中国媒介制度变迁中的潜规则及其表现

第一节　中国媒介制度变迁中的潜规则及其表现

一、潜规则与“非正式制度”及其特点

“潜规则”一词来源于吴思的创造。在《潜规则:中国历史中的真实游戏》一书中,尽管吴思并没有给潜规则下一个定义,但显然,潜规则指的是正式条文之外的一种制度或规则。吴思认为,中国历史当中充满了各种各样的潜规则,潜规则才是真正起作用的制度。^[1]在中国的媒介制度变迁过程中,同样充满着大量的潜规则,了解和研究这些潜规则,对于理解中国媒介制度变迁意义重大。

吴思所讲的潜规则的概念与诺思所讲的“非正式制度”同中有异。“非正式制度”是制度经济学的一个术语,与正式制度相对,即成文规则之外的观念形态的制度,如意识形态、认知、传统等。而潜规则是与“显规则”相对而言的,指“显规则”之外的另一套隐而不宣的制度安排。可见,潜规则与“非正式制度”同中有异,异中有同。它们都不是一种正式规则,都对行为主体有一定的约束力,都为当事人所理解和遵守。但诺斯的非正式制度既表现为意识形态,也表现为一种惯例、习俗与传统,它是长期积淀形成的一种“默识的知识”,本书前面论述的“媒介意识形态”、“媒介传统”就是诺思所说的“非正式制度”,但潜规则更多地表现为一种“行为规则”,它可能和传统、习俗有关,也可能和传统习俗及惯例无关,只是一种特定历史环境下的短暂的现象,随着正式制度的完善,潜规则将趋于消失。本书前面已经论述了媒介传统、媒介意识形态在中国媒介制度变迁中的作用,这里用潜规则来表示除这两种“非正式制度”之外的非正式的行为规则与共识。

潜规则具有如下特点:

第一,潜规则是一种“未阐明的规则系统”。按哈耶克“自发社会秩序”理论来分析,我们可以把潜规则看做是特定历史条件下规约人们社会活动与交往的“未阐明的”(unarticulated)“规则系统”^[2]。潜规则不像法律规则和种种规章制度那样是一种成文的、正式的、由第三者强制实施(enforced)的硬性的正式规则,而只是一种非正式规则,一种诺思所理解的“非正式约束(informal constraints)”。这种非正式约束有时候比正式规则发挥了更大的作用。联系到中国的制度体系,有哪些是正式规则,有哪些是潜规则呢？有学者这样分析:自1949年以后,中国的制度设计可以分为三个层次:一是国家层面的制度；二是执政党层面的制度；三是超越于这两种正式制度之外的非正式制度,即潜规则。这三个层面可以概括为三个制度板块,一是“法定制度板块”,指以宪法和其他配套法律制度组成的一套制度安排；二是“党内制度板块”,包括思想领导制度、组织领导制度和政策领导制度；三是“私属制度板块”,指在法定制度之外用来分配和运作政治权力的非正式制度,主要表现为遍布政治权力市场中的人情网、关系网。^[3]很显然,中国媒介制度的设计和演化与这三种制度发生着密切关系:它既受国家体制的限制,也受到执政党体制的约束,同时受到潜规则的影响。这三种制度体系是互相“嵌入”的关系,而党内制度在中国的媒介体制中具有决定性的影响力。储建国先生认为,“中国党内制度的基本模式是从前苏联移植过来的,但具体的制度形式则是在执政党的政治实践中摸索出来的,而且是独立于法定制度之外的。”“在中国政治生活中,党内制度比法定制度发挥着更大的作用。”^[4]这一判断本身也可以说道出了中国国情下的一种潜规则,对于我们理解中国媒介制度的生成与演化意义重大。

第二,潜规则既表现为一种“共识”,也表现为一种“行为”。潜规则可以理解为一种正式成文规则之外的“共识”与“行动规则”。它既可以表现为理念特征,也可以表现为行为特征。潜规则既然是一种规则,它必然包含了某种“共识”。在青木昌彦看来,“制度”即表现为“共有信念”或说博弈均衡的“概要表征”。^[5]正因为潜规则基于某种“共识”,因而它才是可实施的。在当代的新闻改革中,充满了潜规则。学者潘忠党在《新闻改革与新闻体制的改造》中关注了这种潜规则在媒介改革中的作用。“首先,体制不仅是正式成文的规范、政策、结构,而且更重要的是行为者的‘默契’或‘默许’,以及他们之间在此基础上的互为条件。成文的规定是对于这种非正式、无所不在的‘社会理解’的固化。因此,虽然追溯正式条文的演变很有意义,能够为我们提供一个观察体制变革的独特视角,但是,研究体制变革不能局限于此,而且要考察非正式的‘社会理解’的演变。其次,正式的条文自身不具备演变的力量,而行为主体的实践具备这种力量。因此,体制变革往往首先在行为主体的实践中萌芽,正式的条文往往首先以非正式的‘默契’或‘默许’而存在。条文相对‘僵化’,实践更加活泛。更何况,离开了实践活动,条文只是空洞的抽象。因此,为体现改革的动态,我们应当描述新闻实践的变革,体现主体的创造性。”^[6]潘忠党将潜规则描述成一种“非正式的社会理解”,表现为正式条文之外的“默契”或“默许”,非常准确地描述了潜规则的特征。这是一种正式条文之外的行为规则,它以某种“共识”为基础,表现为一种“心照不宣”的默许。

第三,潜规则还类似于布迪厄(Bourbieu)所讲的“惯习(Habitus)”或舒尔茨(Schutz)所讲的“惯习化(Habitualization)”,指“为了解决正在发生的问题而被一个行动者或一个行动者集合经验地发展并采用的行为”^[7]。正因为潜规则可能是一种“惯习”行为,因而具有非正式制度的特点,那就是延续性和渐变性。在《制序、制序变迁和经济实绩》一书中,诺思指出,制度变迁是典型的渐进性的(incrementally),而非间断性的(discontinuous)。诺思认为“这主要是因为非正式约束在社会中嵌存的(imbeddedness)的结果”^[8]。制度变迁之所以是连续的和渐进性的,是逐渐演变的,正是由于潜规则这种自发秩序和非正式约束的驻存性和延续性所致。

第四,潜规则是一种可自我实施的制度,能够自我维系。赫尔维茨(Hurwicz)和青木昌彦就认为,制度必须是可实施的,能够自我维持的。“制度可能表现为明确的、条文化的符号形式,如成文法、协议或系统界定社会不同角色的社会结构和组织等。不过,只有当参与人相信、接受某种具体表现形式时,它才能成为制度。在此意义上,成文法和政府管制如果没有人把它们当回事就不构成制度。”青木昌彦还举例加以说明。他说,政府根据某项法令禁止进口某些物品,但如果人们相信,贿赂海关官员可以绕过此项法令,而且这是普遍现象,那么,与其把这项法令视为制度,还不如把这种贿赂现象视为制度更合适。”^[9]因此,潜规则与正式的规则的不同也表现在功能上,显规则不一定能够自我实施,但潜规则显然是一种可以自我实施的制度,它不需要强制执行,而是以“心照不宣”的形式起作用。

因此,我们也可以将潜规则”定义为“对那种不能够自我实施的正式制度起着替代作用的制度”,从这一点看,潜规则其实也是一种正式制度。

二、潜规则在中国媒介制度变迁中的表现

在中国的媒介制度变迁过程中充满了潜规则,潜规则几乎伴随着近代以来整个中国媒介制度的演化过程。

早在19世纪初期外国传教士在中国进行传教和出版刊物时期,这种潜规则就对中国媒介制度的演化起了重要作用。鸦片战争前,清政府严禁传教士到内地进行传教和出版刊物。所以我们看到,1815年8 月5日《察世俗每月统记传》是在马六甲创刊。1823年,米怜的助手麦都思继承其遗志,在巴达维亚(现在的雅加达)创办了一份名为《特选撮要每月纪传》(1823～1826)的中文月刊；除此之外,以伦敦布道会为中心的传教士在鸦片战争前还创办了中文报刊《天下新闻》(1828～1829创办于马六甲,以活版印刷的报纸形式出现,除刊载有关中国的新闻借以引起中国读者兴趣外,主要内容包括西方知识、欧洲科学、历史、宗教与伦理等),《东西洋考每月统记传》(1833～1835；1837～1838)及《各国消息》(1838～？ )等,这些报刊大都是在西方传教士传教据点或居留地的马六甲和新加坡出版的。但是也有例外,这就是《东西洋考每月统记传》,它是在当时欧美商人聚集的广州出版的,因此成为在中国境内出版的第一份中文报刊。

为什么《东西洋考每月统记传》能够在广州出版,清政府禁止传教士在内地活动的禁令会失效呢？这就是潜规则在起作用。西方传教士的报刊能打入中国境内,伦敦布道会能将传教基地顺利地移至广州,并不是因为中国已经修改或者放弃了其管制政策,而是如报史学家白瑞华所说的,要归功于郭士力本人“与中国人之间有不寻常的良好关系”(extraordinarily good personal relations with Chinese)^[10]。从这里可以看出“中国式潜规则”的作用。郭士力创办《东西洋考每月统记传》的宗旨在其面向西方人的出版计划书中讲得很清楚:“尽管我们和他们有长期的交往,他们仍然公然表示是高于其他国家位居世界第一,并视其他民族为‘蛮夷’。这种无知与自傲严重地影响了旅居广州的外国人的利益,妨碍了他们与中国人之交往。这个旨在维护广州与澳门的外国人利益的月刊,就是要促使中国人认识我们的工艺、科学及基本信条,与其高傲和排外的观念相抗衡。此刊物将不谈论政治,也不要在任何问题上以刺耳的语言触怒他们。我们有更高明的办法显示我们并非‘蛮夷’。编者认为更佳之手法是通过事实的展示,从而说服中国人,让他们知道自己还有许多东西需要学习。与此同时,编者也认识到外国人与当地有影响力人士之间关系的重要性,因此将尽力促进彼此间的友谊,并希望最后能证明是获得成功的……”^[11]

但如何打入内地是个问题。郭士力充分利用了官场的潜规则,通过结交关系,打点相关人物将这个障碍克服了。以至在他的影响下,原本对中国兴趣甚浓的东印度公司的商人们都感到十分兴奋,他们按照郭士力的建议,对清朝官员进行贿赂,从而达到扩张鸦片销路的目的。^[12]由上可知,至少从那时起,中国的媒介制度变迁就充满了这样的潜规则,即“正式条文”上明令禁止的东西通过变通却能够施行。

近代的新闻业由西方传入,在形成规范的“行业规则”和“职业准则”之前,中国的新闻业难免存在许多约定俗成的潜规则。以新闻采写为例,那时还没有专门的记者,更没有记者的《采访手册》,一切都只能凭摸索出来的经验行事。因而,新闻采写中也有许多潜规则。如民国时期的著名记者陶菊隐谈到担任上海《新闻报》驻湘记者的采访经验时说:“第一,我认为新闻记者要懂得一点交友之道,才能做好采访工作。那时候,一般达官贵人对于新闻记者,大多具有两副面孔:当其需要你作义务宣传员时,态度平易近人,而当你向他们‘讨新闻’时,则又崖岸自高,甚至避而不见。所以,当我和他们结识时,不是向他们‘讨新闻’,而是采取‘交朋友’和‘随便谈’的方法,逐步地争取他们的信任……第四,写新闻必须重视真实性、生动性和灵活性。真实性是要写得不温不火,恰如其分,所谓灵活性是新闻写作不宜墨守成规,对于坏人坏事虽应有所揭露,但可用平铺直叙的笔调,把事实摆出来就够了,不必大张旗鼓进行人身攻击,以免引起报复”。^[13]在民国时期混乱的社会背景下,新闻业本身处于发展初期,新闻采访如果不采用一些“变通”的手段,不懂得一些“灵活”的方式,是无法做好新闻的。但也正是因为潜规则丛生,民国初年的新闻界也可以用“乱象丛生”来形容,新闻造假,有偿新闻(拿津贴)层出不穷。只有到了社会相对稳定,新闻竞争相对规范的民国中期后,新闻界的潜规则才有所减少,但始终没有断绝。

即便是1949年后,媒介领域的潜规则也是存在的。“1978年以前,政府对传媒采取直接控制模式,并呈现出‘管理内容的无限性,管理过程的内部化、管理手段的非规则性’的特点。”^[14]由于媒介从属于政府机关且条块分割,政治场域中的潜规则很容易传导到媒介场域当中来。例如,一定行政级别的报纸享有同级行政级别的权力,记者服务的媒体级别不同身份也因此不一样就是一种潜规则。媒介表现面上倡导的“为人民服务”与实际奉行的“领袖崇拜”也是一种潜规则的表现。而计划经济时代“事实为政治服务”的媒介理念与实践同样是一种潜规则,在特定历史阶段还成为一种“显规则”。^[15]

1978年以来,由于“一元体制,二元运作”的制度形式本身存在着的内部矛盾,媒介运行中的潜规则不但没有减少,反而有加剧之势。与此同时,几乎在所有的经济社会,潜规则都成为一种转型期特有的制度现象。孙立平在比较中国与苏联东欧的市场转型时指出,中国市场转型的独特性表现在:“第一,政体和意识形态是连续的,在改革进行了20多年后的今天,居于支配地位的仍然是原来的政体和意识形态；第二,由于政体和意识形态是连续的,许多重要的改革和转型过程是使用变通的方式实现的；第三,在变通的过程中,特别是在开始的阶段,新的体制因素往往是以非正式的方式出现并传播的；第四,非正式体制的生长和发育,往往发生在运作的过程中。”^[16]显然,媒介场域中潜规则的产生也与这种社会转型特点有关。由于政体和意识形态的连续性,许多计划时代的潜规则仍然在起作用,媒介改革中的新制度创新只能以某种“变通”的方式出现。在中国媒介制度变迁的进程中,这样潜规则随处可见。以下面湖北《长江商报》报道的这则新闻稿为例,我们似乎能看出其背后隐藏着的某种潜规则:

公安部通缉携冲锋枪潜逃杀人嫌犯

本报讯(记者季冬)值班时,因下棋发生冲突,河南省平顶山市宝丰县一男子持枪杀死棋友,携带一支五六式冲锋枪和四个弹夹,大约80发子弹潜逃。由于案发地同我省多处地市州接壤,昨日,湖北省公安厅按照公安部的要求,在全省范围内下发“布控令”,全省展开紧急协查工作。

12月2日晚,嫌犯张红宾和值班科长史某值班,两人下棋解闷。晚上8时30分许,因下棋发生冲突,张红宾持枪杀死了史某。事发后,张红宾携带一支五六式冲锋枪和四个弹夹约80发子弹逃跑。

昨日,公安部下发了通缉令,并要求与案发地区接壤的湖北、河北等地展开紧急协查。记者从省公安厅了解到,由于嫌犯携带笨重的冲锋枪潜逃,目标明显,可能不会逃离太远。

目前,湖北已经在全省范围内下发了“布控令”。由于案发地与我省的襄樊、孝感、随州、十堰等地接壤,湖北警方已经在这些地区重点布控。

相关资料

张红宾,男,38岁,河南省平顶山市宝丰县杨庄镇小店村人,身高1.80米,体态中等,长瘦脸,眼窝下凹,逃跑时上穿黑皮夹克,下穿绿色军裤。^[17]

这则新闻语焉不详,显然不应理解为记者不懂新闻业务的结果,否则也难以通过编辑的把关,更合理的解释是它是在故意隐瞒一些信息,这些信息显然被有意过滤。为什么要过滤掉,这就是潜规则在起作用了。难怪新浪网转载这条新闻时,有网友发出这样的质疑:“通缉犯是什么职业？为什么不能说明？我们的新闻权看来还是有待发展”^[18]。“非典的教训还不汲取,干吗隐瞒事实,怕引起社会恐慌？新闻不透明容易引起更大的恐慌。希望疑犯早日落网,更希望政府早日具备现代管理意识。”^[19]网友们显然看出这条“5W”都不全的新闻“事出有因”,是潜规则作用的结果。

除了上面所举的例子之外,潜规则在媒介场域中还有许多其他表现形式。如许多媒体就有这样不成文的规则:有重要领导参加的各种党政和商业活动,尤其是会议新闻,只要有比较重要的党政领导出席,就能够发稿,而且还可以上很重要的版面。但报道党政领导的讲话,是必须慎而重之的。一位实习生参加一个商业会议,当地领导出席并讲话。这位实习生写稿时老编辑提醒他,领导讲话内容一定要让会议主办方提供,并送相关部门审过,切不可只依据自己在会场上记下来的笔记。“没有送审,谁敢随便发稿？如果出了问题,市委责怪下来,谁负责？”^[20]

在媒介资本市场的运作中存在着更多的潜规则,尤其在离“媒介内容”较远的印刷领域、发行领域与广告领域等。即便在内容制作领域,资本也突破了政策的限制,渗入到了媒介运作的方方面面。目前我国的相关媒介管理制度明确规定外资和民营资本不得进入媒介领域。1990年国务院批准公布的《外资企业法实施细则》把新闻、出版、广播、电视、电影列为禁止设立外资企业的行业。1994年新闻出版署再次发布《关于禁止在我境内与外资合办报纸期刊出版社的通知》,重申原则上禁止创办中外合作传媒。1997年8月1日起施行的《广播电视管理条例》第10条规定:“广播电台、电视台由县、不设区的市以上人民政府广播电视行政部门设立,其中教育电视台可以由设区的市、自治州以上人民政府教育行政部门设立。其他任何单位和个人不得设立广播电台、电视台。”“国家禁止设立外资经营、中外合资经营和中外合作经营的广播电台、电视台。”但实际上,资本的多元化在中国媒介的产业构成中已是不争的事实。有些已由“地下”走入“地上”。我们看到了许多业外资本投资传媒的案例,如北大青鸟投资《京华时报》,昆朋网城投资《北京娱乐信报》,山东三联投资《经济观察报》,投资有线电视的上市公司更是举不胜举。由于媒介资本运作的监管较之媒介内容的监管远为复杂,因此,除了公开披露的我们看到的资本合作外,更多的媒介与资本的合作我们难以察觉,它处于一种政策的“灰色地带”。如期刊的买卖刊号是不允许的,但许多媒介机构刊号的所有权当做其收入的重要来源。期刊的所谓“挂靠”操作模式其实就是一种转让承包。在图书出版中也有类似的情况,出版社和私营企业家在营销领域中的协作为书商提供了新的空间,书商由此可以推荐书稿,参与编辑过程,从而承担许多出版社的职能,以至于可以通过“买卖书号”方式来变相地从事出版活动。此外,像“内部刊物外部化现象”、“报中有报、刊里带刊现象”、^[21]“图书期刊化现象”等,都处于“合法与非法”的政策边缘地带,是一种潜规则的外显。显然,这些潜规则的出现是为了规避目前的报刊准入的管制所采取的变通行为,某种意义上说明报刊准入制度的滞后性以及改革的迫切性和现实性。^[22]除了报纸和期刊市场。在电视领域也充满了这样的潜规则。如私营公司也参与生产电视节目,例如长沙一个老板居然获准出资几百万元来支撑长沙电视台“政法频道”的创办^[23],这种行为显然违反了《广播电视管理条例》。而在离“时政新闻”等意识形态较远的领域,国有电视台与民营资本及其他资本的合作更是司空见惯。中国国有电视台到底有多少节目(栏目)处于“外包”状态,没有确切的数目,但这种做法已是业内“公开的秘密”^[24],“公开的秘密”即潜规则。市场化背景下媒介领域出现的这些潜规则一定程度上打破了现有的媒介制度安排,形成了某种意义上的体制多元化。