浅议中国新闻出版单位的经营体制改革

浅议中国新闻出版单位的经营体制改革——以非时政类新闻出版单位为例

李世尧

一、引言

体制改革作为制度变迁的过程，它会改变原先的利益格局和经济社会结构。而中国改革是在一个特殊的体制环境下进行的，改革最初的目的是化解“文化大革命”后“总体性社会”中的全面危机。改革的阻力主要来源于它削弱或者触动既得利益，是否影响到政局的稳定和社会安定；改革过程会面临许多无法预期也难以控制的风险，有时也会出现倒退。为减少阻力、消除不稳定因素，中国的体制改革是一种呈增量式或者边缘突破的制度变迁过程。在转型过程中，中国新闻出版单位的体制改革与中国体制改革的路径、方向、速度密切关联，且严重依赖中国新闻出版业的改革路径。因此，出版单位的经营体制改革不仅对中国体制改革存在“路径依赖”，而且也被锁定在这条渐进式转型路径上。

由于改革力度不够、改革时间滞后等原因，新闻出版业一直被形象地称为市场化改革的最后一个堡垒。新闻出版体制改革大致可以分为三个阶段：初步市场化阶段、集团化改革阶段和转轨改制。历史证明，一切改革都从更新观念开始，最后都将遭受制度壁垒。如果制度能够顺势创新，那么改革将会继续向前，否则改革就会毁于一旦。制度改革才是改革的落脚点。时代变革和体制转型的复杂性，决定了新闻出版单位的体制改革过程并非是一个封闭的内部改造过程，而是一项复杂的社会系统工程。中国新闻出版单位经营体制改革是中国新闻出版业改革的一个重要组成部分，它在新闻出版业改革进程中扮演了一个重要角色，它是在风险的压力下进行的。

2009年4月6日，国家新闻出版总署出台了《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》，它的出台明确了新闻出版体制改革时间表和路线图。单位性质决定机制，机制决定体制。时政类新闻出版单位作为党的“喉舌”在转企改制时，由于它的政治敏感性，在改制中受到政府的严格管制，只能改制为事业单位而不能成为股份制企业，而非时政类新闻出版单位可以在坚持社会主义的原则下，实行经营权和所有权分离，改制成相对标准的国有文化企业。非时政新闻出版单位是文化产业市场真正的微观基础，其经营体制改革不仅是新闻出版业市场化改革的重点，也是出版单位体制改革成败的关键。因此，本文以非时政类新闻出版单位为例来研究其经营体制改革，不仅指出存在的问题，而且还提出政策建议，为进一步的深化改革提供借鉴。

二、新闻出版单位经营体制改革现状

新闻出版单位经营体制改革路径可追溯到1983年文化部对出版社“事业单位，实行企业管理”的定性。随着对市场经济体制认识的深入，改革的程度也逐步加深，从20世纪90年代对出版单位劳动、人事、分配等三项制度改革，到加入世贸后鼓励和支持非公有资本、外资对新闻出版单位的投资，再到对出版单位实行集团化重组、股份制改造、产权制度改革等全面化改革。

截至2010年底，全国共有新闻出版单位35.4万家，其中法人单位13.6万家。2010年增加38.4%，而非法人单位1.1万家，减少了25.9%。企业法人单位数量增长15.1%，新闻出版法人单位数量提高到96.6%。企业法人性质的经营出版单位的市场主体地位进一步增强，企业法人单位的总产出、总资产、营业收入、所有者权益、利润总额等占全行业比重分别提高到87.5%、89.2%、87.7%、90.7%、71.7%。

推动经营性新闻出版单位转制，重塑市场主体，在完成转制的基础上，推进联合重组形成了一批跨行业、跨区域经营的大型集团公司。截止到2010年底，我国已经有31家出版集团、47家报刊集团、29家发行集团和13家印刷集团。此外，新闻出版类的上市企业已经是上市的文化企业中数目最多的，2010年达到45家，年底总市值达到5740亿。这意味着，出版体制改革不再是新闻出版单位内部的“边边角角”的“修补”，而是“脱胎换骨”的转变。

在新闻出版单位体制改革取得巨大成就的同时，非时政类新闻出版单位的体制改革也取得可喜的成绩。截至2011年12月31日，全国已有1600余家非时政类新闻出版单位转换了“企业身份证”。部分报刊社先行先试，积极推进体制改革和机制创新，突破了发展瓶颈，焕发了生机和活力，为非时政类新闻出版单位体制改革积累了新经验，探索了新路径，比如体坛周报社。

三、非时政类新闻出版单位经营体制改革中存在的问题

2011年7月，非时政类新闻出版单位体制改革的“路线图”和“时间表”确立，转制的号角已正式吹响。要实现非时政类新闻出版单位的经营体制的成功转型，还必须解决以下诸多问题。

一是国有资产的监督问题。国有企业的改革实践表明，改制过程往往是国有资产流失和贪污腐败的高发期，非时政类新闻出版单位也不会例外。改制最需要防范的，是管理层参股或收购。由于出资人或所有者的缺位，而全民所有或国有资产没有具体的代表人，管理层也即单位领导在市场化改革的过程中，在没有监督、没有制衡的条件下进行自己的制度安排——当然也就在此过程中最大限度地寻租、耗租。

二是政府的角色与新闻出版单位运作之间的关系。在我国，新闻出版单位的运作机制曾是计划经济下的产物，这会使我国的新闻出版系统带上较浓的行政色彩。根据实践经验可知，在市场经济的条件下，政府主要对经济进行宏观调控，依法规范各行业，提供完善的政策环境和制度保障，而对微观方面则干预甚少。在新闻出版行业，政府的角色是依法管理规范报刊市场的运作。但传统的惯性、思维定势，非时政类新闻出版单位会在运营中受到上级部门的行政干预，经营管理的负责人由政府直接任命，报刊的思想和编辑风格受到政府的严格管制，要实现非时政类新闻出版单位完全的“自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展”的企业化道路还很漫长。

三是产权的界定问题。随着新闻出版业改革的逐步深入，新闻出版单位产权制度的缺陷日益突出。大部分非时政类新闻出版单位的产权作为国有制既是传统界定的，也是利益集团进行公共选择的结果。正如巴泽尔认为的，如果交易成本大于零，产权就不能被完整界定。由于信息成本、交易费用等，任何产权的界定都会留下一个“公共领域”。经济学家常说的国有企业产权不清晰等问题，在非时政类新闻出版单位身上同样存在。而非时政类新闻出版单位为全民所有，这些遗留在公共领域内的资源将引起不同利益主体对国有资产进行“追租”行为，这会造成国有资产的过度使用和国有资产的流失。

四是所有权和经营权分离问题。在企业日常的经营体制研究中，最熟悉、最难解决的问题是出资人和经营人的委托代理问题。张维迎在分析中国国有企业产权制度的弊病时指出，中国国有企业的核心问题是委托——代理委托问题；国家作为股东面临着权力与责任不对称，国家的股东职能只能通过国有资产经营公司来行使，国有资产经营公司的经理人虽然在很大程度上是享有对公司的控制权，但并不能像真正股东那样去行为。即国有资产所有者与经营者成长权力与责任不对称问题，这样就很难避免国有资产被一些直接管理人员或者相关人员控制，由于高昂的监督成本或者缺乏操作性而不能对经营者进行有效的监督。非时政类新闻出版单位经营体制改革中也面临着同样的问题，所有权和经营权分离问题就成为经营体制改革中必须考虑和重视的问题。

五是微观运行机制中的问题。在劳动用工上，不少出版社仍沿袭以前的事业单位管理办法，没有建立能进能出、能上能下的用人机制，对年轻员工设立较多的门槛，新老员工待遇差别较大，过于注重职务、职称等。在考核激励上，往往偏于主观印象而缺少客观论证，偏于平衡照顾而缺少奖惩激励等问题。在组织构成上，受行政力量影响较大，地域分割、部门分割现象明显，小而全、大而散的问题较为突出；在内部管理上，强调集中，不习惯于放权分权，整体运作不够灵活；在资本运作上，大部分出版社还停留在传统的单一资本投入、经营阶段，缺少充足的来源和丰富的运作手段，因而只有实业经营，而无资本经营。

四、理论建议

2011年实行非时政类新闻出版单位的全面经营体制改革是新闻出版单位体制改革中的大事，也是中国新闻传媒业的创新之举。这种创举需要在长期的实践过程中深化。但这一过程没有现成的答案、原理可以遵循，改革路径比较曲折，改革时感到彷徨和徘徊也是在所难免的。但我们必须清醒认识到：必须改革，不改革没有出路，更没有活路；必须真改革，真改革带来真变化，真改革带来真发展；必须坚定不移地持续改革，转企改制只是迈出了第一步，离按照现代企业制度打造大型出版传媒企业的要求还差得很远。

针对上述问题，本文的政策建议如下。

第一，加强新闻出版管理体制改革，尤其是转变政府职能。长期以来，计划经济体制遗留下来的政府部门主管主办文化事业单位的观念和管理体系根深蒂固。政府主管部门由“办文化”转变为“管文化”，按照政企分开、管办分离的原则，政府职能由微观管理向宏观管理过渡，由重审批向重监管方面转移，加大社会公共服务的职能，消除既是“裁判员”又是“运动员”的现象。新闻出版单位在人员、资产、利益和管理等方面与政府管理部门逐渐剥离，政府授权其经营国有资产，为塑造真正的市场主体扫除体制性障碍。

第二，加强对国有资产的监管。非时政类新闻出版单位在报刊实行管办分离以后，主管单位要切实履行主管责任，加强对报刊舆论导向、出版质量的监管；监督国有资产的保值增值，防止国有资产流失。在报刊划转中，各报刊主管部门要根据实际情况，会同有关职能部门制定具体措施，安排专人负责，确保对国有资产的监管。未划转前，由原主管部门全面清产核资，清理债权债务，承担国有资产的监管责任。划转后，由接收单位承担国有资产监管责任，负责对资产处置、债权债务的处理。

第三，加大对非时政类新闻出版单位的产权改革。一方面，在加大对国有新闻出版单位国有资产存量改革的同时，通过企业改制、股份制等综合手段，在分担国有新闻出版单位改革的历史性和社会性成本，减轻历史包袱的同时，建立管理科学、权责分明、流动顺畅、交易公开、运作规范的产权市场体系。另一方面，降低非时政类新闻出版单位的市场准入门槛，在国家政策许可的范围内，不断吸引非公有资本、外资，参与非时政类国有新闻出版单位的股份制改造。

第四，推进非时政类新闻出版单位产业化，实行社长职业化。非时政类新闻出版单位大多是事业单位，社长多是由其上级主管或者主管部门任命或者委派，他们对本单位的业务不是很熟悉。在新闻出版单位的经营体制改革进入全新阶段时，新闻出版业有必要实现出版经理人制度，实现社长职业化，走专业化道路。

第五，健全劳动用工机制，建立能进能出、能上能下的用人机制，实行科学的用人考核标准，降低人才流动和录用的门槛。在内部管理上，松绑放权，在不再享受国家财政补贴时，实现“外部断奶，内部搞活”。在加大对经理人的经济激励的同时要实行有效的监督，要改革现行非时政类新闻出版单位的激励机制，建立健全考核体系，提高正当的显性收入，防止和杜绝灰色甚至非法的控制权收入等。

参考文献

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