复杂适应系统理论视角下的政府

一、复杂适应系统理论视角下的政府

研究政府职能的基础是界定政府，目前无论是学术界还是实践领域，政府概念的使用都比较“混乱”，例如我国就经常在“行政机关”和“国家机构的总体”两种含义上使用政府概念。虽然这种“混乱”现象不利于学术交流，许多学者也试图“界定”政府概念。但是，对政府的概念各种严密、精确的规定很难得到广泛的认同，也无法约束政治家在不同的场合上，在多种含义上使用政府概念，甚至是在不同的含义上交叉使用政府概念。本文的研究目的之一就是从实践服务的角度，把行政学的“狭义政府”做扩展，从相对广义的视角把“大政府”作为对象。本文基本上认同《牛津法律大辞典》关于政府的广义定义：首先，政府是指统治和领导国家或国家某一部分事务的程序和实际机制；其次是指享有这种统治和领导职能的人所组成的机构；再次是指议会中产生的内阁及其组织这个内阁的那个执政党，以区别于反对党。选择“大政府”为研究对象，反映在方法论上就是强调政府与其他政治现象以及这个政府所处的社会环境之间的复杂相互作用，重视研究公民的意见表达团体、压力团体、院外集团、党魁等处于当局幕后的“看不见的政府”与政府当局的关系。这显然极大地开阔了现代政府学的研究视野，增强政府研究的应用功能。^[1]

从广义的角度理解政府（本文主要指现代政府），意味着政府具有更大的开放性和复杂性。“复杂科学给人们带来了最重要的价值，因为它提供给那些倾向于显性模式与隐性模式的张力中产生组织创新变化的人们一种新类推和隐喻方法”^[2]。借助复杂适应系统(CAS)理论，采用“隐喻”的方式，把政府看成一个复杂适应系统。把政府理解为一个复杂适应系统，意味着政府具有动态变化性、开放性、内部各要素的非线性的互动性。

第一，现代政府的一个突出特点是其开放性。与古代终身制的家族统治不同，现代政府具有非常大的开放性。首先，现代政府的开放性表现为人员的开放性。一方面，终身制的废除使现代政府的首脑每隔一段时间就必须加以调整；另一方面，政府首脑的调整必然带来执政团队的调整变化。现代政府的人员调整大多是在和平条件下通过选举的方式实现的，这种调整既可以是党内调整，也可以是不同政党间的调整。其次，现代政府的开放性表现为信息的开放性。现代政府在舆论自由和发达的媒体环境中，能够更多地了解不同利益集团的诉求和政见，并使自己的决策建立在更加充足的信息之上，相应政府可以使自己的施政纲领、甚至政府管理事务的程序和实际运行机制做出调整。再次，政府的开放性还表现为政府内部的立法机关、行政机关和司法机关之间的相对独立基础上的互动。正是立法、司法和行政机关的相互独立，并使它们按照—定的规则相互制约，才导致现代政府立法、司法和行政保持一定的开放性，不仅三者相互互动，而且还要分别与社会环境保持必要的互动。最后，现代政府的开放性还表现为各国政府间的交流日益频繁。在全球化的条件下，各国政府不得不处理日益增加的经济、文化等方面的跨国交流问题，在问题处理的过程中各国政府间的交流互动变得非常频繁，并且在交流中各国政府相互学习，不断提高执政管理能力。这一切都使现代政府处于复杂的社会之中，政府与社会之间的联系更加密切，并使人员、信息、物质、资金和能量的交流呈现出更加复杂的非线性交换，使现代政府呈现出更加高度的开放性。^[3]

第二，现代政府具有内在的复杂结构，并与环境中的其他系统形成复杂的互动关系。政府作为一个复杂适应系统不仅包括硬要素（若干机构、政党、物质资源等），还包含软要素（见图3-1）。在目标愿景、政治文化等软要素的影响下，特别是在制度、程序制约下，大量跨部门、跨职能工作团队形成了“积木”态的活动实体，并且形成整个系统纵横交错的复杂结构和层级。政府为了适应外部环境和内部条件的变化，特别是在处理一些危急时刻，需要政府整合外部环境中的非政府组织、企业组织、公众甚至是国际组织，形成一个多主体联合行动的、完整的系统行为。^[4]在系统的行动中，构成政府的各个主体之间、主体与环境之间交互作用，不断产生复杂适应行为（特别是“学习”行为），变革政府组织结构，优化政府的系统功能，从而克服风险和化解危机，适应外部环境的变化。在与外部环境的互动中，政府通过实施一定的政策，实现愿景，推动社会的进步，展示自己功能；在上述过程中，政府不断“学习”，提升绩效，实现自身的“进化”。

图3-1　政府的复杂结构与功能示意图

资料来源：作者绘制。

第三，现代政府各要素间的线性互动减弱，非线性互动提升，组织结构的有机性在增强，并展示出不断增强的动态变化性。社会是一个具有高度复杂性和不确定性的复杂巨系统，其中具有人际互动以及人与自然互动导致的大量随机涨落，这些涨落被放大后常常成为政府需要处理的事件。政府作为人类社会的一个子系统，其环境必然具有高度复杂性和不确定性。现代政府的服务化转向，要求政府具有快速做出决策、处理危机的能力。传统的政府治理模式是以官僚制组织结构为基础的，正如韦伯所言：“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时……能达到最佳的效果”^[5]。和工业化的时代特征相吻合，官僚制具有稳定、高效、分工合理等优势，由此成为各国政府首选的组织结构。但是在后工业时代，外部环境具有高度的不确定性，在外部环境发生剧烈变化或有新的危机侵入时，官僚制显得反应迟缓，难以有效适应环境的快速变化。为此，现代政府各要素间的非线性互动、刚性组织结构开始弱化，适应环境变化的动态变化性。现代政府系统的动态变化是政府的自我否定，是为了适应环境的变化对故我的一种自觉扬弃。通过扬弃这一环节，保留原来有价值的因素，变革原来不合理的因素，从而使得政府系统表现为发展的连续性和阶段性的统一。没有这种自我否定的过程，政府系统就不能实现自身的进化，也就不能更好地完成管理社会与服务社会的使命。^[6]