发达国家的老年福利制度

一　发达国家的老年福利制度

（一）英国的老年福利制度

英国实施从摇篮到坟墓的老年福利制度。英国是倡导社会福利最早的国家，号称福利制度“从摇篮到坟墓”。1850年，65岁以上的老年人口占全英人口的4.64％，至1930年达到7.4％。猛然增加的老年人口使得从20世纪初叶起，英国政府负起老人福利服务的责任，积极对老年人的生活提供保障。其实施的法案有以下几项：

老年年金法案。1908年通过的老年年金法案，规定70岁以上的老人，每周可以领取五先令养老金，年金给付与否不仅仅以年龄为界限，而是取决于老年人是否守法。这种道德律令，直到1919年才开始取消。

第一次国民保险法。1922年英国国会通过，内容涵盖健康与失业保险，其保险费除了由被保险人与雇主共同负担外，还由政府补助。第一次国民保险法是强制性的保险，开创了英国缴费保险的制度。

老年补助年金法案。1925年制定，以扩充社会保险范围。65岁以上的老年男性以及60岁以上的老年女性，如果缴纳了保险费，可以获得社会保险。到1940年，老年补助补充了根据个别老年人的需要给付额外年金，尤其是医药费。

国民保险法案。于1946年通过，是英国社会安全法的主要组成部分，包括失业、老年、疾病保险，以及其他补助赔偿，诸如结婚、生育、丧葬的补助等。被保险人分为三类：就业者、雇主、未就业者（大多是家庭妇女）。保险费用的交纳，采用保险证办法，规定每一个持保险证的人，每周必须购买印花票一次。保险金的给付，统一采取均等原则。规定凡满退休年龄的被保险人，每周可以领取退休金。此外，还有军人退役金。军人退役金设立的宗旨在于英国采用雇佣军制度，英国政府为鼓励青年从戎，并保障其退役乃至退休后的生活，设立了此项退役军人退役金制度。国民保险法案是用来保障英国老人晚年生活的。

国民健康服务法案。即英国著名的公医制度，1946年11月通过。规定在英国境内居住满3个月以上的居民（包括老人），均可以获得免费医疗服务。而且病人可以自由选择就诊医院，指定专门医生或者家庭医生进行诊疗。公医制度与健康保险的保险金无关。健康保险是为避免患者以及其家庭的经济遭受威胁而给付的保险；健康服务是为居民提供免费健康检查、诊疗、医药，其经费来源约有13％是社会保险计划中对健康服务的税捐，其余87％则是中央及地方税收负担，藉以维持健康服务的开支。此外，为收容照料身患残疾的老人，英国的区域卫生组织，也针对不同状况的老年人成立特别医院。这些特殊医院有精神病医院、结核病院、残障老人之家等。其收容对象，除了残障老人之家专门为老人提供服务外，精神病医院、结核病院等均同时收容非老年人。

国民救助法案。由国民救助局主持，下设分局及地方办事处。1948年5月制定。该法案规定以公共救助方式替代早先的济贫法。救助业务由两部分构成：一是对贫困者进行经济救助；二是由地方州议会办理的养老院、收容所，对老、残、精神病患者进行收容。在院内居住的老年人，应以个人收入（储蓄、保险年金）支付食宿，不足之处则由国民救助局补贴。国民救助局提供的国民救助金来源于地方政府的税收。英国在贝弗里奇的构想下建立了全面社会福利体系。这一举措虽然使60岁以上老人得免陷于“贫困线”下生活，但是由于英国老年人逐年增加，老人福利服务也应有加强。国民救助局在1996年改组为“补充给付委员会”，意在鼓励收入在贫困线以下的老年人去积极申请救助。因此，从老人福利体系及相关社会政策的建立实施方面，英国的老人福利是全民福利的模式。英国拥有先进、最具规模、系统化的各种福利措施。

（二）瑞典的老年福利制度

瑞典是一个高福利的国家，有“老福利王国”的美称。社会党推行了多年“高福利高负担”的社会政策，使“福利国家”的理念得以实现。瑞典国民超过67岁的，都可以获得足以维持生计的养老金。瑞典老人拥有专为老人设计的房子，可获得充裕的医疗照顾，而且老人到公共浴室洗澡、搭乘交通工具等社会服务都一律免费。老人生活保障、健康医疗照顾以及其他相关的老人福利政策如下：

1.老人生活保障方面

（1）国民老年年金及辅助年金制度。瑞典政府以保险费储备制度为基础，从1913年以后开始建立积极的福利制度——国民老年年金及辅助年金制度，实施年金保障法。1946年国民年金法大幅修正，以提高年金给付，使老人可以依靠年金生活。同时，根据此立法，订有年金随物价自动调整的制度，规定每两年，根据国家收入的增加，调整提高老人年金。1958年，瑞典国会采纳了退休者希望在退休后仍维持工作时生活水准的要求，通过了《辅助分级年金法》，增列了《与薪资相关辅助年金》，使得瑞典的老人福利措施达到了新高度。国民年金及辅助年金是瑞典老人主要的经济来源。国民年金所依据的基本原则为：给予所有国民；无论工作时收入多少，一律给予相同的金额；不受是否缴纳保险费的限制。国民年金旨在帮助老人维持基本生活，并发挥保障生活的功能。而补助年金的对象是被雇佣劳工，并扩及公务人员，国民年金使投保者退休后，仍然能维持工作时的生活水准。其支付原则，依据为缴纳期间的长短、金额的多少，采用按比例计算的累积方式，对老人生活更有保障。

（2）公共救助。瑞典政府除了实施积极年金制外，1957年又将原来的救贫措施，改为公共救助或者社会扶助，以协助未能领取年金者，以及虽然已经领取年金，但是仍然不足以维持生活者的生活。

2.老人健康医疗照顾

瑞典医疗保险制度非常完善，凡是国民年金的受给者，均可以免除缴纳健康保险的保险费。这种健康保险，以医疗服务和伤病津贴为重点。老人住入公立医院或者民间开办的保险医院免费，但年金给付以一年为限，超过一年，健康保险所负担的部分由其自行支付。此举意在减少公共医疗费用的过度负担。此外，瑞典政府为了使患有慢性病的老人适应长期疗养的需要，特地在公立医院中增设了老人病科。针对患有慢性病的老人，确定其患病程度、治疗方案，并进行诊疗和检查，必要时移送疗养所。1971年，瑞典又建立了新的家庭看护津贴制度，用来弥补疗养所的不足，由当地医生、护理员和家庭看护人员给予居家慢性病患者适当的护理。

3.其他老人福利措施

（1）老人福利机构。瑞典对老人开办的福利机构，有“老人之家”和“老人病院”。“老人之家”的老人必须缴费，但老人之家附设有疗养工厂，老人可以自愿在工厂工作并赚取零用钱。由于此种设施不符合实际需要，政府当局另外设立“老人家庭服务员”制度。每周由家庭服务员前往老人家中一两次，每次几小时，为老人提供家庭服务，服务项目包括替老人购物、打扫卫生或者处理病床，经费大多由政府负担。“老人病院”与慢性病疗养的服务，均属于健康保险的范围，受州政府管理，其旨在鼓励老年病人作彻底的疗养以及接受全面的照顾。

（2）老人福利服务。瑞典对老人福利服务方面的项目主要有：一是建立老人住宅制度，包括给予住宅津贴、年金受领者专用老年公寓住宅、房租补助，以及住宅改造贷款等，以减少老人涌向“老人之家”或者“老人医院”之类设施，减少消极性的老人收容。二是实施老人就业辅导，举办老人转职前训练。60岁虽然是标准的退休年龄，但可以根据个人健康情况及需要延长至70岁。就业安全机构开办了高龄职业训练，多方鼓励倡导企业界尽力雇佣高龄人员。三是办理老人教育。瑞典对老人教育颇为重视，除了在图书馆设有专任职员对老人提供各项服务外，还公费开办国民高等学校，为老人提供继续教育的学习机会。瑞典从1971年起开放大学，使更多的老年人成为大学生，同时利用空中教育（如广播、电视教学等），作为老人教育的重要环节。

“高福利高负担”是实施福利国家的前提，瑞典所得税非常高。支付老人福利的利息给财政带来困难。瑞典的福利政策已经面临考验。

（三）美国的老年福利制度

美国实施社会安全制度。1929年，世界经济危机爆发。美国罗斯福总统在1933年3月就任后，除了实施新政外，还执行紧急救济。他于1933年5月12日颁布《联邦紧急救援法案》。1935年8月14日签署颁布《社会安全法案》，建立了美国历史上划时代的永久性社会安全制度。美国也是世界上第一个首创社会安全制度，制定老人福利法案的国家。《社会安全法案》主要内容包括社会保险、公共救助、儿童福利三方面内容。其中有关老人福利的内容有三个方面：有工作的老年人，在退休时可以获得年金给付，以维持生活；没有工作的老人，可以申请救济金，以解决其生活问题；因患病而需要诊疗的老人，可以通过卫生福利服务办法，申请医疗救助及其他各方面的服务。其后法案得到多次修正补充，使美国老人在此安全体系下得到妥善的照顾和保障。

此外，美国提供老人服务的法规还有：

美国住宅法。于1937年修订。1934年颁布的住宅分期贷款法，规定加强低收入者平价住房的兴建，并对老人住房予以特别强调。租售价格特别低廉，提供给老年夫妇居住。此法于1961年修订，准许62岁以上单身男女租住，此立法旨在促使老年人集中居住，增加便利。但在实际运行中产生许多缺憾。因此，美国1996年修订模范都市法时，规定在各地兴建住房时，保留专供老年人居住的若干住房，此举不但就地解决老年人的住房问题，而且使老年人生活在社区里，能融入社区。

国民心理卫生法。于1946年颁发，旨在预防、治疗精神病患者。1936年美国制定《心理卫生及低能法》，主张尽量避免送老年患者入精神病院隔离治疗，而对老人改以家庭寄养或设置老人之家，使老人在社区中进行治疗，以利于康复。

老人医疗协助法。简称医疗救助计划，于1960年颁发，以救助为主。此法规定，对于低收入而需要医疗服务的老年患者，可以获得免费医疗，包括门诊、住院、看护之家、外科手术、理疗、牙科检查、配眼镜、装义肢、家庭卫生照料及其他医疗性、康复性、预防性的各项服务。1965年7月30日社会安全法再度修正，增列的健康保险使凡在65岁以上的老年人，均可以通过医疗保险及住院保险两项健康保险的保障，而获得免费医疗。医疗照顾计划、医疗协助计划成为此后美国解决老年人健康问题的两大支柱。

经济机会法。又称消除贫穷法案，于1964年颁发。该法案旨在增加贫民的受教育机会和工作机会。经济机会法中的工作对象是一般民众，但也兼顾贫穷老年人，使其能获得工作机会，维持尊严。

美国老人法。于1965年7月14日颁发。是美国专以老人福利问题为核心所订立的专门法。它集老人福利之大成，是一部综合性的老人福利法。开始仅有六章，以后不断修订补充，内容日趋完善。此法令及后来的修正或改进的项目，用以帮助老年人。其项目包括：拨款补助各州用于社区计划、社区服务的训练和研究；协同卫生部、教育部及福利部设立一运作机构，命名为老年行政。此法律条例及修正法，是联邦政府对老人经济救助的基础。它保证了以下十个目标得以实现：①适当的收入；②最佳的身心健康状况；③舒适的住宅；④为那些需要机构照料者提供服务；⑤工作的机会；⑥在健康、荣誉与尊严的情况下退休；⑦追求有意义的活动；⑧有效的社区服务；⑨由研究获得知识，以维持或增进老人的健康与幸福，并获得可得的福利；⑩独立自主、自由运用个人的创制，以计划安排他们的生活。

高等教育法。于1965年颁发。规定老人进入大学就读不受年龄限制。同时，高等教育资源和学生奖助法中，有社区服务方案一章，规定老人入学可以给予免费、减费及奖助的优待措施。

成人教育法。于1996年颁发，是美国的国民教育法。规定任何成人免费完成高中教育，老人也包括在内。

职业教育法。在1968年修正。对于社区中有就业意愿的各年龄人口，均给予职业教育、训练机会，并对落后地区的老人进行家庭消费、家政教育及营养教育。此举既增加老人知识，又便于其就业。

国内志愿服务法。于1973年颁发。由美国国内和平团与志愿服务计划演变而来。原规定18岁至80岁的人，均可以参加志愿服务工作，但无薪金，每月仅提供生活费用。1996年美国国会通过老人补助法，规定72岁以上的老年人，如果没有其他政府补助，可以获得老人救助。这是对收入不足的老人所作的一种补救措施，以免使老人生活窘困。

禁止歧视老人法。于1975年颁发。该法源于1967年的就业年龄歧视法。旨在预防歧视老年人就业。规定一切雇佣以能力为准，不得因年龄而歧视。雇主、工会及就业辅导机构，如因老人年龄而歧视，应予以惩罚。1975年重加修订并改名为《禁止歧视老人法》，以加强老人福利。此法规定凡属动用政府公款的各种活动、服务，均不得对老人有任何歧视。政府为此拨款，从事调查、研究、检查工作，定期向总统和国会提出报告，以确保老人的工作权益。该法实施后，导致美国全国性“废止强迫退休”运动发生。运动强调工作人员不得因年龄的理由而退休。终于使美国前总统卡特于1978年4月6日签署一项法案，将法定退休年龄由65岁提高到70岁，同时取消联邦公务人员限龄退休的规定。此法案目的在于结束对老人的歧视，制止强迫多数人在70岁前退休。

其他有关老人权益的立法尚多，如财产税的减免、公共交通费用的优待等。一般来说，美国老人主要以老年年金维持其生活，以就业辅导充实其生活，以急难救助解决其生活困难。美国老人福利工作，在短短十余年中，发展迅速。

（四）日本的老年福利制度

日本的老人福利体系十分健全。日本老年福利制度的最大特点，是老人福利法规完善，行政专业机构健全，从中央到地方形成完整的老人福利行政体系。尊老敬老是东方人的传统美德，日本也不例外。日本曾经在1963年通过《老人福祉法》，同年开始实施。该法除附则外，共有五章41条。第一条规定“本法目的，在阐明有关老人福利的本旨，并为保持老人身心健康及生活安定而制定必要措施，以为老人谋福利”。第一章总则，说明该法目的、基本理念、增进老人福利的责任、敬老日的规定与社会工作、福利事务所和保健所等对老人的主要业务。第二章福利措施，规定健康检查、老人医疗费的给付、养老院的收容、老人家庭服务员的职责、增进老人福利事业等。第三章老人福利设施，规定老人福利设施的种类、设置、解散、标准等。第四章费用，规定市镇村的支付、都道县府的支付、代垫代付、都道县府的负担及补助、中央的负担及补助、费用的征收等。第五章细则，规定收费老人院、审查机关、审议请求、实施机关的程序规定、大都市的特例、日本红十字会、损害赔偿的调整等。

1941年日本制定的劳动者年金保险法，至1994年由于范围扩大，改为厚生年金保险，1954年再修正为厚生年金法。此保险目的在于对劳动者的年老、残疾、死亡等事故，给予年金以保障其本人及其家属的生活。保险费的来源由雇主及被保险人缴纳并由政府补助。厚生年金保险的给付项目繁多，有老年年金、通算老年年金、特别老年年金、残疾年金、遗属年金等，此外还有残疾补助及退职补助金的规定。1959年日本还公布国民年金法，确立了全民年金的体制。该法分为纳费制（国民年金）和免费制（福祉年金）两种。其给付项目较厚生年金多，包括老年年金、通算老年年金、寡母年金、寡妇年金。厚生年金和国民年金保险是日本年金制度的主体，有90％的保险属于这两种保险中的一种。日本的老人福利行政机构，在中央为厚生省（卫生福利部），下设社会局，分为三课：老人福祉课、老人保健课、保护课（救助课）。与其协作的单位有公共卫生局、医务局、保险局、年金局。其他有关机关为大藏省（财政部）、文部省（教育部）、劳动省（劳工部）、建设省（建设部）等。

从20世纪70年代开始，日本逐渐步入人口老龄化社会。1970年，日本65岁以上老年人口比重为7.07％。按照国际标准，65岁及以上人口在总人口比重中达到7％及以上，此国家或社会即为老龄化国家或者社会。日本在1970年即开始成为老龄化国家。

1994年，日本对其1989年制定的“老年人保健福利推进十年战略”进行了全面修订，形成了“新老年人保健福利推进十年战略”，作为建设老年人养老机构的政策保证。从解决老年人居住问题的角度来看，可分为居家养老和社会养老两种模式。对于居家养老的老年人提供保健、医疗服务，按照其需要服务的内容分为访问护理、短期设施护理、日间照料等居家护理和居家保健医疗服务。对于居家养老有困难的老年人，“新黄金计划”加强和充实了以无法居家养老的老年人为对象的福利设施。日本通过政策引导，积极建设各种不同类型的老年住宅，如养老院、护理院、福利中心、康复训练所等。^[2]