1.中外合作办学项目和二级学院概念界定
中外合作办学项目一词源自经济学领域的“项目”，是指为实现明确的目标而要在限定时间、预算内达到一定质量标准的投资活动。它具有四个主要特征：一次性，即在一定时间、一定范围内，要求达到一定质量水平的一次性活动；目的性，即项目要有一定的明确的目标；阶段性，即项目是有始有终的活动，有其发生、发展和结束的过程，经历确定阶段、准备阶段、实施阶段、竣工验收与适用阶段；整体性，即一个项目是由多方面、多阶段组成的，必须将其按照一个整体、一个系统来全盘考虑。
目前对中外合作办学项目尚未有公认的定义，但也有一些学者对其进行尝试性的概括。肖地生认为：“所谓项目，是指中外双方合作者根据协议、合同中确立的权利义务所应完成的合作办学任务。”[1]《中外合作办学条例》把中外合作办学定义为外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要对象的教育机构的活动。第二章“设立”中规定，“申请中外合作办学机构应当具有法人资格”。但是，“外国教育机构同中国实施学历教育的高等学校设立的实施高等教育的中外合作办学机构，可以不具有法人资格”。由此可见，本条例有关章节中没有专门把合作办学项目划分为一类，所有的合作办学都被称为“教育机构”，合作办学项目只是包含在不具有法人资格的中外合作办学机构中。由于机构和项目的组织特性的显著差异性，在制定本条例实施办法的讨论中，主要侧重点之一，就是要明确区分中外合作办学机构和中外合作办学项目。多数人对如下定义表示认可：中外合作办学项目是指中国高等学校或者职业学校与相同层次和类型的外国教育机构合作，在中方合作学校内实施的不独立设置机构的教育教学活动。
综合以上对项目以及中外合作办学项目的不同定义，笔者认为中外合作办学项目是指中外教育机构为了达到一定的教育教学目的，根据双方签订的合作协议或合同，在中方合作学校内，共同实施的不独立设置机构的各种合作教育、教学活动。它应该包含经济学中“项目”所具有的四种特性：目的性、一次性、阶段性、整体性。具体而言，尽管中外合作办学项目没有独立的法人地位，但是必须遵守有关合同或协议对双方责、权、义的保护和约束；必须在一定的时间段内达到一定的目的；其实施地点必须在中方高校之内，合作项目的管理必须隶属中方合作大学等。
顾名思义，中外合作办学二级学院是相对于中方合作大学的一级大学而言，是非独立设置的办学模式之一。它是指在一级大学领导下，由一级大学作为法人代表与国外高等教育机构共同实施的各种合作教育教学活动，它不具有独立法人资格，是设置在中方合作大学之内的中外合作办学机构。中外合作办学的二级学院对一级大学的依附性较大，从投资体制、管理体制以及办学活动等方面，在很大程度上都要受到一级大学的制约。根据与一级大学的依存程度，我们把这一模式归并到非独立办学模式之中。但它同时还具备“办学机构”的中外合作属性和特点，所以在一定程度上具有“项目”和办学“机构”的双重性。
2.中外合作办学项目及二级学院的特点
中外合作办学二级学院模式与项目模式在法人地位、投入方式、管理方式等方面都类似。根据以上两者的定义以及实践中所呈现的各种特征，现将中外合作办学项目以及二级学院的特点归纳如下。
中外合作办学项目的特点表现为：
（1）依附性。中外合作办学项目设立在中方高校组织的某一机构内，如在某二级学院或与项目内容有关的院、系、部之内，没有独立法人资格，不得独立从事法律活动。因此，合作项目具有依附性和融合性。
（2）多样性。中外合作办学项目的多样性表现在投入方式以及办学内容和层次两方面。首先，中外合作办学一般以非资金形式投入（个别项目也有资金和非资金两种投入方式）为主。中方通常只提供土地的使用权、场地、设备、师资等现有教育资源。外方负责与项目有关的课程设置、教学计划、教学软件、教材、师资、相关毕业或结业证书等以知识产权为主的投入形式。中外合作办学项目属非营利性教育活动，办学盈余一般用于项目的拓展或归一级大学所有，不得由从事合作办学项目的有关部门或个人进行分配和处置。合作办学项目的收费通常根据办学成本和市场供求状况，实行协议收费（各地执行情况差异性很大），报物价管理部门备案。财务管理归属一级学院，但设立专门账户，统一办理收支业务。其次，中外合作办学的办学内容和层次多样化。合作办学项目的内容一般比较贴近我国市场经济的发展对某些人才培养的需求，具有专业和内容的补偿性、市场性等显著特征；所举办的项目一般是我国高校专业所缺乏或急需改革的项目和内容，受到不同教育需求者的欢迎。办学层次上既有学历教育也有非学历教育。学历教育中有些还具有学位教育资格；非学历教育中，包括某一专业、课程或者一般培训项目等形式。
（3）灵活性和阶段性。首先，中外合作办学项目形式具有明显的灵活性特点。根据中外双方的协议、合同可以在学制、学费、教学计划、招生、师资等方面均采取较灵活的方式，教学相对独立，具有明确的人才培养目标和完整的教学计划，系统讲授一个或多个专业的相关课程。办学领域一般只涉及高等教育和职业教育领域。其次，一个合作项目按照协议规定的时段结束后，可以就此终结该项目，也可续签协议，对项目进行续接、拓展或更新。因此，具有较强的一次性和阶段性特点。
（4）层次性。中外合作办学项目的层次性特点集中在教育层次和管理层级上。首先，中外合作办学可以覆盖学历教育、非学历教育、学位教育、高等教育、非高等教育等教育层次。其次，从管理层级上，分为宏观管理和微观管理两个层面。中外合作办学项目宏观管理，主要通过对合作项目的审批管理来体现。申请举办实施本科以上高等学历教育或者外国学士学位以上或相当层次正规教育的中外合作办学项目，由我国高校所属的国务院主管部门或省、自治区、直辖市人民政府提出意见后，报国务院教育行政部门审批。申请实施高等专科教育以及学士学位以下或相当层次正规教育的合作办学项目，经我国高校和职业学校所属的国务院主管部门或省、自治区、直辖市人民政府提出意见后，由所在地的省、自治区、直辖市人民政府审批。中外合作办学项目的微观管理，由中外双方共同组成的合作办学联合管理委员会负责。也有些合作办学项目将这种管理组织称为“董事会”或“理事会”（不符合法规条例的规定）。联合管理委员会一般由5人以上组成，中外双方皆可在合作项目中担任委员会主任一职，具体负责合作项目的日常行政和教学管理。委员会的职责权限由中外双方合作者在协议、合同中加以确定，但在行政管理方面，服从中方高校及其相关部门的领导。没有独立的人事权、财务管理权、教育权。
中外合作办学二级学院的特点较之项目来说，主要突出在内部管理的相对规范性和独立性、双重性以及过渡性上。
（1）相对规范性和独立性。内部管理上，二级学院的董事会、理事会或联合管理委员会制度更加规范。但是董事会等组织的中方成员一般来自一级大学，所以除了教学管理之外，其他行政管理等均在一级大学的管理之下。二级学院的人事由中外双方人员组成，中方管理人员和教师主要由一级大学委派。二级学院可以有独立的财务会计机构和人员，有独立的账户，在一定额度内有权支配自己的办学经费，并专款专用。在教学活动方面，二级学院具有相对的独立性，有相应的办学自主权，可以独立招生，有独立学制、独立教学计划、独立的教学活动、独立的学费制度、独立师资。举办学历教育的二级学院在招生政策上协同一级大学，招生计划从一级大学中扣除，也可单列；非学历教育招生、教学等活动独立进行。
（2）双重属性和过渡性。双重属性和过渡性是中外合作办学二级学院最突出的两大特点。双重属性表现为这一组织形式与合作办学项目一样，办学地点设在一级大学之内，主要教育教学以及管理活动受到一级大学较大的制约。其过渡性表现为可能存在的阶段发展性，即由合作办学项目形式发展到二级学院模式，最终向独立设置的方向发展，因此这种过渡性又表现为办学水平逐步提高、办学形式走向更加自主的发展性。诸多事实表明，很多中外合作办学二级学院由合作办学项目发展而来，逐步走向与一级大学相对分离的独立设置的办学机构。因此，静态上的双重属性以及动态上的发展性特点决定了二级学院在很多方面既沿袭了项目的特点，又带有独立设置机构特性。
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