老年人照护与福利问题

一　老年人照护与福利问题

（一）长期照护服务的理念

长期照护服务的初始理念，主要是为了满足老年人、精神病患者以及身心障碍照顾的需求，而提供的生理、心理以及社会层面的相关服务。Brody（1982）即把长期照顾定义为“对患慢性病或心理障碍患者，提供诊断、预防、治疗、康复、支持性及维护性的服务”。Kane（1987）指出，长期照护服务即是对失去或永远无法执行某些身体功能的民众，提供健康照顾、个人照顾和社会生活照顾等三大类长期性的照顾服务。Barker（1991）在《社会工作词典》（Social Work Dic-tionary）中，对长期照护服务意义的界定则更为具体：“针对一个因功能受损，导致其在日常生活（ADL）上，如更衣、进食、沐浴、购物或服药上有困难的人，在特定的一段时间内提供其在社会、个人以及健康上的服务系统。”长期照护服务就老年人服务领域而言，指针对有长期照护服务需求的老人及其家庭，所提供的能够帮助这些丧失日常生活功能的老人过得更独立、更舒适和更有尊严的相关服务。长期照护服务的目标并不仅止于对老年人生理疾病的治疗，更包括了对老人在心理与社会层面的关照；服务的提供可以是机构式或非机构式的，服务的内容则结合机构照顾、社区照顾及家庭照顾等方式，提供生理、心理健康维护与社会照顾服务等，并需相关公共政策、经费等方面的支持配合。

（二）长期照护服务的内容

长期照护服务涉及需要接受照护的老人、老人的亲属、提供长期照顾的机构、政府等各方。按照场所分，长期照护的场所有家庭照顾、机构照顾、社区照顾。

1.家庭照护

家庭照护是将需要照顾的老年人留在家中或让其待在自己熟悉的环境里，以得到生活上的照顾，主要有以下几种形式：家庭辅助及公共救济金、家庭寄养、家庭助理服务。

家庭辅助及公共救济金指对于老年低收入户，政府每月发给家庭补助，或是副食费及燃料费。如美国对收入不足以维持最低生活标准的老年人，给予随生活指数调整的补助金；英国收入未达到保障标准的老人，可得到补充年金和补充津贴；在日本老年人所得维持方案中，公共救助占有重要地位。^[10]

家庭寄养是为了使一些孤单老人可以享受家庭生活而不必被送到养老院。社会服务机构就会征募一些愿意收养老年人的家庭。英国对这些老年人寄养家庭每个星期都发给照顾老年人所需费用、津贴。

家庭助理服务是在许多国家，如丹麦，依据其社会救助法案，在地方上由政府负责对老年人家庭提供家政服务，对于低收入户更是免费服务。在美国，也有针对那些需要照顾的老年人家庭所提供的家庭健康服务、饮食服务计划以及家事管理员服务等措施。

2.机构照护

机构照护是有些老年人因为没有自己的住处，或是因长期疾病身体行动不方便，需要他人或者医务人员的照顾。机构照护是指在一定的专门机构内为老年人提供护理、膳宿、生活服务的照顾。进行老年人照顾的机构可以根据其收住对象和所提供的相对不同的服务分为以下几种：

安老院，其针对没有亲属也没有工作能力的老年人，提供的服务主要是住宿与饮食，以及一些像协助穿衣等非医疗性的服务。我国的养老机构主要是社会福利院和敬老院。社会福利院是民政部门在城镇设立的社会福利事业单位，其任务是收养城镇丧失劳动能力、无依无靠、无生活来源的孤寡老人等社会福利对象，被收养对象的一切生活费用由政府承担。社会福利院一般设有集体宿舍、食堂、浴室、医务室、病床，有条件的还设有娱乐室、手工艺室和健身房等。社会福利院对孤寡老人以养为主，辅以康复。敬老院是农村集中供养“五保老人”的场所，是国家举办的农村集体福利事业的组成部分。被收养对象的吃、穿、住、医、丧等费用以集体供养为主，辅之以国家和社会必要的援助。敬老院属于公办民营性质，国家给予一定的资金和政策扶持。

疗养院，或者称为护理中心，提供全天候的专业护理及医疗服务。住在疗养院的费用会随着所提供的医疗服务的专业性和密集性的不同而有所区别。

老年公寓，是指专供老年人集中居住，符合老年体能心态特征的公寓式老年住宅，具备餐饮、清洁卫生、文化娱乐、医疗保健服务体系，是综合管理的住宅类型。老年公寓多由社会投资兴办并按企业化经营管理，入住的老人可根据自己的经济条件和健康状况选择住房等级和服务档次。老年公寓同敬老院一样，也为入住老人及所在社区老人提供各种服务。老年公寓与敬老院不同之处在于，其服务是按服务内容、照护等级向老年人收取费用，是按市场化运营的非营利性机构，享受政府的一些优惠政策。

日间照顾中心或托老所是短期托管老年人的社区养老服务场所，设有生活、文化娱乐、医疗保健等多项服务设施，可分日托、全托两种。

身心障碍中心，是针对具有身心障碍老人的需要，除了特别的医疗照顾外，还需要一些医疗设备。在丹麦，每一郡都设有残障中心，来帮助有此需要的老年人。服务的项目包括外科整形、假肢、绷带、床垫、浴室设备、助听器和轮椅等。购买和修复假肢的费用可以申请政府帮助。

临终关怀机构，是为患慢性病、重病或不治之症已经进入终末期的老年病人提供专门的医疗和身心护理的机构。宗旨是减轻垂危病人的痛苦，满足其心理和感情需求，帮助老年人平静和有尊严地度过生命的最后阶段。按照市场机制运作，为非营利性机构，享受政府的一些优惠政策。

3.社区照护

社区照护是按属地的原则，让需要照顾的老年人住在自己家中或者在靠近他们居住社区的老人之家等机构中接受照料。建立在老年人自立、与社会保持接触和常态生活的基础上，其目的是帮助老年人体现出作为社区成员的角色，尽可能让他们生活在一个“常态”的社会环境中。社区照顾要动员全社区的人力物力来帮助那些需要照顾的老年人，使其在社区中能幸福地生活。

（三）发达国家的长期照护法案和制度

20世纪50年代起，美国逐步完善老年人长期照护法律体系和行政机构。1950年，依据《社会安全法案》，美国联邦政府拨付了用于为老服务的第一批资金；1956年，联邦老年事务委员会成立；1965年，美国老年人法案颁布。法案强调老人与其他公民同样享有自由、独立、自主生活权利。该法案强调营养计划和社会服务。依据该法案，美国老龄署成立。20世纪70年代，美国长期照护次级委员会成立。1972年，美国老人法修正案建立了老年人营养补助计划，美国老龄署为各州提供资金，各州将资金用于为社区中心和教堂的老人提供餐饮，为住在家里的高龄老人或者残疾老人送餐。1974年，美国社会福利法案颁布。1987年，增加老年人长期照护财政支出的法案逐步增加，六项附加服务经费得以授权。1989年，政府主办的老年人长期照护机构开始发展。1992年，美国老年人法案增加关注长期照护提供者的条款。

20世纪90年代开始，欧盟国家相继关注健全老年长期照护制度。老年长期照护制度、老年年金制度、医疗保障制度成为老年生活保障体系建设的三大基石。欧盟各国提供的长期照护服务项目有47项，服务形式多样，服务内容细致。从照护场所看，居家照护（入户服务、社区护理中心）、机构照护（老人院、护理院）等是长期照护的主要形式；从照护资源的获得看，由护理机构或者受过培训的护理人员提供的是正式照护，由家庭成员、其他亲属、朋友和邻居提供的是非正式照护。老人采用正式照护还是非正式照护，居家照护还是机构照护，取决于老人的可获得资源、老人的社会地位、老人的身体和心理状况等因素。

日本在2000年开始实施长期照护保险制度。长期照护保险制度设计的目的是减少长期照护的困境，因为需要长期照护的老人得不到标准化的照护，大约有1/4的照护接受者在两年内去世。由于提供机构照护的护理院供不应求，营利性私人护理机构发展迅速。然而，营利性私人护理机构提供的临终关怀服务远远不符合标准。长期照护保险体系财政上的困难导致它难以为老人提供充足的照护服务。

（四）我国老年人照护方面存在的问题

“一对夫妇只生育一个孩子”的计划生育政策在我国自从1980年开始实施，已经历时30年。扩大家庭、联合家庭减少，核心家庭成为家庭的主体，“四二一”家庭模式在我国逐渐成为主流。从2003年起，每年都会有数百万的独生子女人群陆续进入结婚期，尽管不是所有的独生子女都会形成“双独婚姻”，但肯定会有相当比例的“双独婚姻”出现，成规模的“四二一”结构开始变为现实并逐步积累成多。从长期看，在2020年之后，“四二一”结构必将导致独生子女夫妇养老负担过重和老年家庭的大量出现。在非独生子女情况下，父母的赡养是靠多子女共同承担。而“四二一”结构中则是一对夫妇赡养两对父母。在这种情况下，空巢老年家庭必然增多，仅靠家庭的养老功能已经不可能满足老年人口的正常需求，必须寻求其他的解决办法。^[11]

未来几十年的时间里，老年人如果生活能自理，和自己已经成年的子女居住在一起的可能性会减少。不可能和自己的已经成家的子女住在一起，联合家庭、扩大家庭减少。理想的居住模式是老年人和子女分开居住，但住得较近。但是现代社会竞争加剧，很多年轻人为了生存背井离乡，甚至漂洋过海到海外谋生，致使老年人在家庭中不可能得到较好的照顾。