香港基本法中的权力监督



《白皮书》指出：“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。”这是官方文件第一次提出中央对特别行政区自治权具有监督权，但内容比较笼统，缺乏详细的阐释。故此，有必要结合香港基本法文本，对中央监督权所涉及的监督内容、效力和监督方式等问题进行探讨。

　　 《白皮书》所说的“香港特别行政区的高度自治权”，就是本文中所说的授权性权力，其包括特别行政区自治权力和非自治权两部分内容。《白皮书》提出，对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。是不是中央对于授权性权力实行全面监督？董立坤教授等学者认为“中央对香港的高度自治权享有监督权，包括对授予香港行使的原属于中央管理事务的治权进行监督，也包括对香港特区高度自治权的行使进行监督”。[37]笔者对此有不同看法。首先就立法权而言，香港基本法第17条规定，香港特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。备案不影响该法律的生效。全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会后，如认为香港特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。这说明，中央对特别行政区立法权确有监督的权力，但这种监督是受限的，仅限于关涉“中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系”的内容。其次就行政权而言，香港基本法关于中央的监督权规定得不是很明确，但有些条文可作为中央监督特首及行政机关的依据。香港基本法第43条第2款规定，行政长官向中央政府负责；第48条第9款规定，行政长官执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令。这些条文内涵很丰富，为中央监督特别行政区提供了充足的法律依据。再次就司法权而言，如前文所述，香港特别行政区在司法方面享有的自治水平最高，受到中央监督也最少。香港基本法赋予香港司法机构几乎全部的司法管辖权，唯一的限制是香港法院不独享有宪制性管辖权（constitutional jurisdiction），即全国人大常委会和香港法院都有权解释基本法，但香港法院在对涉及非自治事项的案件作出不可上诉的终局判决前，应由全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。[38]根据香港基本法第158条，中央对特别行政区法院的释法权限于涉及“中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款”，同时这种监督权不具有追溯力。可见，虽然中央可以对香港法院的释法进行监督，但香港基本法对监督权的范围、效力等作了严格限制。综合以上，就立法、行政和司法等各种授权的名目而言，中央有权对它们进行监督。但就以上权力所涉及的事项而言，不能概括地说中央都有监督权。如果以上权力所涉及到非自治事项，中央就监督；否则，中央不监督。关于此问题，吴建璠教授在起草基本时就有阐述，他认为香港自我管理内部事务，一部分事务的管理受中央监督，其他内部事务中央不再干预。[39]王叔文教授也曾就此撰文指出，特别行政区的地方性事务由其自己管理，但有些事务要接受中央监督。其他地方性事务由特别行政区自己管理，中央不再干预。[40]

以上探讨了中央监督权的范围和效力，下面接着探讨中央监督权的方式，即中央如何进行监督。香港基本法对中央如何在立法、司法方面事务进行监督已有明确的规定，但在行政方面因有关条款内涵不明确，还难以确定监督方式。在行政方面，如果中央对特别行政区政府的施政行为不满，可否依据基本法第43条第2款、第48条第9款责令特别行政区政府加以改正呢？对此问题，从吴建璠教授的有关论述可以找到答案。他曾指出，中央的监督主要是监督特别行政区是否依照香港基本法行使自治权，而且监督必须按照香港基本法的规定进行，中央不会干预香港内部特定的事务。[41]由此可见，中央对香港特别行政区权力的监督仅是适法性（是否合乎法律）监督，与日本的中央与地方关系不同。日本中央宪制机关对自治地方的自治事项具有适法性监督权，而对委托给自治地方的事项不仅具有适法性监督权，还有适当性监督权。[42]通过以上比较可知，虽然香港作为中国的特别行政区享有的来自中央的授权大大多于一般的自治地方，但是这种授权所受到的监督却远远小于一般的自治地方。吴建璠教授关于中央不干预香港内部特定事务的观点绝不是他个人的臆测，而是有重要依据的，因为邓小平曾就指出：“中央确实是不干预特别行政区的具体事务的，也不需要干预”[43]。但中央不干预香港的具体事务，并不是意味着什么都不管。邓小平还说：“香港有时候会不会出现非北京出头就不能解决的问题呢？过去香港遇到问题总还有个英国出头嘛！总有一些事情没有中央出头你们是难以解决的。”[44] 邓小平主张的中央不干预香港具体事务、只管香港管不了的事情的思想在香港基本法得到落实。从中央与香港特别行政区的权力监督关系也可看出，香港基本法在很大程度上体现了欧盟法中的“辅助性原则”（Subsidiarity principle），顺应了地方自治的时代潮流。

　　 关于权力监督还有个疑问，即如果特别行政区被认为未按照香港基本法行使权力, 中央能否收回授权？对此问题学界有不同的认识,有人认为授权者对于被授权者行使所授权的权力拥有依法收回权力[45]，也有学者认为香港特别行政区的高度自治权是不可剥夺的[46]。此问题在起草基本法时就有争论，当时起草组有意见认为，全国人大常委会应正式下放权力，这种权力的下放是没有还回性，一经下放，全国人大常委会便不能再收回此权力。但亦有意见提出主权问题的考虑，认为下放的权力应该可以随时被主权者收回。[47]笔者认为，一般说来授权者可以收回授出的权力，但具体结合香港的实际来分析此问题时会发现中央行使收回权会受到很多限制。首先，中央收回授出的权力须要修改基本法，而修改基本法又受到基本法的制约。《香港基本法》第159条第1款规定全国人大可以修改基本法，但第4款同时规定，“本法的任何修改，均不得同中华人民共和国对香港既定的基本方针政策相抵触”。也就是说全国人大修改香港基本法的行为受到香港基本法本身的限制，不得违反“一国两制”原则，而特别行政区享有高度自治权是“一国两制”的重要内容。其次， 香港回归后享有高度自治权不是香港固有的，而是因宪法赋予其特殊地位而获得的。[48]我国是单一制国家，香港特别行政区作为地方行政区域，其行政权、立法权和司法权都是来自中央政府的授予。[49]但这些权力大多是香港在港英时期就拥有的（外事权、终审权等除外）。在英国殖民管治时期，英国君主极少干预香港政府依据《英皇制诰》等宪制性法律施政的活动。[50] 关于香港内部事务，英国政府给予香港高度的自治权。[51]中国政府坚持以和平的方式处理历史遗留问题，“一国两制”方针就是以维持香港现状为前提实现国家统一。中国政府在《联合声明》中明确的“除外交和国防事务属中央人民政府管理外，香港特别行政区享有高度的自治权”、“香港特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”等对港的方针政策，基本上是以国际条约的形式确认当时香港已有的自治权（当然香港在回归前不具有外事、终审等权力），并把这些权力延伸到回归以后。当然，我们可以认为香港旧政府享有的权力在1997年6月30日24时全部归零，从1997年7月1日0时起，香港新政府开始拥有中央政府授予的权力。[52]香港基本法在1990年颁布，正式将香港拥有的以上权力法律化。中央要收回这些权力、特别是收回其在回归前就有的权力，得考虑香港社会的承受能力。再次，若中央收回立法权、行政权或司法权，就会造成香港本地某项权力或某些权力的空缺，由此会带来管治的混乱。如果中央亲自填补香港本地权力的空白，就很可能违反高度自治原则。

　　 虽然中央收回授权受到较多限制，但中央并非无可作为，有的权力是可以收回的、甚至是有必要收回的。例如，香港基本法第158条授权法院在审理案件时可以对基本法中关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，此项权力就可以收回，也有必要收回。肖蔚云教授在起草基本法时就曾提醒，“在1997 年后香港特别行政区终审法院有终审权，它的判决即最终判决，不能再上诉到北京，如果涉及国防外交及中央直接管辖的事务的案件，香港特别行政区法院又审判得不正确，这种错判的案件将无法得到纠正” [53]。收回特别行政区法院对关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款解释权，这能有效避免香港特别行政区法院出现对中央利益不利但事后无法纠正的有效判决。此项权力本来就是应由全国人大常委会行使的本源性权力，因全国人大常委会也可以行使此权力，其属于非自治权力，中央通过修改基本法收回此项权力不违背既定的对港方针。诚然，如果香港借鉴欧盟确立“先行裁决”制度，能够避免香港出现不利于中央而又不可纠正的判决，就可不用收回特别行政区法院对香港基本法中关于中央人民政府管理的事务或中央与香港特别行政区关系条款的解释权。