试析中东国家的政治民主化

试析中东国家的政治民主化

杨鲁平

从80年代起，特别是从海湾战争以来，中东国家普遍掀起了群众性争取政治民主权利和官方进行政治改革的政治民主化运动，并导致政治制度的民主化变革。这是中东国家从传统社会到现代社会转变中的变化，其中既有社会发展的必然性，也有其自身发展变化的特殊性。现就这种政治民主化现象作一初步的分析。

一、中东国家的政治民主化进程

第一次世界大战后，中东国家普遍开展了如火如荼的民族解放运动，并纷纷由殖民地、半殖民地走向民族独立，同时，也相继由传统的部落酋长制度和封建专制制度向资本主义民主制度演变。“二战”前后到70年代初，中东国家现代政治制度框架大体成形，并因各国统治阶级属性的不同而决定了这些国家政权性质的不同，由此出现了君主制、君主立宪制和民主共和制等不同类型的政治体制。但因受资本主义社会经济形态的影响，各国不仅效仿资本主义的行政管理体制，而且也不同程度地借鉴了资本主义的民主参政方法，如:沙特和阿曼两个君主制国家建立了咨询议会制度，在贵族阶层中扩大了民主参议范围。科威特等海湾国家和约旦、摩洛哥等君主立宪制国家在确立君主权力的基础上，采用立宪形式。科威特、伊朗、约旦和摩洛哥还采取分权方式，建立了议会制度。其中，摩洛哥和伊朗还允许政党存在。其他国家也建立了咨询议会制度。中东的共和制国家以资本主义的民主共和制取代了封建君主专制，实现了政体性质的转变。但与西方资本主义民主制不同的是，这些国家为维护民族独立和经济权益，十分注重控制国家权力，除以色列和黎巴嫩采用议会制外，其他国家均采用总统制，一般又都兼有部分议会制原则，给予总统控制议会的特殊权力。一般来说，小资产阶级掌权的军政权基本上采用一党制政治体制和计划经济模式，有的则标榜为“社会主义”国家。而且，除土耳其外，伊斯兰国家均未实行政教分离的政策，埃及、叙利亚等国以伊斯兰法为国家立法的主要原则。

到70年代中期，由于社会经济条件的限制和长期政局不稳的影响，中东国家的政治制度没有出现进一步的民主化变革，甚至在一些方面有所退步，主要表现为:①最高统治者个人集权倾向加重。这种专制性的统治方式不仅在君主制国家，而且在共和制国家也趋于明显，在军政权国家则更为突出。②咨议制度和议会制度极不健全，并在多数国家中已经名存实亡。③共和制国家的军人参政现象极为普遍。④政党和政治派别受到严格限制。⑤宪法成为统治阶级实行专制统治的御用工具。这种状况造成政治暴力事件增多，政权危机加重。

自70年代中后期起，中东国家纷纷制定了经济开放政策以促进国家经济发展和社会进步。在此过程中，政治民主化运动也随之兴起。这一运动不仅具有时间的延续性，以70年代中后期为开端，80年代普及开来，进入90年代达到了高潮，而且具有普遍性，遍及整个中东地区十多个国家。中东各国的政治民主化运动基本上都是在经济困难重重和专制统治加强而引起社会矛盾激化的情况下发生的。它以自下而上的群众运动和自上而下的官方行动相结合的方式展开。在强大的群众运动推动下，为适应经济和政治形势发展，官方开始进行政治民主化改革。其内容包括开放党禁、建立多党制、宪政选举制、议会制度和咨议性的协商议会制度。近十多年来，在发生政治变革的中东国家中，除伊朗宗教势力推翻了巴列维封建君主政权，建立了政教合一的伊斯兰共和制，苏丹巴希尔军人集团推翻了尼迈里政权之后建立了多党联合、政教合一的伊斯兰共和制，阿尔及利亚因世俗与宗教政治矛盾激化致使政治民主化改革受挫，军人临时执政外，其余十多个国家，在政治民主化浪潮推进下，都不同程度地出现了政治民主化变革，并继续保持着发展的势头。

二、政治民主化的社会背景

中东国家的政治民主化进程与其社会经济发展密切相关，具有深刻的社会经济背景。

(一)经济方面

中东国家到70年代初除巴勒斯坦外全部成为独立主权国家，并以民族主义政策指导经济，克服殖民主义时期的单一经济结构和对外的严重依赖性，逐步建立了各具特色的国民经济体系，实现了利用国家资源发展民族经济的基本目标。从70年代中后期到80年代初各国开始实施经济开放政策，争取国民经济的全面发展，并取得了一定成果。1965～1980年，中东国家国内生产总值年均增长一般都达到了5%～10%，有的高达13%。除苏丹、埃及和阿富汗以外，人均国民生产总产值均属于中等以上水平。其中，以色列、科威特、卡塔尔和阿联酋跻身高等水平行列。此外，1965～1990年城市人口增加45%，一般约占总人口的51%，产油国占70%，科威特达到96%。1965～1989年大、中、小学生占本年龄组的比例分别提高300%、210%和49%。⁽¹⁾产油国均实行免费教育，其余多数国家实行中小学免费教育和大学奖学金制度，受教育比例增长速度居发展中国家和地区首位。医疗水平增长速度也居前列。经济发展对社会进步、国民素质提高、民主自觉意识和政治参与观念增强等都起了决定性作用。

(二)政治方面

随着经济发展，社会阶级结构也发生了变化。自由开放经济政策将资本主义市场经济进一步引入经济生活，自由竞争经济使自由资产阶级队伍壮大，工商、买办和金融资产阶级人数增多，中、小资产阶级中的知识分子阶层比例上升。自由经济刺激经济发展，也不可避免地造成广大劳动人民贫困化，社会贫困阶层迅速膨胀，无产阶级队伍也相应扩大。阶级结构变化在政治上出现两种反映，一是政治势力和利益集团的政治活动增多，政党公开亮相，提出政治主张，同时广大人民对政权的不满情绪增加，要求改变现状的呼声强烈;二是在民族解放运动中产生的各民族主义性质的统治集团的结构逐步改变，其成员通过参与现代经济生活由封建官僚和代表中小资产阶级的军人官僚向官僚资产阶级转化，成员结构则逐渐知识化和专家化，军人政权逐渐向文官政权转化。阶级结构和政治变化是促成政治民主化的重要政治因素。

(三)国际形势方面

冷战结束后，东欧、苏联“民主化”浪潮波及中东地区，以美国为代表的西方国家为扩展势力，在世界范围内推销西方式的“民主”，对一些中东国家施加政治压力。国际形势和政治格局的重大变化及世界范围的“民主化”潮流对中东地区产生了一定影响，成为其政治民主化的外部动力。

(四)海湾战争影响

海湾战争打破了二战后几十年形成的中东地区的政治格局。这一地区变幻莫测的形势影响着各国经济政治的稳定发展，促使各国执政者重新调整发展战略和政策措施，也促使各国人民进一步掀起了争取自由民主政治权利和要求改变社会现状的群众运动，从而将政治民主化运动推向高潮。

三、政治民主化的特征及其发展趋势

尽管中东很多国家经历了半个多世纪反殖民地反封建的民族民主革命，并在独立后建立了民主制或取得民主的进步，但就民主制本身发展而言，其中民主实践早的国家至今不过70年，多数国家距今仅二三十年，而且这种实践是很不成熟、很不稳定的。从总体上说，中东国家尚在从封建专制到资本主义民主制过渡阶段，目前仍处于民主制逐步确立、体现民主原则的各种形式正在建立和完善过程中。有限民主是中东政治民主化在目前发展阶段的主要特征，以有限民主为主要特征的政治民主化趋势具体表现为:

(一)有限多党制

多数国家正在开放党禁，或者建立多党制，一时间社会政治势力政党化，政党林立，云集政坛。他们谋求合法地位，争取参政权利，开展宪政活动。已经开放党禁并建立多党制的国家有摩洛哥和约旦。由一党制改为多党制的国家有埃及、突尼斯、阿尔及利亚、也门、阿富汗，土耳其因政局影响几经变动政党制，现已重新实行多党制。目前，开放党禁和实行多党制国家的数量已经占中东国家总数的一半以上，打破了传统政治势力和一党势力垄断政坛的旧格局，朝野对峙、相互牵制和以竞争取得政治平衡的新格局正在建立。但是，各国政权在实行政治开放政策的同时，一方面采取各种限制措施。阻止某些类型政党合法化、禁止某些政治活动，如土耳其、突尼斯、埃及禁止宗教政党存在;埃及不准许共产党和有纳赛尔政治倾向的政党合法化;所有国家严禁极端宗教组织存在，严厉打击其武装暴力恐怖活动。另一方面，在宪政活动中利用政权和执政党的权力优势限制反对党活动，保证执政地位，如制定、修改选举法，重新划定选区、改变投票方式、强化政治宣传等。

(二)有限议会制度

议会制度是民主的主要形式，是多元化政权的中心和启动民主机制运行的动力。中东一些采用多党制的国家，建立了议会制度，并且已初步发挥了作用。如埃及1987年成立的议会，因反对党提出议会和宪法的合法性问题，穆巴拉克总统根据提议和形势需要于1990年提前解散了议会，并修改宪法和选举成立了新议会。海湾战争期间，摩洛哥和突尼斯两国议会中反对党与社会舆论强烈反对西方国家插手中东事务，朝野的民族情绪对政府的政策产生了一定影响。约旦反对党团占相当席位的议会反对参加中东马德里和会，与国王和内阁公开对立，还几次对总理和内阁提出不信任案，导致重新组阁。科威特虽未开放党禁，但党派活动非常活跃，1992年反对党团在新议会中占多数席位，新议会成立后即对内阁进行监督，全面审查海湾战争以来的财政等项工作。以上事实证明议会制度使一些国家的民主参政正在成为现实。但是，总的来说，议会制度的作用还是极为有限的。首先，由于反对党势力弱小，传统政治势力和一党垄断政坛的格局没有彻底打破，因此无法真正实行分权制衡的宪政民主原则，作为国家元首和行政领导的国王和总统的权力并没有被触动，没有被有效的监督和制约。因此，在君主立宪国家，君主仍可凭借不可侵犯的至上地位，利用行政权和立法权制约议会，以实权地位控制国家;在共和制国家，总统仍可利用执政党的实权地位和势力保证其职位稳固，利用享有制约议会权力而又不受议会有效制约的特殊地位，以强化行政权和增加政府作用来抵消议会反对党的压力，保持对国家权力的控制。其次，在建立多党制和代议制的同时，总统和政府的行政权明显增加，君主的地位和权力进一步被确认，专政手段加强，充分显示了最高权力对民主政治生活的有力限制作用。这点是有限民主实质特征的突出表现。议会制度的建立是对单一权力结构和专制性统治的革命，但有限议会制度不足以改变以个人和少数人集权的政权结构和作用，这种状况同样是同中东国家目前的政治发展水平相适应的。部分未开放党禁的君主国和君主立宪国，通过改革建立了或恢复了中断多年的协商制度，如阿曼、沙特和巴林。已实行咨议制的国家，在咨议内容和参议范围等方面也都有不同程度的进步。协商咨议形式是这些国家民主的主要形式，也符合国情，它将在社会条件发展成熟时向代议制转化。

(三)宪法和法律开始体现民主原则

所有实施政治民主化改革的国家都注重以立法形式确认改革的合法化，确定政治民主化原则和开放标准。如埃及、阿尔及利亚、突尼斯、阿富汗和也门，通过立宪、修宪、制定新政党法、新选举法和国民宪章来确定政治民主化的基本原则和具体政策措施;摩洛哥、约旦、科威特、沙特、阿曼、巴林等国通过国王法令和制定国民宪章确定政治民主化基本原则和具体政策措施。由此，宪法和法律条文在原来着重体现民族国家整体利益和国家权力基础上，开始着力体现公民基本权利和自由平等政治权利，重视民主原则主导下的民主建制，使之适应政治民主化改革需要。但是有关最高领导个人和少数人控制国家权力和体现其权威的原则性条款并未削减，主要目的在于为国家必要的政治管制提供法律保障。

(四)军人的直接政治作用相对减弱

政治民主化使军队直接参政现象减少。与70年代前比较，在多数实行政治改革的共和制国家，军事政变和军人干政次数显著下降，军人执政时间缩短。这主要是政治民主化开辟了和平合法解决社会发展问题的正常途径，对缓和社会矛盾和避免政治冲突起了调节作用，因而削弱了军队的直接政治作用。但是在有限民主状况下，军队仍不失其政权支柱的直接政治作用，军事手段仍是政权和权力机制运转的重要因素。与以前不同的是军事手段不再是解决社会发展问题和社会矛盾的主要或是唯一的方法，也不是最妥当的方法，而更多的是一种用以解救政权危机和稳定政局的临时性、过渡性的非常手段，这一点在苏丹、阿尔及利亚、土耳其等国家已经得到证实。

四、影响政治民主化发展的社会因素

中东国家的政治民主化是社会发展的一个方面，是受具体社会环境影响的。某些特殊因素在一定社会条件下能够对其产生强大的阻力。

(一)不发达的经济因素

经济水平是决定政治民主化水平的根本条件。没有经济上的相对平等就没有社会平等和政治平等，民主就没有发展余地。中东国家经济虽有发展，特别是产油国经济和社会发展迅速，但从整体水平看，与西方国家相比仍属于不发达国家。在工业方面，制造业仅占国民生产总值的百分之几到十几，土耳其最高，占24%，而西方国家约占20%～30%以上。传统工业和加工工业的比例较大，劳动生产率低，技术设备落后，资本利用率低。单一生产结构仍未改观，这妨碍了经济的全面发展。并且在这些国家普遍存在基础薄弱、资金和技术对外依赖性大、财政问题严重、赤字额度大、通货膨胀率高等各种问题。经济开放政策使一些国家的经济问题加重，尤其是债务问题已经成为阻碍经济发展的难题。1990年中东地区外债平均占国内生产总值的52.6%，最多的约旦达221.1%，埃及126.5%，叙利亚118.1%。其次是摩洛哥97.1%，阿尔及利亚53%，土耳其46%。在社会发展方面，中东国家的经济与社会发展不平衡现象较突出。一些国家人口增长率长年高于经济增长水平。1980～1990年中东地区年均人口增长高于国内生产总值增长率2.6%，而西方国家人口增长低于国内生产总值增长率2.5%。文盲占有率达47%，而西方国家仅5%弱。⁽²⁾此外，医疗保健和社会保障制度等其他方面也都处于较低水平。不平衡发展造成贫富差距扩大，社会贫困化严重，占人口多数的社会下层劳动人民在就业、住房和教育等方面待遇低劣。经济不发达阻碍社会发展进步，不仅直接影响社会稳定，而且影响国民素质提高，有碍于政治民主化的进一步发展。

(二)不成熟的政治因素

中东国家在民族经济发展过程中，已开始向资本主义的自由市场经济方向发展，开放的经济促进了农业、商业和买办资产阶级的发展壮大。但是由于自由经济尚未充分发展，资本主义现代化经济体系没有建立，作为资产阶级中流砥柱的工业和金融资产阶级力量弱小，资产阶级政治力量薄弱。因此资产阶级不可能在与其他阶级的斗争中取得绝对优势地位和稳固的统治权，甚至还要通过与封建阶级妥协才能取得一些权力。同时，它也不可能在不具备经济政治自由竞争和在此基础上产生的经济政治自由平等权利条件下，进一步巩固和完善民主制。不仅如此，从根本上讲，民主的进一步发展更重要的是取决于各国无产阶级的壮大和人民群众政治觉悟的提高，以形成强大的社会动力。

(三)专制主义因素

中东的专制主义具有浓厚的东方专制色彩。中东地区专制主义从古埃及、古巴比伦起已经延续了几千年，至奥斯曼帝国时期发展到相当完备的程度。阿拉伯人的伊斯兰政治使封建君主的专制统治和专制制度更加强化。殖民主义统治借用了中东的专制统治方式对中东国家进行经济剥削和政治压迫，抵消了西方民主政治思想的传播效果，扼杀了中东各国资产阶级民主的政治实践，使专制主义有继续存在的政治根基。民族独立国家的各类政权不同程度地保留了专制统治方式、制度以及专制统治方法，如君主制、君主立宪制中的君主权力和地位的保留，共和制中行政体系、行政管理方式方法以及个人集权统治方法、军政权独裁统治方法的运用等。这对于中东国家的民主思想传播和政治民主化实践成为一种特殊的阻碍因素。

(四)教派、民族、地区因素

这些方面存在的历史遗留问题成为一些中东国家民主制度建立和正常发展的另一特殊影响因素。黎巴嫩在伊斯兰教和基督教教派分权原则基础上建立了民主共和制。由于教派人数变化引起分权原则上的分歧，在1979年因巴以冲突引发的十年内战中，教派争权成为民族和解阻力之一，造成了政府和政治制度危机。1990年双方在和谈中以新的分权比例组成新政权，但今后教派人数变化为政治制度稳定和发展埋下了新隐患。此外，由于教派分歧，黎巴嫩在宪政选举、议会组成和政府组阁等方面都遇到了干扰。黎巴嫩的教派问题是长期影响民主制度正常发展的重要因素。中东最北层塞浦路斯的希腊族和土耳其族的政治权益分歧长期得不到妥善解决。自1960年独立时在制宪问题上发生纠葛后，塞浦路斯便陷入民族武装冲突状态中。1975年“塞浦路斯土族邦”在北部宣布成立，1983年又改为“塞浦路斯土耳其共和国”。民族问题破坏了塞浦路斯统一民主制度的建立和发展。苏丹1956年独立以来一直存在南北地区问题，北部阿拉伯人和南部土著部落人在地域、人种、文化信仰等方面多有差异，北部人的统治政权对南部经济政治的不平等待遇构成两地的隔阂和仇恨。37年来，两地仅在尼迈里执政的11年中尚能和平相处，其余时间则处于交战状态，南部在人力物力上损失惨重，经济社会非常落后。苏丹政府与南部反对派势力多次和谈无果，南部问题成为苏丹军政权长期执政和民主政治陷于困境的重要原因之一。也门1990年由南北也门合并而成，南北地区问题造成了合并后统一政权和民主政治制度建立的主要问题。原两大执政党和其他政治力量在地区政治权益方面的分歧使宪政步骤的实施步履艰难，民主制发展面临考验。此外，部族势力在也门、苏丹、利比亚等国是经济政治中的重要力量，在约旦、摩洛哥和海湾国家还是支撑君主统治的主要力量。部族的存在、部族势力在经济政治中的重要地位都是封建主义存在的突出体现，因而也构成了资本主义民主制和政治民主化发展特殊的不利因素。

(五)伊斯兰政治因素

这里指的是伊斯兰极端政治组织与世俗政权矛盾的对抗对政治民主化产生的消极的影响。70年代发起的伊斯兰复兴运动，是当今中东地区最大的政治潮流。是中东各国从传统社会向现代社会的过渡中，由于社会发展的各种问题不断增加造成社会矛盾激化的结果。它既有反映人民意愿的群众性，也有伊斯兰政治势力活动的政治背景。伊斯兰复兴运动对政治民主化的积极作用不可否认，各国自发的群众运动对政权采取适当的政策措施解决社会问题以改变现状和实行政治民主化改革都起了一定的促进作用。一些伊斯兰宪政派别的合法参政有助于政治民主化的发展，并开拓了宗教政治与世俗政治结合的发展道路。伊朗和苏丹政权采用伊斯兰同立宪结合的政体形式，尽管不能改变两政权的专制性实质，但也存在着某些政治民主的意义，是伊斯兰政权在现代化发展方面的一种尝试。但是，一些伊斯兰宗教派别的极端政治组织与现政权的矛盾对抗，干扰社会安定，对政治民主化产生了消极影响。这些组织从原教旨主义宗教政治观点出发，以恢复伊斯兰政权、建立伊斯兰国家、走伊斯兰发展道路作为解决社会矛盾的唯一途径，采取极端的政治手段公开反对现政权。进入80年代，由于复杂的国际国内形势和各种社会矛盾，中东的伊斯兰极端政治组织迅速发展，反政府的恐怖暴力活动大量增多，社会政治影响扩大，各国政府对此均采取了强硬的镇压手段。80年代末期，随着恐怖暴力活动的加剧，一些国家的伊斯兰极端政治组织与政权的矛盾对抗升级，如在阿尔及利亚和埃及，发生了伊斯兰武装势力同警察、军队的武装冲突，造成了极大的社会混乱，政治民主化进程因此受到影响。

目前，在政治民主化总的发展趋势中，中东各国政府都在总结经验教训的基础上，决定根据本国国情循序渐进地推进政治民主化。埃及总统穆巴拉克1991年在“五一”讲话时表示以经济改革促进政治改革将继续进行。突尼斯总统本·阿里1993年年初宣布在5年过渡期结束后，将制定符合国家形势的宪政民主原则和实施步骤，为进一步民主开放做充分准备。沙特国王1992年年初颁布政治协商制度法令，同时强调沙特国家的伊斯兰性，指出伊斯兰教义是行动准则，西方式的民主不适合沙特国情。苏丹军政权领导人巴希尔认为西方多党制不符合苏丹国情，在有583个部落的国家里多党制只能助长部族主义，代表大会制更符合苏丹的实际。叙利亚总统阿萨德1990年评论说叙利亚不可能实行东欧式政治经济改革，“我们不会在某种环境压力下或在任何人的示意下做任何事情”。

(原载《西亚非洲》1994年第2期)

【注释】

(1)见世界银行1990、1993年《世界发展报告》。

(2)见世界银行1990、1992年《世界发展报告》。