传统中国地方政府运行过程中的潜规则

传统中国地方政府运行过程中的潜规则——以明清州县政府为例

The Unwritten Rules Research on Operation Process of Traditional Chinese Local Government

谷　宇

一、历史制度主义理论视野下的潜规则

在我国，最早对潜规则含义进行学术定义的权威专家是吴思先生。其后，诸多学人在对社会潜规则的各种现象的研究与评论中，多引用这一概念或简单地将潜规则概括为：“一种非正式的、不成文的、潜存于正式规则背后的特殊规则。”^[1]如果将潜规则置于历史制度主义视野下来分析，可以归纳出潜规则的四大要素：

首先，潜规则是一种非正式规则或非正式制度，因此潜规则的形成既可以是长期演化而来的也可以是短期在特定环境下产生的；与一般的非正式规则或制度最为重要的区别是潜规则往往与正式制度体系所崇尚或规定的制度理念、原则、范式相异，而不是简单的背道而驰，有时也具有一定补充性或辅助作用。而在非正式规则和制度体系中，还有一部分非正式规则或制度与正式规则制度体系的理念、原则、范式是相同的。

其次，潜规则发挥作用和与正式制度体系的异质性具有一定的时空性，在不同历史环境下，潜规则作用的发挥是客观性与主观性的统一，且这种规则的适用具有一定隐蔽性和非公开性。

再次，潜规则的本质也是一种规范或法则，起到对人们行动进行限制或引导的作用，一旦违背必然受到其反动作用与影响。

最后，潜规则受到制度环境的影响具有客观地衍生现象，这一过程具有其自身的逻辑。

简单地说：历史制度主义视野下的潜规则的含义是指：在一定时空领域内，非正式规则或制度体系内存在的，具有客观衍生轨迹的，与正式制度体系所崇尚或规定的制度理念、原则、范式相异的，隐蔽发挥作用的，非正式规则或制度。

从这一定义出发我们不难发现潜规则所普遍具有的四种特点：

一是客观存在性，即时空性。也就是说潜规则在一定历史条件下存在，具有不以人的意志为转移的客观性。同样，当时空条件发生变化时，潜规则也会随之发生变化。二是共生性。即潜规则体系与正式制度体系共存并在其内发挥重要作用。这既说明了潜规则潜伏的地点是正式制度体系内又说明了其与正式制度体系具有密不可分的关系。三是相异性。即潜规则的运作与正式制度体系所崇尚或规定的制度理念、原则、范式相异。这种相异并不完全代表相悖，也不是说潜规则与正式制度的理念、原则、范式完全各个不如。这种相异性仅表明潜规则与正式制度在一些方面的差异。潜规则可能是正式规则异化的产物，也可能是歪曲的产物，还可能是正式制度的制度空白处或规范模糊地带自然生长出的产物，总之其与正式制度具有一定的差异。四是隐蔽性。即潜规则的施行和遵循没有明文的正式规定而是大家心照不宣，在私下认同遵行的。

本文所讨论的传统中国政府运行过程中的潜规则正是采用历史制度主义视角来审视在我国传统社会政府行政运行过程中出现的种种潜规则。

二、传统中国地方州县政府运行过程中的潜规则

在传统中国地方政府的各种政务中，潜规则的产生依附在各种政务的各个环节中。而地方政府的主要政务大致分为三项，即：刑名、钱粮与公文处理。

（一）地方州县政府刑名政务中的主要潜规则

就地方政府需要处理的第一类政务——刑名事务而言，潜规则存在的情况如下：

在地方政府处理的各种基层民事纠纷和刑事案件中，刑名师爷、刑房书吏、衙役捕快和仵作稳婆等都可利用职权，在各种案件的各个环节上谋取私利并毁坏相关证据。

在这些过程中，最为活跃的便是差役群体，即捕快、差役等。明清地方政府吏役工食银两极少，几乎没有，因此他们通过办案来收取各项规费是改变其经济状况的最快途径。如在四川巴县，出售状纸要收五十六文钱，结状每张十二文；案子开单送审，书吏要向原告和被告各收纸笔饭食钱八百文，复审开单各收一百二十文。^[2]初审有送案钱，下乡验尸、伤，要收夫马钱、饭食钱及红袍银两，押送犯人又有解费。差役们除了收取陋规之外，还滥用司法权力，多方巧取豪夺，以满足其获得更多财富的欲望。差役还经常私押疑犯、诈骗钱财，更有甚者是差役做贼、窝贼及教贼开花。所谓“教贼开花”，又称“贼开花”，即择邻里之殷实无权势者，唆使盗贼诬攀，指其有窝赃、买赃之事，将其拘押，吏便可从中索贿。

而刑名师爷们的表现主要在案情分析和援引国家法令帮助知县作出判决上。在这个过程中，判案的轻重多数全在师爷大笔一挥了。师爷在判案中需要按照相关格式进行断案，尤其是要援引正确的律例。一旦司法公文稍有疏忽，就会触犯《钦定吏部处分则例》。这部法规有五十二卷之多，触犯了这些条例，官员就要面临罚俸甚至革职的危险。为了不给雇主添麻烦，师爷需要对这些条例十分熟悉。那么在具体的判案中，除了遵守法律法规外，师爷也有需要遵守的潜规则。纪晓岚在《阅微草堂笔记·姑妄听之（四）》中借冥司官吏道出刑名师爷在判案时口诀：“救生不救死，救官不救民，救大不救小，救旧不救新。”^[3]

除了差役和师爷外，刑房书吏及刑部书吏们根据原告或被告贿银的多少，来影响官员和师爷决定如何援引律例。“其贿赂已盈，即呈较轻之案，而官不知有较重之案相合；其索诈不遂者，即呈出较重之案，而官亦不知有较轻之案相体。间有官所确知，令吏检某案，而吏计无所施，遂借口霉烂，匿不呈出，以行其欺。甚有于所存文案颠倒错乱，官不能稽，因取要件私藏于家，阴为临时操纵之图，以售其术。”^[4]这则材料反映出书吏只要得到贿银，便可堂而皇之地将案件与较轻的案例相参照，予以轻判，索贿不成，则给予重判。即使官员有所察觉，也无法核实文案，因为书吏不是说文案已霉烂，就是将文案搅乱，使长官无从下手，甚至将文案私藏家中，据为己有，以便在合适的时候援用。甚至他们还可以乘官员交接班之际，私自抽取换司法文件。

以上种种陋规和潜规则都是清代地方政府在处理司法实务过程中较为常见的，这些潜规则使得政府司法事务大打折扣，直接加深了政治的腐败与黑暗。

（二）地方州县政府钱粮政务中的主要潜规则

在第二类政务钱粮事务中，潜规则的存在更为普遍。

在明清，由于征收钱粮任务的精细化和繁重性，地方官通常会雇佣钱谷师爷来完成相关工作。具体而言，钱谷师爷承担的职责主要有三个方面：一是大量的民事纠纷案件，包括讨还银钱债务、买卖产业、纳税验契等；二是地方政府所承担的社会公共事业，如水旱灾情、修理工程、解送钱粮、采买变卖、鼓铸制钱，以及驿站马匹、差使等；三是钱粮税收。有时还需要特别聘请一位专职征收赋税的征比师爷。在钱粮征收的过程中，师爷们的工作是规划、指挥、监督及核算，具体的事务还是落在户房书吏及相关的差役身上，于是书吏、差役们发财的机会又来了。

当农民上交钱粮时，书吏往往虚开捏报，并强迫农民化整为零，多处交纳，给职司粮仓的书吏“仓夫”以敲诈的机会，他们或嫌米色不足，或是故意筛扬，筛出三四升浮米，敲诈所得则尽入私囊。或是借米折钱的机会，自定折兑标准，从中剥削。或是在编造田赋册籍时任意滥造，以饱其私欲。各地收受钱粮的书办即“柜书”最易作弊，有所谓“吊封、抵盗、剪边、换块诸弊”，^[5]即使缴纳粮银，并无稻谷之米色、干湿之虑，竟也遭其盘剥，“柜上收役，皆积蠹盘踞，重等抑勒，藉以肥家”，此外，“又徒供浪费，于是有收银不报之弊，有完多报少之弊”。^[6]同治朝江苏吴江知县黎庶昌曾明言书吏在征办钱粮中的种种弊端：“或于收米淋尖踢斛任意需索，或于收钱强抑洋价另取贴水，或于公费及费脚之外，影射增加，私立名目，甚或勒收折色，不从民便，种种弊端，在所难免。乡里愚民不谙定例，难保不受欺蒙……为此，谕各属业户人等知悉：尔等应完钱潜，除奏定正供公费、费脚外，别无应收银米。如有前项情弊，多收颗粒分文，许各业户幕示揭告，定照情节轻重，分别官参吏办，不稍姑宽。”^[7]

除了钱粮税赋外，关税也是书吏们榨取钱财的重要领域，尤其以北京崇文门的关税为典型案例。《清稗类钞》记载：榷税之关，以京师崇文门胥役为最侈且暴，言官屡劾，谕旨屡诫，而积习如故也。商贾行旅，固莫敢或抗矣。凡外官入都，官职愈尊，则需索愈重，大臣展觐，亦从无与较者。

（三）地方州县政府公文处理政务中的主要潜规则

然而，无论是刑名政务还是钱粮政务都需要公文往来，有关公文的行文管理也是帝国政府中重要的政务之一。在各级政府部门的公文往来的过程中，潜规则的影子也是比比皆是。

在政府的公文往来中，往往上级政府的书吏会借助公文收发事宜对下级官员进行盘剥。所谓“动笔即索，事无空过者，稍不遂意，则驳换捺延，处分降罚，其祸立至，故州县畏之如虎，而奉之如神”，^[8]他们甚至可以借下级所呈申文中的小疵，刁难下级官员，如说申文某处漏掉了“圣”字，索取到贿银才肯罢休。“院司之吏，于各属申文，凡钱已到手者，虽有讹谬，必为掩饰照应，不然则吹毛索瘫，无所不至。竟有挟官府以不得不驳之势，不知适中其攫取之计也。”^[9]还以送委任状的事由向被委任官员索取好处。新官上任还要给各级上级机关的书吏送礼，否则在公文往来上便多诸刁难。“州县之得委缺者，当藩署书吏送委札到寓时，例须给以赏封，数之多寡，悉以其缺之肥瘠而定。将赴任时，又须致送利市（红包），务厌其欲而后已。否则凡有文书上省，多扞格，必使其忤上官之意而后止。此之谓陋规”^[10]更有甚者，还故意将呈送的公文放错，借以拖延时间，为人谋取私利。公文的管理与各种文件的收发、草拟、存档是从中央到地方的各级书吏的主要执掌，也是他们的公务强项，利用公文政务谋其私利是帝国时代政府行政过程中最为常见的潜规则发挥作用的领域。

三、结论与思考

综上所述，在明清地方政府的各类政务中广泛地存在着各种各样以非法攫取利益为目的的潜规则。这些潜规则大大地降低了政府运作的效率，同时也加深了政府的腐败，破坏了政府的公信力，侵蚀了政府的合法性基础。同时我们还必须认识到，这些潜规则的产生并非一朝一夕的独立事件，而是天长日久不断熏染产生的难以抗拒的庞大的、连锁反应的潜规则制度体系。这一体系就像一个日益膨胀的毒瘤，紧密地附着在政府的身上，侵入政府的机体，最终与政府一起走向衰败。

明了了传统政府潜规则带来的巨大危害，有益于我们对当前政府制度建设的深入思考。遵守正式制度，自觉抵制潜规则是当代我国政府建设的必由之路。

（作者为中共上海市委党校党史党建教研部副教授）

【注释】

[1]贾高建：《规则、“潜规则”及“反规则”》，《学习时报》2009年7月13日。

[2]李荣忠：《清代巴县衙门书吏与差役》，《历史档案》1989年第1期。

[3]纪昀：《阅微草堂笔记·姑妄听之（四）》。

[4]《皇朝经世文续编》卷二十八，陶廷杰：《请辑六部稿案以杜吏弊疏》。

[5]《吏治悬镜·选柜书》。

[6]《嘉善县清赋平役新书》卷4，《纪各户粮银自行完柜并自行投柜法》。

[7]《吴江县奉宪厘定条潜章程碑》，见王国平、唐力行编：《明清以来苏州社会史碑刻集》，苏州大学出版社1998年版，第594页。

[8]《皇朝经世文编》卷24，周镐：《上玉抚军条议》。

[9]《在官法戒录》卷4，《戒录》。

[10]《清稗类钞》吏役类，《藩吏索贿》。