香港基本法中的权力划分

香港基本法虽然并非是联邦制国家宪法那样的分权法，但还是对中央与特别行政区之间权力划分做出比较明确的规定，即中央拥有本源性权力[1]，而特别行政区拥有包括外事、发行货币、终审、解释基本法（以下简称“释法”）等权力在内的授权性权力[2]。“纵观基本法的规定，这种制度设计不仅已经完全突破了传统上单一制国家在中央和地方权力划分上的定说，甚至也突破了联邦制国家中联邦政府与州政府权力划分的界限。”[3]有人认为鉴于我国是单一制国家，中央与特别行政区之间是授权关系，不是分权关系。其实，即使在单一制国家，主权已不再是不可以分割或不可让渡的，主权已不构成分权的理论障碍。[4]环顾世界，随着民主思想的演变和世界环境的递嬗，越来越多的民主先进国家发现，如果要进一步深化民主就有必要落实地方自治，如果要进一步落实地方自治就得推动地方分权改革。[5]日本自“二战”结束以来已进行数次地方分权改革，颁布《地方分权推进法》，并依法成立地方分权推进委员会。“《欧洲地方自治宪政》公布后，诸多单一制民主国家开始逐步推动地方分权改革，传统的观点已无法应付地方复权时代的潮流”。[6]就是中国中央政府与内地地方政府之间也存在分权，邓小平曾就明确提出过“过去在中央和地方之间，分过几次权”[7]。改革开放以来，中央与地方的分权在立法、人事、财税等多方面展开。

主权问题是解决香港问题的核心，香港回归后，中国中央政府恢复行使对香港特别行政区的主权。1984年12月29日中英两国政府签署的《关于香港问题的联合声明》（以下简称《联合声明》）明定我国政府于1997年7月1日“恢复对香港行使主权”。1982年9月24日，邓小平在北京会见英国首相撒切尔夫人时明确指出：“我们对香港问题的基本立场是明确的，这里主要有三个问题。一个是主权问题……关于主权问题,中国在这个问题上没有回旋余地。坦率地讲，主权问题不是一个可以讨论的问题。”[8]依据国家主权原则及单一制的国家结构形式，中国中央政府拥有对香港的本源性权力，如“香港基本法中的权力划分（纵向）示意图”所示。在外交方面，香港基本法第13条规定,中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务。在国防方面，香港基本法第14条规定，中央人民政府负责管理香港特别行政区的防务。在立法方面，根据香港基本法第17条，全国人大常委会对香港特别行政区立法机关制定的法律予以备案审查。香港基本法附件三还规定了在特别行政区实施的全国性法律。在行政（人事）方面，中央人民政府拥有任命行政长官和主要官员的权力。在司法方面，虽然香港基本法规定特别行政区司法独立，但司法独立并非意味着特别行政区就享有完整的司法权。根据香港基本法第158条[9]，基本法的解释权归全国人大常委会，全国人大常委会授权香港法院在审理案件时可以对基本法进行解释[10]。“基本法同时肯定了中央的司法主权以及经过授权而使香港法院拥有了相当程度的、但不是完整的司法主权。”[11]“基本法的解释是关系到基本法实施后中央政府主权能否得以保障的关键问题”[12]，故全国人大常委会对释法非常重视，先后四次对香港基本法及其附件的有关条款作出解释。当然也有学者认为全国人大常委会是国家立法机关，其释法是在行使立法权。[13]我们不否认全国人大常委会释法的行为包含立法的元素，如2004年对香港基本法附件一的解释就确立了香港政改的新规则，但笔者认为全国人大常委会释法应理解为司法行为[14]。香港基本法正是通过确认全国人大常委会拥有解释基本法的权力，“而给中央保留事实上的最低限度的司法主权”[15]。也有人可能会提出把全国人大常委会解释基本法视为司法行为与香港特别行政区享有独立司法权相违背。其实，全国人大常委会对基本法的解释属于宪法解释，因为基本法规范特别行政区的制度,涉及中央人民政府与特别行政区之间的宪制关系。[16]全国人大常委会作为护宪机关，解释宪法文件是其天然的权力，即使在实行司法独立的国家，其宪法法院也拥有这样的权力，不能因此说这违背司法独立。

　　 香港基本法第2条规定，全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权[17]和终审权。在行政管理方面，根据香港基本法第60条，香港特别行政区政府的首长是香港特别行政区行政长官。特别行政区政府设政务司、财政司、律政司和各局、处、署，行使基本法规定的制定和执行政策、管理各项行政事务等职权。特别行政区享有的行政管理权极为广泛，涵盖经济、教育、科学、文化、体育、宗教、社会服务、社会治安、出入境管理等领域。此外，根据中央的授权，特别行政区还享有一定的外事权，如根据香港基本法第151条， 香港特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、体育等领域以“中国香港”的名义，单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。在立法方面，立法会是香港特别行政区的立法机关，经选举产生并根据基本法行使职权，包括根据香港基本法规定并依照法定程序制定、修改和废除民事、刑事、商事和诉讼程序等各方面适用于特别行政区的法律。在单一制国家，收税、刑罚分别涉及对公民财产权、人身权的限制等都属于法律保留事项，这些“法律保留事项必须保留给国家法律及国会作决定，故不属于国家立法之地方自治立法与不属于形式意义法律之自治条例，自不能规范法律保留事项”[18]。可见，香港立法会的立法权超越了一般自治地方的权力。香港立法机关虽然在行使本应由中央立法机关行使的涉及税收、刑罚等事项的立法权，但不得制定关于国防、外交等只能由中央立法机关制定的法律，这表明香港立法会的立法权并非完全不受法律保留原则的限制。全国性法律很少在香港特别行政区实施，而“在联邦制国家，无论是州还是其下属地方政府都必须适用联邦法律, 除非有关法律因被联邦法院宣判违宪而无效……在这个意义上，特别行政区的立法自治程度比美国等联邦制国家更高”[19]。在司法方面，香港终审法院行使在回归前由英国上议院行使的终审权。中央之所以赋予特别行政区终审权，是考虑到“香港的现有法律制度与内地的法律制度根本不同，香港实行以判例法为主的普通法，内地实行社会主义的制定法，而不实行判例法，在诉讼程序上内地与香港的情况也不相同，在司法体制上有很大差别。因此，将上诉案件的最终审判权交给香港特别行政区终审法院行使，对保障特别行政区的高度自治是有利的”[20]。特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权[21]，除继续保持香港原有法律制度和原则对法院审判权所作的限制外，对特别行政区所有的案件均有审判权。此外，根据香港基本法第158条的规定，香港法院还可以解释基本法。

　　 中央的本源性权力与特别行政区的授权性权力存在密切的联系和明显的区别：第一，本源性权力是人民作为立宪者通过宪法赋予全国人大、全国人大常委会、国务院等中央宪制机关的权力。全国人大常委会等中央宪制机关行使对香港的管治权的法律依据自然离不开宪法，但鉴于香港基本法的有些内容与宪法不一致，一旦两者适用发生冲突时，就必须选择适用香港基本法的规范。授权性权力主要是中央通过香港基本法授予特别行政区的权力，特别行政区从中央获得的权力基本是通过此种方式。当然来自中央的授权性权力在量上不是固定的，因为中央可以向香港特别行政区作出补充授权，如全国人大常委会在2006年授权香港特别行政区政府依香港法律对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖。当然这种授权也是有法律上的依据，即香港基本法第20条[22]。第二，来自中央的授权性权力构成比较复杂，既包括立法、行政和司法等方面的自治权力，也包括外事、释法等已被香港基本法确认由中央行使、只是为了便于特别行政区管辖（管理）某些事务才授予其也行使的本源性权力，还包括回归后中央依香港基本法第20条作出的新授权。一般说来，自治权就是对自治事项管理权。根据我国的宪政体制，终审、发行货币等都不属于一般地方行政区域的自治事项，管理这些事务的权力本应由中央行使。香港基本法把这些权力授予特别行政区行使，超越一般自治地方行政区域的自治权，某些方面甚至超过联邦制国家的州、共和国等联邦成员享有的权力，从而体现了香港的自治确实是“高度”的。故笔者在此所说的自治权力就不是指一般意义上的自治权力，而是指那些经香港基本法授给特别行政区、中央不再行使或仅在特殊情况下才行使的权力。即使按这种最宽泛意义上的自治权力标准，香港所享有的来自中央的授权性权力也不完全是自治权力，因为其中有些属于中央也在行使的本源性权力。此外，根据香港基本法第20条获得的新授权，也不是自治权力。就授权香港管辖深圳湾口岸港方口岸区而言，对口岸所在行政区域实施管辖本应是深圳市的权力，香港特别行政区的自治应是在本土的管治，而不能到别的行政区域实行管治。总之，来自中央的授权并非都是自治权力，其中存在由中央也行使的本源性权力，还有本应由内地某地方政府行使的权力，以上两者构成了香港的非自治权力。第三，香港特别行政区行使的立法、行政和司法等授权性权力都不是完整的，必须与中央行使的本源性权力相结合，才构成某种完整的权力。就立法权而言，如前所述，香港特别行政区的立法虽然具有广泛的立法权，但不能制定有关国防、外交和其他按基本法规定不属于香港特别行政区自治范围的法律，这些法律由中央制定，香港基本法附件三列举的法律就属于此种法律，香港特别行政区据此在当地公布或立法实施即可。香港特别行政区所拥有的授权性权力都不是完整的，再次说明“高度自治”不是“完全自治”——特别行政区是中国主权国管辖下的地方行政区域，其享有的授权性权力必定是有限度的。邓小平就台湾和平统一问题曾指出：“我们不赞成‘完全自治’的提法，自治不能没有限度，既有限度就不能是‘完全’。‘完全自治’就是两个中国，而不是一个中国”[23]。邓小平关于“高度自治”不是“完全自治”的观点，无疑同样适合于香港。