高等教育试行“双轨”收费制度

（三）高等教育试行“双轨”收费制度

1．“双轨”收费制度的确立

1989年3月2日，《国务院批转国家教委关于改革高等学校毕业生分配制度报告的通知》颁布。《通知》中关于高校毕业生分配制度改革方案明确规定：国家任务招生计划招收的学生，培养费由国家提供，学生上学一般应交学杂费；联合培养、委托培养的学生由委托单位根据规定向学校支付培养费用；自费上学的学生应按学校规定缴纳培养费和学杂费；各师范类专业、农林、体育、民族、航海等专业招收的学生，免交学杂费。该方案要求国家教委直属院校于1989年招生时实施，其他普通院校要积极创造条件，争取1990年全面实行。同时，“考虑到一般学生家庭目前的经济收入水平和实际承受能力，开始时收取学杂费的数额不能太高，一般掌握在每学年一百至三百元为宜”^[24]。这个文件的颁布，标志着我国高等教育，无论是公费生还是自费生、单位委托培养学生，都要缴费上学。不同的是，国家招生计划内招收的公费生，入学只向学校缴纳少量的学杂费，而不需要缴纳培养费；自费生和单位委培生不仅要缴纳学杂费，还需要缴纳培养费。

1989年8月22日，国家教委、国家物价局和财政部联合颁布了《关于普通高校收取学杂费和住宿费的规定》，指出：从1989年学年度开始，对新入学的普通高校（师范、农林专业的除外）本、专科学生收取学杂费和住宿费。学杂费标准，一般地区以每学年100元为宜，经济特区和广东、上海等经济比较发达的地方可适当高些；住宿费标准，一般每学年20元左右，住宿条件好的可适当多收一些。当年全国大多数高校都收取100元到300元不等的学费及30元到60元的住宿费。如1989年7月15日，北京市高等教育局就下发了《关于对普通高等学校学生收取学杂费的通知》，规定：根据当前群众的收入水平和承受能力，收取学杂费的标准，1989年暂定为每生每学年200元。学生需要在校住宿的，根据学校要求缴纳住宿费^[25]。

1990年7月9日，国家教委、国家物价局和财政部联合颁布《普通高等学校招收自费生的暂行规定》，把自费生完全纳入国家招生计划，严格控制招生人数，但不包分配。自费生的收费标准：“原则上不高于国家任务招生培养同类学生所需的实际经常费用，也不要低于国家任务招生培养同类学生所需实际经常费用的百分之八十。”自费生在校内住宿，须按规定标准向学校缴纳住宿费；自费生医疗费由本人自理。

以上的系列举措从政策上、法律上充分肯定了我国高等教育应当实施成本分担和补偿制度，确立了我国高等教育收费制度的“双轨制”系统。

2．“双轨”收费制度的弊端

20世纪80年代末90年代初，随着我国由计划经济社会进入有计划的商品经济社会，高等教育发展规模远远不能满足我国社会各领域发展的需求，普通高等学校招收市场调节性学生的比例有所扩大，但扩大的比例不是很大。1992年以前，普通高等学校招收市场调节性学生（单位委托培养学生和自费学生）所占比例还不到20％，自费学生也只占3％左右。1992年以后，国内外环境发生了巨大的变化，我国经济体制改革有了重大的突破。1993年11月14日，中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确定了我国建立社会主义市场经济体制模式。随后，我国社会经济各方面建设步伐加速，社会各领域对大学生需求量也不断增大。反映在高等教育上，就是高等学校招生总计划数不断扩大，而且市场调节性计划的招生人数在总招生计划中所占的比例大幅度提高，1992年达到近40％，1993年接近50％。市场调节性计划招生人数比例的不断扩大，说明了随着我国社会经济的快速发展以及社会政治、经济体制改革的不断深入，各领域、各行业对大学生的需求不仅从数量上发生了巨大的变化，而且大学生的就业形式也发生了变化，从而要求高等教育管理体制在招生、培养和就业方面的改革也要与社会经济发展相适应。

而当时，我国高等教育在招生、培养及管理等问题上，由于市场调节性招生计划比例的急剧扩增，招生人数的不断扩大，也带来了一些弊端，主要表现为以下几方面。

第一，高等教育实行招收国家计划内的公费生和计划外市场调节性自费学生的“双轨”招生和收费制度，虽然给广大的考生接受高等教育带来了希望，同时也在一定程度上缓解了高校办学经费紧张的问题。但由于普通高等学校市场调节性招收自费学生的比例不断提高，人数日益增多，两种计划所造成的两条录取分数线之间的差距越来越大，同一高等学校同一专业，在同一地方所招收的新生，高考分数差距比较大。高等学校要完成招生计划任务，只能大幅度降低市场调节性招生计划录取的分数线。这种情况下给高等学校的招生、教学和管理带来了较大的困难，严重影响高等教育质量的提高。

第二，在市场调节性招收自费学生比例大幅度扩增的前提下，出现了一些高考分数相对较低的考生可以通过自费的方式踏入大学的校门，而一些分数相对较高的考生，由于公费生录取比例的减少，再加上家庭经济的困难而无法上大学。这样不仅违背了教育公平的原则和高校招生的基本原则，而且也给社会传递了一些不正确的观念或信息，即要上大学，“高考分数不够没关系，可以用钱来买”。

第三，在上述这种不正确观念的引导下，高等教育实行“双轨”招生和收费制度也给教育行政管理部门及高等学校的招生工作带来问题，给社会上的不正之风带来可乘之机。

因此，为了克服这样的弊端，高等教育引入成本分担理论和补偿制度，实行招生并轨及收费制度改革就显得非常之必要了。

3．高等教育成本分担理论和补偿制度的引入

高等教育成本分担理论与补偿制度是由美国纽约州立大学校长、世界著名高等教育财政专家D·布鲁斯·约翰斯通于1986年提出的。他认为，教育不仅是一项消费活动，也是一项投资活动。高等教育不仅使国家和社会受益，也使受教育者及其家庭受益。如果高等教育的费用全部由国家承担，则对那些没有接受高等教育的人来说是不公平的。而且，随着高等教育大众化的实施以及普及化的来临，国家不可能完全承担高等教育的全部费用。因此，应该根据“谁受益谁付费”的原则，由高等教育各受益方来分担高等教育的成本。也就是高等教育成本的分担主体，由主要是政府或者纳税人逐渐转为政府、家长、学生及个体组织。学生接受高等教育，他们理应以学费的形式补偿部分教学成本或支付使用费以补偿由政府或大学提供的住宿费和膳食费等。

由于高等教育规模的逐步扩张，国家公共教育财政吃紧；加上实施“双轨”收费制度出现的种种弊端，引起社会各界的极大不满。因此，在20世纪90年代初，国家在高等教育领域引入了高等教育成本分担与补偿机制，对高等教育收费制度进行全面的改革。