种策略使经济出现波动，这就是所谓的“政治经济周期”。

4．利益团体

利益团体是由具有共同的立场、观点和利益的个人组成的社会组织，它的职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益为最高目标。在一个国家或社会里，会出现各种利益团体，这些利益团体是非官方政策主体的重要的构成因素之一，它在公共决策过程中起着重要作用。这些利益团体向政府提出要求和愿望，希望政府的政策更多地考虑其利益，因此，公共决策在某种角度上可以看作利益团体之间的互动、争斗和妥协的过程。在西方，利益团体影响公共决策的途径或方式是多种多样的，如游说、宣传、捐款、抗议等。利益团体通过制造舆论，进行民意调查，或向政府提供有关的信息来影响政府的决策。

利益团体的存在及活动是西方民主社会的一个基本前提，它促进社会的多元化、决策的民主化和合理化。利益团体参与公共决策过程在某种程度上有利于决策更加合理，特别是在那些利益团体的利益与社会公共利益不矛盾的场合更是如此。按照公共选择理论的观点，利益团体的行为动机及原则也是按照“经济人”行事的，即追求自身利益的最大化；利益团体、政治家和行政官员在公共决策过程中相互勾结，构成一个“铁三角”，一起追求预算的最大化，其结果总是有损于公共利益，浪费社会资源。因此，利益团体的参与也使得政府的决策易受操纵，容易使政策走样，利于特殊利益转化的利益，而损害公共利益。

利益团体对公共决策的影响力取决于若干因素，如团体成员数量、财力和其他资源、团体的凝聚力、领导的技巧、团体的社会地位、与之相竞争的组织是否存在、官方人士对团体的态度以及在政治系统决策中所处的位置等。由于各国的社会、政治、经济和文化等方面的具体情况的不同，利益团体的数量、成熟程度、合法化、组成方式、对政府决策的影响是有区别的。在西方发达市场经济国家，利益团体成为最主要的社会组织之一，利益团体之间的争斗成为政治过程的一个主要内容。按照安德森的说法，在美国，利益集团经常要求政府采取政策行动，他们是政策行动要求的主要来源之一。美国社会多元化的性质导致利益团体数量众多，以及利益、规模、结构和活动方式的多样化。在我国，随着市场经济体制的建立和完善以及利益多元化格局的出现，各种利益团体也将进一步形成或发展，成为一种重要的社会力量，并将对政府的公共决策产生日益重要的影响。如何充分发挥利益团体的积极作用，尽量限制其消极作用，将是我国公共决策过程中面临和必须加以认真处理的新问题。

5．公民（选民）

公民或选民是政策主体的一个重要的组成部分，或者说是一种最广泛的非官方政策主体。公民不仅是政策主体的构成因素，而且也是政策发生作用的对象即政策客体，因而，他们在政策过程中的地位和作用是不言而喻的。在现代民主社会中，公民通过各种政治参与途径，去影响或制约政府的公共政策的制定和执行。一般而言，在现代民主国家，公民决定或影响政府公共决策的主要途径有：一是以国家评价或主权者的身份，对某些重大政策问题直接行使主权，如对宪法修订、领导人选举、基本国策或重要的地方性政策，采取直接投票的方式来加以决定；二是用间接或代议的方式，选出自己的代表制定或修改并执行公共政策；三是使用各种威胁性方式（如请愿、示威游行、罢工、罢课等）去反对某些政策，迫使政府修改或废止某一政策，或表达制定新政策的要求，迫使政府将这一问题提上议事日程；四是通过参加利益集团，借助团体的力量去影响政策，或通过制定舆论或游说的方式去影响政策；五是对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策结果等。

公共选择理论家们从经济人假设出发认为，政治领域中的选民和经济领域中的消费者的动机是一样的，即出于利己主义的最大化原则，他们在政治领域中的投票行为取决于投票获得的收益和投票所支出的费用之比。选民所期待的收益取决于他们对自己所希望的政策得到实施的期望值，即只有自己所支持的候选人当选时才能使所希望的政策得到实施。但同时，选民知道自己一票的影响力微乎其微，因此，他们参加投票的动机或者出于扩大支持率或缩小投票差额，或者出于尽义务或满足感。投票的费用包括投票行为本身的费用（交通费一类的支出和所放弃的可能收入即机会成本）和收集信息所需的费用。一般来说，选举的费用较低，选民投票的可能越大；当预期的费用超过预期的收益尤其是信息收集费用过高时，选民则会不收集信息而直接投票或弃权，这就是所谓的“合理的无知”。

在西方，公民有时可以通过上述途径去影响政府的决策，但是，在西方代议民主制度下，公民的政治参与及对公共政策的影响是有限的，甚至是微不足道的。正如安德森在《公共决策》中所指出的，即使在民主国家，公民参与决策的活动也是脆弱的，许多人在选举中弃权，不加入政党活动，不参加压力团体，甚至对政治不感兴趣。调查也表明，当选民对竞选公职的候选人投票时，他们很少受政策考虑的影响。^[11]

6．政策研究组织

现代政策研究组织又叫思想库、脑库，是由各种专家、学者组成的跨学科的综合性政策研究和政策咨询组织，其主要的工作是进行综合性政策理论研究、政策设计、政策分析、政策评估等，帮助政府部门和机构进行决策，以提高公共政策质量。它在当代政策研究中起着巨大作用，有学者称“思想库是现代国家决策链条中不可缺少的一环”。可以毫不夸张地说，没有思想库卓有成效的研究，西方发达国家的政府就会在公共政策问题上束手无策。在美国，有一种流行的说法，即思想库的研究成员，决定着美国人从摇篮到坟墓的一生。思想库成为现代公共决策的一个重要组成部分，思想库的成熟程度成为衡量一个国家决策水平高低的重要尺度。因此，对现代政策研究组织（思想库）的考察与探讨，有助于我们更好地了解与把握当代公共决策系统的特点和规律。

现代政策研究组织（思想库）的大量涌现是“二战”后的事。在当代西方较有影响的思想库有：美国企业公共政策研究所、兰德公司、斯坦福国际咨询研究所、巴特尔纪念研究所、乔治城大学战略和国际问题研究中心、野村综合研究所、国际应用系统分析研究所、伦敦国际战略研究所、法国经济和社会委员会、加拿大公共政策研究所等。

思想库作为西方资本主义政治制度的一个重要组成部分，已深入西方社会政治生活的各个方面、各个领域，在政治运行过程中起着十分重要的作用，是西方公共决策不可缺少的有力助手。具体地说，主要表现在以下几个方面：

第一，提供政策建议，充当咨询参政机构。内格尔认为，“思想库是产生可靠的、可以被有关部门接受的政策研究成果的主要机构”。^[12]作为咨询参政机构，思想库主要起着联结利益集团和直接决策者的中介作用，它是社会特定利益集团直接表达意见的机构。

第二，提供学术思想，充当认识机构。思想库的任务不仅在于关心眼前利益，提出具体的政策方案，而且着眼于未来，在于发掘社会发展的新思想，寻找社会发展的潮流，发现和传播短期内不会成为政策的学术思想，并使决策者逐渐接受这些思想，这亦是思想库活力所在。

第三，提供政策结果信息，充当评估机构。思想库一般注重评估各种政策和计划，通过政府政策实施后的实际效果进行评价分析，寻找和发现问题，并提出解决问题的方案，从而对政府的政策产生实际影响。正是从这个意义上来说，政策研究组织也被人称做“社会医师”。因而思想库的存在，有利于决策科学化和民主化。

第四，向政府输送官员和专家，充当人才交流、储备机构。思想库是知识界精英荟萃之地，由各方面一流的专家学者组成，它的存在表现了现代西方社会的知识界利用智力资源干预和介入社会政治生活的倾向。兰德公司资深研究员K．索罗门指出，研究人员参加政府使其研究成果直接为制定政策服务是思想库影响决策最大的方面，美国当代问题研究所则宣称：“思想库不光是思想。”政策研究组织的这种作用体现在思想库专家直接进入政府、思想库专家直接参与政策制定和参与竞选以影响公共政策制定等几个方面。

第五，制造舆论、传播观点，充当宣传机构。一项政策要有效执行，就必须被理解，要让公众信服政策制定的指导思想。以色列政策学者叶海卡·德洛尔指出，公众对政策的反应与教育程度、价值观念、政策科学知识有关。为了使政策能收到预期效果，对公众进行政策启蒙教育就成为一项基本工作。

6．1．3　公共政策方案规划中的共识形成与集体理性

公共政策方案规划是决策主体通过思维认识和反映客观世界的活动。这种高级的思维活动包括个人的思维，但更多的是集体思维。在政策方案规划中较为重要的方面是如何处理好个体思维与集体思维的相互关系，并充分认识到集体理性的优点与缺点。

1．公共政策方案规划中的集体理性特点

公共政策说到底是人的思维活动的结果。在公共决策中，个人会从各自的实践经验、价值取向和眼前或长远的利益来思考问题，维护自己的主张。没有政策决策系统中每个成员的积极思维，政策是制定不出来的。但是，个人思维只是表现个人的理性，它必然具有局限性。决策者只有对政策问题、政策目标和措施形成一致的认识，政策才能被制定出来。

之所以要特别重视政策决定中集体思维或集体理性，是因为集体思维具有一定的优势。第一，集体思维可以保证理论与知识的完整性。参加决策的人员来自不同的决策主体，具有多方面的经验知识，具有不同领域的专门知识，通过集体讨论，可以将多方面的知识和理论汇集起来，形成完整的决策知识背景。第二，集体思维可以让不同群体的利益得以充分表达。在现实生活中，不同的决策主体代表着不同方面、不同领域、不同公众的政策利益，通过广泛协商，运用集体智慧，可以保证各种利益得到充分表达、不断协调并保持相对平衡。第三，集体思维可以避免个人决断中的片面性与主观性。个人的知识、经验都是有限的，加上地位职位的不同，难免出现思维的片面性、主观性。只有在不同意见、不同观点和不同价值取向的辩论与交锋中，才能克服这种片面性，减少决策中的主观性。

当然，集体思维也有其缺陷，在集体思维中存在着群体动力学因素，它可能成为左右政府决策的一股强大力量。在高度统一的群体组织中有时会受到“集体思维缺陷”的影响。主要表现为以下特征：^[13]

（1）认为集体思维一定正确，作出的决定必定无懈可击；

（2）集体面对的决策前提是既定的，个人不必对它进行重新考虑；

（3）集体内的成员是公正的，集体具有一贯的道德水准；

（4）与本集体相对立的一方总是软弱的、无道理的；

（5）每一个集体成员要对集体忠诚，不能有不同见解；

（6）凡是出现偏离集体共识的，必须加以抵制；

（7）每个成员都要保卫集体，反对不同意见。

正因为集体思维也有其缺陷的方面，因此在政策制定中，在充分重视集体思维和集体理性的同时，充分发挥个人思维的积极性，鼓励不同见解、观点的交锋、竞争，并运用合理的方法与手段，促使各政策主体对政策价值和政策方案形成合理的共识。只有这样，才能保证政策制定的科学性与合理性。

2．公共政策方案规划中共识的形成

决策过程中决策者共识的形成通常有交换、说服和强制。决策中的交换是以利益差别为基础的，它是一种利益上的交易。交换表现为决策中两个或两个以上的决策者彼此调整立场和态度，以适应对方的某种利益需要，从而达成使各方都获得利益的协议行为。决策中的交换行为必须具备一些基本前提：决策的各方都拥有一定的能使对方得到利益满足的资源；决策的各方都愿意通过谈判来解决问题；决策的各方都愿意遵守最终达成的协议。说服是指某一决策主体以另一决策主体为对象，试图证明自己在选择某一决策方案上所采取的立场、态度的正确性与合理性，从而要求对方给予理解和支持的行为。说服也是政策决策中常用的手段。强制则是某些决策者利用手中控制的权力、物质及其他优势，在选择政策方案时，迫使与自己利益不一致的决策者放弃原先所持的价值、立场、态度的行为。政策决定中的强制往往通过命令和威胁两种具体方法来实施。命令就是处于优势地位的决策者要求另一些决策者服从自己的选择，接受自己确定的立场与态度。威胁则是让对方知道不服从将失去更多的利益，从而迫使对方转向服从。交换、说服和强制这三种共识形成途径既有区别，又有联系，在实践中常常是交叉、交替和混合使用。