级政府在教育投入与教育均衡发展中的职能定位

四、市（县）级政府在教育投入与教育均衡发展中的职能定位

应当说，市（县）级政府促进义务教育县域均衡存在的困惑与问题，有着体制上的原因。其中，有的是因为省级统筹不够造成的——或该统筹而未统筹，或已统筹而未统筹好；有的是因为县级政府职能定位自身造成的——或是“以市（县）为主”还不到位，或是“以县市（县）为主”难以担当；也有的是中央政府政策供给不足造成的。我们应分析原因，确立能够有效促进义务教育县域均衡的县级政府职能定位。

（一）市（县）级政府应承担与其职责和财力相匹配的职能

新《义务教育法》虽然原则规定了国务院和市（县）级以上地方人民政府的责任，但并没有明确规定市（县）级以上政府的具体责任及分工，尤其是没有明确省级政府统筹的具体目标和刚性指标。“这使省级政府在教育财政投入上也采取了‘以市（县）为主’的原则，没有为市（县）级政府发展义务教育制定一般性教育转移支付政策或确定刚性的省级政府教育财政投入比例，造成市（县）级政府的教育财政职责和权力不匹配。”相关研究表明，政府间“财权上移，事权下移”的财政关系，严重削弱了市（县）级政府自有财力对农村教育的预算内收入。笔者调查认为，这福建西北部地区更为普遍和严重，因为西北部地区既没有沿海地区相对发达的市（县）域经济，又没有国家对西部地区一系列财政直补和转移支付政策，“省级统筹”因没有刚性指标和要求，很多管理责任和财政负担都落到市（县）级政府身上。

为此，建议在现行教育法律框架下，首先应通过教育财政和教育行政体制的调整，加大省级政府在促进义务教育市（县）域均衡上的财政和行政统筹责任。如加大寄宿制学校建设规划与经费投入、管理运行经费的配套；出台学校布局调整带来学生上下学乘车的相关经费支持与税费减免政策，或由政府购买、社会提供校车服务，政府负责监督；设立农村山区、库区等学校的教师专项编制和机动编制；制定出台相关管理政策，加强对跨市（县）域、地区的高中招生行为管理，建立有利于促进义务教育市（县）域均衡的教育政策；确立义务教育市（县）域均衡的监测指标体系，建立相应的监测和督导机制。其次，针对教育经费支出的“中部塌陷”现象及其带来义务教育城乡、市（县）级严重失衡问题，建议中央政府通过财政转移支付、特岗计划、教师培训、设立寄宿制学校建设基金、提高农村教师绩效工资标准等政策，加强对中部地区义务教育的支持力度。以此保障市（县）级政府在促进义务教育市（县）域均衡中承担职能与其职责和财力相匹配。

（二）市（县）级政府应承担其他各级政府不可替代的职能

义务教育市（县）域均衡包括三个层面：市（县）域义务教育与市（县）域经济协调发展；城乡之间教育以及学校发展均衡协调；教育活动中对待学生的公平和平等。首先，市（县）级政府应当将促进义务教育市（县）域均衡作为“城乡基本公共服务均等化，城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果”的重要目标，纳入市（县）域经济社会发展总体规划，实现义务教育市（县）域均衡与城镇化和社会主义新农村建设的良性互动与协调发展。为此，市（县）政府应从市域经济社会发展、人口增长与流动以及城镇化发展趋势出发，科学合理地进行义务教育学校布局调整和学校建设规划，为农村学生“就近入学”提供与城镇学校均等化的教育资源。其次，市（县）级政府不应以城镇教育的扩张作为破解农村教育难题的出路，或任由农村学生通过种种途径和方式进城就读，而应坚持城乡教育统筹、协调发展，引导农村孩子“就近入学”并为其创造应有的条件，提供必要的质量保障；在学校基础设施、师资与校长队伍、学校管理和学校文化等方面，加强对农村学校的指导与支持，建立完备、方便、优质的农村教育体系，促进城乡学校发展的均衡协调。第三，保障留守儿童、城镇困难家庭儿童、上下学路途远及山区和库区儿童的就学，加强学生上下学乘车的条件改善和规范管理；注重村小教学点的办学条件、教师配备及其工作生活条件的改善，确保基本教学质量。以此保障城乡、校际之间学生在教育活动中得到公正和平等对待。

（三）市（县）级政府应承担能够合理满足人民群众教育诉求的职能

新时期现阶段，农村学生及其家长的教育诉求呈现的新特点，以往主要在城镇存在的“择校”现象正在泛化到农村，农村学生及其家长不再将完成义务教育作为最高教育目标，而是作为接受更高层次教育的基础，以期获得社会地位升迁和代际流动的机会。因此，市（县）级政府应积极协调义务教育的效率、质量和方便之间关系，公平与质量之间关系，合理满足人民群众的教育诉求。为此，市（县）级政府应将义务教育均衡发展纳入民生工程范畴，在布局调整和学校发展规划、入学与招生政策等方面，建立和完善人民群众的教育诉求表达机制；加强对学校管理、办学行为监管和督导，促进校际之间质量均衡；加强民办学校的扶持与监管，确保教育的公益性；协调各级各类学校之间、学校与学生及家长之间的教育利益关系，为人民群众提供公平、优质的义务教育。