国家民主与民主宪政的逻辑分析的重要性

第一节　国家民主与民主宪政的逻辑

国家首先是一个历史阶段的产物。在其本质的规定性上，国家是阶级矛盾不可调和的产物，国家是阶级压迫的机关，是阶级统治的工具。这一点在马克思经典作家的关于国家起源的论述中是非常清楚的。国家作为阶级压迫的机关的属性，是否意味着它没有能够推进民主宪政建设呢？诚然，国家有着解构公民社会民主权利和侵害独立个体民主自由权力的一方面，譬如西方关于国家暴力职能的理论、国家是“经济人”公共选择的理论，等等，但这并不意味着国家就必然地只具备这些职能。马克思也认为，国家除了阶级性之外，还具备公共性，也就是为社会提供各种公共服务的一面。这就是说，国家具有推进民主政治、维护社会公平正义的一面。从近代中国民主宪政历史发展看，无论在革命时期还是在建设时期，国家政权机构系统都能够以一定主体的地位出现在民主宪政的实践中；只是作为政治主体来讲，国家政权机构与政党组织系统相比较而言，在时间上前者比后者稍迟出现在党的领导人民主宪政思想和中国共产党推动的民主宪政实践中。在中国共产党和党的第一代领导人思想中，国家政权机构系统主要指的是自苏维埃政权以来的宪政体制所规定或派生的政治结构，是统治阶级实现其国家权力的整个国家机关体系的总称。

一、国家政权性质决定民主宪政

国家政权机构的性质是由国家的阶级本质决定的，是统治阶级凭借国家实现自己的意志、行使统治权力的组织。国家政权机构按职能分，包括权力机关（立法机关）、行政机关（政府机关）、司法机关（审判与检察机关），等等。与中国共产党组织系统的发展一样，由于中国政治发展的特殊性，国家政权机构经历了新民主主义革命和社会主义建设两个重要历史时期。由于革命体制中机构作用捉摸不定，在1949年革命胜利前后和1958—1967年由毛泽东主导推动的那些年月里，国家政权机构经常遭到破坏、更改以及裁撤，等等。这在客观上为我们考察和认识国家政权机构与民主宪政关系带来了困难。但是，宪法和宪法性文件却反映了一个国家的国家机构的重要变化，以及这些机构在党的第一代领导人民主宪政思想和民主宪政实践中的重要作用。从这些宪法和宪法性的规定中可以看出，在所有时期，国家政权机构在党的第一代领导人的民主宪政思想和民主宪政实践中都存在，也同时具有“某些组织特征”，这确定了每个时期我们党民主宪政的一般特征——宪政的策略、对象、目标以及机构的关系——这些在实际上一直是大多数中国民主宪政研究的焦点。

那么，国家政权机构在民主宪政中扮演何种角色呢？在认识国家政权机构如何推进民主宪政建设之前，首先得认识领导人的民主宪政思想与实践中的中国共产党和国家政权这两个政治主体的特殊关系，即党政关系。所谓党政关系，指的是党和政府的关系。严格意义上说，它是专指社会主义国家的执政党与国家政权（立法、行政、司法等）的关系。列宁最早提出这个问题，当时是指布尔什维克与苏维埃政权之间的关系。在中国，则是指中国共产党与国家政权的关系；在中国的地方，则是指中国的地方各级党委与地方各级政权之间的关系。为什么要首先认识党政关系呢？因为在领导人的民主宪政思想和实践中，国家政权机构作为民主宪政建设的主体，始终受到党、政这对关系的制约和影响。无论是革命时期还是建设时期的民主宪政，它们都是在中国共产党的领导下才获得胜利的。新民主主义宪政和社会主义民主宪政的巨大成功及其成就，使中国共产党在众多政治主体中脱颖而出，在中国民主宪政格局中占据核心地位并最终成为全面执掌国家政权的政党。正如毛泽东指出，“中国革命是包括资产阶级民主主义性质的革命（新民主主义的革命）和无产阶级社会主义性质的革命、现在阶段的革命和将来阶段的革命这样两重任务的。而这两重革命任务的领导，都是担负在中国无产阶级的政党——中国共产党的双肩之上，离开了中国共产党的领导，任何革命都不能成功”⁽¹⁾。宪法对此也进行了规定，“中国共产党是全中国人民的领导核心。工人阶级通过自己的先锋队中国共产党实现对国家的领导”⁽²⁾。历史和现实的逻辑决定了党对国家政权的领导。党对国家政权的领导，从内容上看，主要是坚持政治领导、思想领导和组织领导。从机构上看，主要是通过各级党组织机构而体现的。这些党组织机构主要又表现为四种类型：一是党中央的领导；二是地方党委的领导；三是党的基层组织的领导；四是党组的领导。而党对国家政权机构系统的领导，最重要的是体现在领导层上人事的“党政合一”。譬如，新中国成立时，中共中央书记处的五位书记中，有四位分别担任中央人民政府委员会主席、副主席和政务院总理职务。党的许多高级领导人经选举进入了中央人民政府委员，分别担任政务院副总理、政务委员和政府中的其他重要职务。在大行政区一级，党的各中央局第一书记一般也同时担任军政委员会或人民政府委员会主席。因此，这一状况决定了共产党在民主宪政实践中必将发挥异乎寻常的巨大作用，党也必须始终坚持对国家政权机构的领导。这种领导方式的最大弊端，就是使得“党政不分”“以党代政”的问题非常突出。这种关系具体到中国民主宪政中，主要表现为：首先，党的权威大大超过国家政权机构的权威。早在《井冈山的斗争》一文中，毛泽东就指出：“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边。这种情形是很多的。政权机关里的党团组织有些地方没有，有些地方有了也用得不完满。以后党要执行领导政府的任务；党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”⁽³⁾其次，国家政权机构作为民主宪政建设的主体，无法提出自身确定的宪政建设目标、方式、内容，等等。在领导人的民主宪政思想和实践中，国家政权始终是服务于党所提出来的民主政治目标。最后，在党提出的民主宪政目标的指引下，国家政权机构扮演的是“执行者”“行动者”的角色，也即权威意志的执行者。

然而，这也并非意味着国家政权在党的第一代领导人的民主宪政思想和我们党在民主宪政实践中的作用就此减弱，相反，作为一个民主宪政建设的主体，国家政权在其中发挥着重要的作用。毛泽东在国家政权建设的过程中，多次阐述了政权问题的重要性。在国民革命时期，有对农民协会的作用的论述；在土地革命战争初期，有对工农兵代表会的作用的论述，这是关于政权问题的最早论述；在抗日战争时期，有对“政体”作的科学解释，毛泽东认为“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家”⁽⁴⁾，国家政权如果没有真正的民主制度，“就叫做政体和国体不相适应”⁽⁵⁾；解放战争时期，毛泽东指出，召开各界人民代表会议可以使党的组织和各界人民代表亲密结合，并经过他们去团结各界人民，克服困难，恢复和发展生产，并有助于克服党的领导机关中的官僚主义；新中国成立后，在筹备召开全国人民代表大会期间和一届人大一次会议上，毛泽东多次强调召开全国人民代表大会的重要性，指出召开人民代表大会、制定宪法，可以“把人民民主和社会主义原则固定下来”，“可以提高全国人民的积极性”，⁽⁶⁾“将大大地促进我国的社会主义事业”⁽⁷⁾。应该说，毛泽东关于国家政权问题的论述，不但阐明了国家政权对于民主权利、组织人民群众管理国家的重要作用，而且阐明了国家政权对于组织和领导革命战争、组织和领导群众生活、推动全国民主化、恢复和发展生产、促进社会主义事业等方面都具有重要作用，进而发展了马克思列宁主义关于国家政权问题的思想。

总之，国家政权不仅承担着权威意志的执行功能，而且基于自身的利益和需求，通过与中国共产党组织系统的协调，直接参与权威意志的形成。从这个意义上说，在我们党的民主宪政实践中，国家政权机构也是一个主要的政治主体和一股重要的统治力量，不仅体现在它与共产党组织“相互平行、相互渗透”的关系上，而且还体现在它自身控制着一个完整和整合的系统以推行党所提出的民主宪政的目标。各种各样的民主宪政的政策、协调机制乃至中央与地方、政府与民间之间的民主建设的信息交流，都被纳入这两大系统之中。

二、国家政权体制建设推进民主宪政

国家政权体制建设，包含了官僚机构的设立、文书档案的建立以及权力公共化等多方面的内容。在推进民主宪政过程中，首要的是科层组织机构的设立，这也是国家政权体制建设的最核心内容。通过严密有效的科层组织机构及其社会化的运作，国家与社会，政治结构与社会结构，政治事务与社会事务紧密联系在一起，党的政治权力向国家权力的转化，党的第一代领导人的民主宪政思想和中国共产党的民主宪政实践，也在国家政权体制建设过程中得以实现。这也是国家政权体制建设推进民主宪政建设的政治转换逻辑。从近代中国发展看，“中国的现代化始终面临一个严峻的结构性挑战：作为现代化的迟—外发型国家，中国必须作出相当幅度的政治和社会结构调整，以容纳和推进现代化的发展。在这一结构的调整过程中，需要解决的核心问题被认为是如何改造传统的政治结构和权威形态，使其在新的基础上重新获得、并转换成具有现代导向的政治核心”⁽⁸⁾。对于党的第一代领导人和中国共产党来讲，要获取新民主主义民主宪政的胜利，就必须设立独立的官僚机构以瓦解传统政府的权威，同时，也能够形成强大的整合社会各阶级阶层的凝聚力、吸引力。尤其是20世纪初以来，中国形成的各种党派、政治组织、社会团体，它们均是以“启蒙”与“救亡”为宗旨，在对“启蒙”与“救亡”的追求过程中，形成了不同的政治主张、意识形态。通过科层组织机构推进民主宪政建设的政治转换逻辑，中国共产党实现了其推进民主宪政建设的政治核心和权力中心，成为支配中国民主宪政建设的主导性力量。

然而，国家政权机构推进民主宪政建设，必须具有某些前提条件，即代表社会发展的新的阶级或阶层的力量虽然已经发展到要求变革原来社会价值的分配方式的程度，但是它们尚不能单独地实现这一要求；由于某种偶然的历史机缘，它们能够借助于旧的政治结构实现自己的目标，并在此过程中逐步地侵蚀和变革旧的权力结构、权力的形成过程以及行使权力的方式。这种模式有两个特点：一是新旧结构的长期共存和相互影响，二是政府权威（而不是政党权威）的延续和强化。其优点是能够在政治资源尚不足以支撑重大政治变革时，就开始进入这一变革的进程，某种意义上能够加快社会的变革速度；同时，程序化的进程和对国家权力性质的渐进转换，有利于政府在以后指导社会发展中整合多种社会需求，防止社会因内部的持续和激烈的争斗和分裂，导致偏离自身发展的目标。其主要缺陷是，运用新旧结构结合的方式发动的变革与转换，往往会残留下许多旧制度、旧习惯的遗迹，这些遗迹将会长时期地存在并且不断产生负面效应，甚至腐蚀新的政治结构和过程。

三、国家政权能力建设推进民主宪政

国家政权能力，是指国家政权致力于发展社会化生产、商业流通、市场交换、公共服务供给等经济、社会和文化事务的能力。在政治发展过程中，国家能力必须是有边界和领域的。首先是和政府的基本职能紧密相关，除基本职能之外的任何能力都不能被视为国家能力。这是一个能力的边界问题。在党的第一代领导人的民主宪政思想和实践中，国家能力既指满足广大人民群众和社会的需求，也包括国家政权在内的权力系统推进民主宪政建设必备的社会经济基础。