基于发达国家与

第一节　特殊经济功能区的国别意蕴:基于发达国家与 发展中国家视角⁽⁴⁾

一、特殊经济功能区与发达国家或地区

特殊经济功能区是承担一定特殊经济功能的区域，作为从事特定经济活动和达成相应经济发展目标的地理空间载体，特殊经济功能区是商品经济的产物，世界上第一个被正式命名的自由港即雷亨格港就出现在意大利⁽⁵⁾，其设立目的在于通过关税优待，吸引外国商船，发展转口贸易。从特殊经济功能区的萌芽和初创，到20世纪50年代以后功能与层次上的不断拓展，直至经济全球化趋势下更高层次的发展，作为市场经济代表的发达国家始终引导特殊经济功能区模式演进、功能升级与产业发展方向。至二战结束前，在全球26个国家和地区设立的75个自由港和自由贸易园区中，美国、法国、德国开设的特区最多;生产国际化进一步加强引起产业结构的调整和升级，发达国家为输出技术与资本，实现传统产业的转移，还先后开辟了出口加工区等兼具工业生产与出口贸易产业的工贸型特殊经济功能区;在经济全球化和新科技革命的推动下，新的国际贸易分工格局已经形成，发达国家利用在产业分工中已经具有的历史优势，垄断高新技术产业以及具有高附加值的生产环节，控制初级产品与高新技术产品的价格，同时将劳动密集型产业向国外转移。发达国家的特殊经济功能区向科学化和技术化方向转型，各种科学园、科学工业园区、高新技术产业园等科技型特殊经济功能区蓬勃发展，美国、法国、日本等发达国家分别出现硅谷、安纳波利斯科技城和筑波科学城等代表性科技型特殊功能经济区，在数量、规模、科技水平、产研结合程度以及市场效益等方面，与发展中国家相比，发达国家科技型特殊经济功能区都占有优势。发达国家特殊经济功能区的形成和发展是其市场经济不断发展、经济水平不断提高以及产业机构不断升级的必然结果。市场经济对扩大商品和服务对外贸易，实现利润最大化的渴求一直是发达国家特殊经济功能区产生和发展的源动力，产业机构的调整升级与分工的不同，又深刻影响到发达国家特殊经济功能区类型的不断丰富、功能与层次的持续升级，体现为贸易自由化、生产国际化、金融国际化和科技国际化的经济全球化背景下，世界市场不断扩大，生产要素跨国流动速度加快，先进技术和研发能力大规模跨国转移，发达国家利用其在资金、人才、技术、管理以及贸易和投资领域的比较优势，不仅主导和控制经济发展与全球化进程，而且是当前经济全球化游戏规则的主要制定者，其特殊经济功能区作为参与国际分工与合作、分享经济全球化受益的制度安排，是输出资本、技术和商品，实现利润最大化的空间载体，也是开展经济与科技合作，吸引资金、先进技术与人才，开展科学技术合作，联合开发新产业的理想场所。经济功能区内占据主导地位的经济要素的不同决定其定位、功能和性质，自由贸易园区和科学工业园区将成为发达国家主要的特殊经济功能区的主要形式，以进一步发挥其在资本、技术、贸易和投资领域方面的比较优势，扩大对外贸易，参与日趋激烈的国际科技竞争，保持在全球产业分工和布局上的优势地位。优越的地理位置、完善的基础设施、雄厚的资金和技术资本是发达国家特殊经济功能区成功的基本条件，而不断完善的制度安排是发达国家特殊经济功能区生存发展的核心要素，通过税收、土地、金融、管理体制、技术创新和贸易便利措施等方面的政策和措施，为特殊经济功能区发展创建了完备的制度软环境，使资本、技术、人才等在特殊经济功能区内实现充分的积聚结合，进而推动区域经济和全国经济的增长。

二、特殊经济功能区与发展中国家或地区

发展中国家设立特殊经济功能区始于二战以前，最初是资本主义国家殖民扩张的工具和场所，自20世纪50年代以后，特殊经济功能区逐渐成为发展中国家振兴民族经济、吸引外资和外国先进技术的制度安排，自由港、自由贸易园区在发展中国家迅速兴起。随着世界经济的发展、全球范围内产业结构的不断调整和升级，发展中国家的特殊经济功能区也在不断调整。立足本国在全球产业和贸易格局中的实际地位，发展中国家开辟了数量众多的出口加工区，结合出口贸易和工业生产，引进外资和技术，发展出口工业，增加外汇收入和解决就业问题，同时，为参与全球经济竞争，缩小与发达国家在经济、科技方面的差距，发展中国家大力发展科技型特殊经济功能区，通过大量投资基建设施，制定完备的功能区管理制度，给予大量税收减免优惠等措施吸引先进技术和高科技企业人才，加强国际科技合作，参与全球科技竞争。发展中国家的特殊经济功能区类型多样，包括自由贸易园区、出口加工区、科学工业园区等，但由于经济发展水平、要素禀赋、经济发展目标以及在全球产业分工与发达国家存在巨大差异，目前仍以出口加工区、自由贸易园区为主要形式。随着经济的发展和国家产业结构的转型，发展中国家特殊经济功能区还将进一步向多层次、多功能和多类型发展。对于发展中国家而言，特殊经济功能区是其参与国际经济大循环、发展外向型经济的前沿阵地，在经济、科技发展水平不高，产业机构落后，市场机制尚不发达的现实国情下，设立特殊经济功能区，既可以减少全面参与世界经济分工与合作势必增加经济运行的风险，又能够部分参与区域经济合作和全球经济竞争，不失为发展中国家在经济全球化进程中发展本国经济，获取全球化利益的理性选择。而对于正处于由计划经济向市场经济转轨时期的发展中国家而言，特殊经济功能区通过先行先试，践行特殊经济政策与特殊管理体制，探索经济体制改革新的制度安排，能够为经济体制改革创新与开放发展提供经验和示范，同时将改革试验可能带来的消极影响限制在较小范围，不至于牵动全国经济社会发展。当前，在全球经济一体化进程中，发展中国家还面临着如何克服其后发地位劣势，发挥后发优势，缩小与发达国家在资本、技术和产业结构层次等方面的差距，避免在全球经济分工合作体系中长期处于依附地位的挑战，要加快现代化进程，成功实现经济发展赶超，需要充分结合自身国情，创新制度安排，将有限资源投入发展潜力巨大、经济效益明显的特定区域的少数部门，以取得最大经济利益，形成经济增长极，进而发挥辐射扩散作用，带动区域乃至全国经济的发展，因此，设立特殊经济功能区，可以在其形成新的产业和经济社会结构基础上，对设区国家经济发展形成极化与扩散作用，带动区域以及全国实现经济赶超战略。要实现特殊经济功能区功能，发展中国家必须注重制度建设，通过科学的园区规划、高效的管理体制、优良的公共服务和充分的优惠措施来弥补自身经济和市场不发达的缺陷，保证特殊经济功能区的建设和发展。

三、发达国家或地区与发展中国家或地区特殊经济功能区发展的制度保障

有效的制度安排与经济增长之间存在密切的联系，制度优势是特殊经济功能区的最基本要素，特殊经济功能区的决策、规划、建设和运行的过程必须以法制作为保障。发达国家与发展中国家在设立功能区时，通常先立法再设区，实现了特殊经济功能区功能定位、管理机制以及优惠政策的法律化和具体化，同时，及时修改特殊经济功能区法规，以应对国内经济发展和世界经济格局变化、产业结构调整的需要，促进特殊经济功能区法规功能更替，结构升级。将特殊经济功能区的战略规划、功能定位、运行管理机制、优惠政策等固定下来，借助法制的权威、规范和保障力以贯彻实施，已经成为确保有关特殊经济功能区各项政策、措施统一性、稳定性的通常做法，也是特殊经济功能区存在和发展的前提和条件。特殊功能区经济是有序化、协调化、规范化、诚信化的法治经济，这已是世界各国或地区发展特殊经济功能区的一般性经验，发达国家或发展中国家成功的特殊经济功能区，都有完善的法律保障制度，即在区位环境、生态环境、设施环境等硬环境外，为特殊经济功能区发展创建保障资本运营安全和效率的制度软环境。不过，经济发展水平、社会经济制度和历史文化背景等不同，发达国家与发展中国家在特殊经济功能区的立法模式、管理制度、优惠政策等方面也存在诸多差异，甚至同一国家国内的不同类型功能区法律在体系、具体制度层面也存在明显不同。如在管制体制与内容层面，发展中国家大多采取行政管理型，发达国家更多采用经济手段管理，行政化色彩较弱;在优惠政策方面，发展中国家为弥补市场经济不发达的缺陷，不仅大力投资功能区基础设施建设，而且出台大量关税、所得税等税收减免政策与土地使用、厂房租金优惠措施，发达国家则强调创新投融资体制，完善信息与服务平台，采取贸易便利化措施，促进创业投资，降低企业经营成本。

特殊经济功能区的进一步发展不仅取决于法治化，而且受益于法治化;法治不仅是特殊经济功能区经济社会发展的条件，更是一种潜在的资源，是特殊经济功能区经济社会发展的制度性因素。法治能将环境优势上升为竞争优势，特殊经济功能区法治化提升的不仅仅是特区的法律品质，更是特区的核心竞争力。因此，基于发达国家与发展中国家视野，考察比较发达国家或地区与发展中国家或地区特殊经济功能区立法模式、立法目标、管理制度，有助于结合我国的发展中国家定位，探寻可资借鉴的模式，为我国特殊经济功能区法律体系和具体制度的建构、完善提供启示。