国外大学管理人员职业定位与管理制度保障

4　国外大学管理人员职业定位与管理制度保障——美国与日本的经验

从大学管理人员职业发展趋势来看，专业化的大学管理者已经成为大学管理人员职业定位方向。本章试图通过分析美国和日本的大学管理人员职业定位及其管理制度，为我国大学管理人员重新定位及其管理制度建构提供借鉴和启示。本研究之所以选取美国和日本的大学管理人员职业定位作为比较对象，是因为这两个国家的高等教育水平和实力在当今世界颇具影响力，而且特色鲜明。

4．1　美国大学管理人员的职业定位及其制度保障

欧洲是现代大学的发源地，但举目当今世界一流大学，会发现近几十年来美国大学的崛起遮住了欧洲大学曾经的风光，欧洲早已将高等教育的领跑地位拱手让给了美国。第二次世界大战前，美国富人都纷纷送子女去欧洲念书，美国的第一所研究型大学——霍普金斯大学，据说还是一批“留学德国的博士”仿造欧洲的模式创立的。在当今世界高等教育领域，美国大学一枝独秀，具有极强的竞争力。据上海交通大学所做的最新世界大学排名显示，全球前20名顶尖大学中有17所是美国大学，所占比例高达85%。目前，美国大学拥有全世界70%的诺贝尔奖得主，30%的科学工程专业论文，44%最经常被引用的文章亦出自美国大学。^[1]美国正用世界上最优秀的大学吸引着世界各地最有潜质的学生，再用它强大的企业将这些人才中的大多数留在美国本土，可以说，美国大学依靠其一流的办学水平为本国经济、社会发展做出了巨大的贡献。

美国大学之所以获得如此大的成功，固然与其拥有世界顶尖的教授群体和全球优秀的学生资源有关，大学管理人员在其中亦发挥着不可替代的作用。一所大学既要有一流的教师队伍和优质的生源，也要有高水平的管理人员群体。这从一个侧面也反映了美国大学包括选聘制度在内的整个管理人员制度的有效性。日本学者天野郁夫曾说过：“在提倡改革的时代，在想要改革什么、怎么改革的时候，模仿成功的范例是极其自然的选择。”^[2]尽管美国的政治经济制度、民族文化背景、高等教育体制与我国有很大不同，但是其管理人员制度比较成熟而且富有特色，对我国大学管理人员制度改革仍具有较高的参考价值。本章拟就从对美国大学管理人员的身份定位入手，概括介绍美国大学管理人员人事管理制度的内容和特点，以期对我国当前正在进行的教育职员制度改革有所启发。

4．1．1　美国大学的内部管理特点

（一）大学自主管理内部事务

对于美国大学内部的管理，政府拥有的权力较少。政府主要是以立法和经费提供来影响大学的行动目标，不能直接靠行政手段来干预大学。美国大学的直接决策机构是大学董事会，而不是政府或者其他外部组织机构。董事会的主要职责是聘任校长，并负责审批专业和课程设置、决定学费标准和校园基本建设、通过学校经费预算等重要事项，它并不介入学校的内部管理工作。这是因为美国高等教育管理权属于州政府而非联邦政府，但国家对教育高度重视，通过制定一系列政策进行宏观引导。美国政府注重用经济手段体现国家在教育发展中的意志。美国绝大部分州设有高等教育委员会，研究制定州政府教育拨款分配方案、州内高校发展方向、处理政府与高校关系等问题，不涉及学校具体办学事宜。美国州立大学中，董事会也是最高的权力机构，负责委派大学主要管理人员和分校的负责人，掌管和审核大学的财政预算、分配和使用等。

（二）校长是最高行政管理首脑

美国大学的校长为学校最高行政首脑，由董事会聘任，对学校内部工作有最终决定权。而校长作为由董事会选拔任命的行政首脑，直接向董事会负责，其他各级行政人员包括校长办公室人员、各分校校长等，都是由校长聘任并对校长负责。校长的主要任务是聘任副校长，处理学校与董事会、学校与政府、学校与社会的关系并广泛筹集办学资金。校长并不直接参与事务性工作。校长之下，设有副校长，通常由兼任教务长的常务副校长主持学校的日常行政管理工作。其他副校长各自分管教学、科研、人事等各方面工作。校内各级行政人员一般实行逐级聘任制，保证了受聘人员素质。

（三）相关利益者共同治理大学

美国大学内部管理是利益相关者共同参与治理，极少由一个群体或者阶层掌握学校的管理大权。美国大学内设有各种委员会参与管理工作。其中校一级的主要是行政管理委员会和教授参议会。行政管理委员会就学校发展、教育和学术政策、员工及学生切身利益等问题提出建议并制定具体办法。教授参议会是作为专职教师的正式代表机构，主要对学校的大政方针进行咨询，美国大学里的“学生政府”是校内学生的群众性组织，可代表学生利益向学校反映学生要求，并就一些具体问题的解决与学校联系、交涉。

4．1．2　美国大学发展及其管理人员专业化演进路径

美国的高等教育，最早起源于一些私立学院和教会大学。从美国国内来看，私立教育的历史要比公立教育长。殖民地时期的美国高等教育，以1636年哈佛学院的建立为开端。随后1693年美国南部建立了威廉·玛丽学院，1701年在康涅狄格创办耶鲁学院。这三所最早的学院都以培养传教士为主要目标，完全模仿英国牛津、剑桥的大学体制。美国获得独立以前，学校完全是私立的。殖民地时期的美国大学中董事会和校监委是最高决策机构，拥有管理学校资产、任免校长等权力和筹集学校发展资金的义务。因为董事会属于校外人员组织，殖民地学院时期美国大学的内部管理权力主要集中于校长身上，校长以下并无管理机构。当时的校长身兼数职，教务、注册、保管学生档案、图书资料管理、筹募办学经费全由校长一人承担，除了负责这些行政管理工作，校长还要承担教学任务。其实这时候的大学校长就属于“兼职”管理人员身份。当时的学校教师只负责教学，不参与学校内部管理事务。这个时期的大学规模都很小，有资料说明，直到1850年，当时美国最大的大学之一——密执安大学仅有20名教师。1870年，美国大学平均也才只有10名教师和90名学生。^[3]因此，当时的美国大学没有独立的内部行政管理机构，也没有专门的管理人员群体，校长一人处理学术事务与行政事务。

美国公立大学的兴起与发展主要是以1862年林肯总统签署的《联邦赠地学院法案》（Federal Land－Grant College Act）作为动因和源头的。南北战争以后，赠地学院兴起并迅速发展，研究型大学也成为一种大学发展态势。随后，大学规模不断扩大，教师、学生、专业学科以及课程大量增加，大学与外界的关系和接触越来越多，逐渐膨胀为一种复杂的组织机构。相应地，学校行政、学术事务也变得纷繁复杂，过去那种校长一人兼职就能应付的局面不可能继续下去，于是大学内部行政管理职能的分化及管理专业化程度迅速提高。当然，美国大学管理人员的专业分化程度因校而异。在规模较大的学校，这种分化出现较早，发展也较快；在规模较小的院校，这种分化出现较晚，分化也较慢。但是，从总的情况来看，大学规模呈不断增大趋势，相应地，大学内部各种管理机构及各种管理人员不断增加、增多。有资料表明，1833年时，美国大学雇员中非教学人员数量为17%，而到了1933年，非教学人员所占比例增加到了34%。第二次世界大战以后，随着美国联邦政府对公、私立大学资助的不断扩大，从大学的外部交往来看，政府、以纳税人自居的公众、以公众代表自居的媒体，甚至大学所在地的地方政府和社区，都对原本属于大学自己的事务表现出越来越多的兴趣，通过各种方式、渠道加强同大学的联系。受外部政治、经济环境等方面的影响，美国高等教育事业在规模、形式、职能等方面也发生了很大变化，大学内部管理组织日趋复杂化。在大学内部，古老的教授治校的传统，似乎在复杂的现代巨型大学（multiversity）的管理中越来越力不从心，大学管理人员的作用和地位变得越来越重要。这些因素对于大学内部行政管理要求越来越高，要求大学管理人员从原来的经验管理型向科学管理型转化，大学管理人员专业化得以快速发展。

4．1．3　美国大学管理人员的组成及类型

美国大学内部主要有三种类型的群体：学术人员（包括教师和研究人员）、非学术人员（职员）和学生，大学管理人员属于非学术人员也就是职员系列。在美国，大学是一个自治机构，作为法人团体享有不受国家、教会及其他官方或非官方法人团体等干预的自由。大学内部主要有两个相互独立的系统，学术系统和行政系统。相应地，在美国大学中，教职工主要有两大类：一类是faculty，指的是全体教员；另一类总称为staff，表示职员，是教师和研究人员以外的群体，其中大学的管理人员就是administrative staff，senior administrative staff指的是大学高级行政管理人员。

王正绪认为在美国大学的人事管理中，一般将大学内部工作人员分成两类：^[4]一类是教员（faculty），指的是直接从事教学研究工作的学术人员。另一类是行政管理人员（administrator），在大学内部从事行政管理工作，管理人员包括专门的行政管理人员、秘书人员、服务性人员等。而秘书和服务性人员（包括清洁工、厨房及餐厅的工作人员等），多数情况下通称为员工（staff）。从事学术工作，在学术单位（指大学里的院、系、研究所等）任职的称为教员（faculty）。教员（faculty）在最广泛的意义上包括教学人员（instructional staff）、研究科学家（research scientist）和辅助教学人员三类。这些人员的任命、考评、晋级、待遇、福利等，虽然操作上由各个学术单位（院、系、所等）自主进行，但是都要统一归学术副校长管理。学术副校长是各副校长中地位最高者。

在教学人员中，又分为正式教学人员，包括教授、副教授、助理教授、授课员（instructor）、讲师（lecturer）五种类型。除正式的教学人员外，还有门诊教学人员（clinical instructional staff）。这是指一些具有实际工作经验的人被聘讲授一些实践性很强的课程。门诊教学人员也分为门诊教授、门诊副教授、门诊助理教授、门诊授课员、门诊讲师等级别。此外还有附属教学人员（adjunct faculty），这多数是一些兼职的教员。附属教员与门诊教员的区别是附属教员讲授的不仅仅限于实践内容，多数还是普通的课程。此外，多数门诊教员都是全职的教员，而附属教员绝大多数是兼职的。附属教员也分为从附属教授到附属讲师五个级别。

研究科学家（research scientist）一般主要从事科研工作。根据个人的研究专长，他们也可以参加一些教学工作。尤其是，研究科学家可以参加学生的博士论文的导师组，参与指导论文的写作。研究科学家也分为研究科学家、副研究科学家、助理研究科学家三个级别。有时，也有的研究科学家被授予高级研究科学家（senior research scientist）的头衔。

辅助教学人员主要有三类：图书馆员（librarian）、档案员（archivist）、博物员（curator），分别在学校的图书馆、档案馆、博物馆、艺术馆等中工作。在美国的巨型大学中，往往不止有一个图书馆、档案馆、博物馆、美术馆等。在这些馆中，都要有一批既有专业知识素养，又受过图书、档案等管理训练的专业人员为教师和学生的教学科研提供支持。在图书馆中，还要分学科安排足够数目的馆员。至于馆内的很多操作性的工作，如借出、还书等，则多数是由临时聘用的学生来做。这三类人员也分为图书馆员、副图书馆员、助理图书馆员，档案员、副档案员、助理档案员，及博物员、副博物员、助理博物员等级别。

美国麻省理工大学的人事管理手册是这样对职员和教师进行划分的，这在美国其他大学的相关人事政策文本中也可以看到。按照美国麻省理工大学的人事政策中关于大学内部工作人员的说明，美国大学内部工作人员被分成两大类型：faculty和staff，即学术人员和职员。学术人员包括从事教学和研究工作的人员，而职员则是除了学术人员之外的其他学校雇员。职员又分为在行政管理职位从事管理工作的职员（administrative staff）、辅助教学科研的职员（support staff）和服务性职员（service staff，相当于我国高校的后勤岗位人员）。“职员”（staff）一般指的是除教师以外的所有员工。“学术人员”（academic staff）指的是教师、学术性教学人员，以及学术性研究人员，但不包括应用性项目的研究人员。research staff既可用来指学术性研究人员，也可指应用性项目的研究人员。除了上面提到的这几个类别外，该校还有另外三种职务安排，即行政人员、辅助人员以及服务性人员。不论发生什么冲突，服务性人员都会受到工会合同的保护；这些雇员和实际可用的工会合同之间也是这种关系，工会合同起着支配作用。^[5]

美国大学的人力资源管理类似于企业组织，大学管理人员的类型划分也和企业组织十分相近。比如麻省理工大学的《政策程序解读》里就对美国大学里的内部治理结构和几类管理人员进行了明确的划分和界定。在美国大学组织结构中，董事会是管理大学的局外机构，大学校长类似于法人组织（比如企业和非营利性组织）里面的CEO（chief executive officer）。除校长之外，高级管理人员包括教务长（provost本为牛津、剑桥大学某些学院的院长或者美国某些大学的教务长，在本书中一律译为“教务长”，美国的provost与中国的教务长职责并不完全相同）、助理教务长、副校长等。管理人员分工非常明确，仍以麻省理工大学为例：校长领导学术规划，教务长、助理教务长、五个学院的院长分别负责五个学院的本科生和研究生学术规划。此外，本科教育和学生事务院长负责本科生的教育质量和学生各方面生活；研究生院院长负责有关研究生项目的教育研究政策的调整；图书馆长负责学校图书馆政策的制定和运行；上述大学官员负责全部的大学行政事务并且参加学术委员会与教授会主席定期会见。各系的负责人、主要实验室和中心负责人连同学术委员会成员组成教师委员会，比如现任美国国务卿赖斯曾担任过斯坦福大学的教务长。

（一）案例——麻省理工大学的administrative council（行政管理委员会）组成人员

美国大学管理人员的构成范围是怎样的？下面是麻省理工大学的行政管理委员会组成人员。^[6]

校长president（chair）；教务长provost（vice chair）；助理校长（assistant to the president）（secretary）；高级副校长（senior vice president）；财务副校长（vice president for finance and treasurer）；人事副校长（vice president for human resources）；资讯副校长（vice president for information systems）；仓库保管、赠品和合法事务办公室主任（associate treasurer and director of the office of capital gifts and legal affairs）；大学总会计（bursar）；保卫处长（chief of campus police）；监察官（controller）；学生生活主管（dean for student life）；财务代理和投资主管（deputy treasurer and director of investments）；行政、财务—情报部门主管（director for administration and finance，information systems）；学术统计分析—情报部门主管（director of academic computing，information systems）；资格审查主管（director of admissions）；体育运动主管（director of athletics）；财政预算主管（director of budget and financial planning）；职业生涯咨询与服务主管（director of career services and preprofessional advising）；社团联合主管（director of corporate relations）；成本分析—项目资助办公室主管（director of cost analysis，office of sponsored programs）；基金联系和学院发展服务主管（director of foundation relations and school development services）；私人礼品—资源发展主管（director of individual giving，resource development）；信息技术资格—情报部门主管（director of information technology competency groups，information systems）；信息技术传输—情报部门主管（director of information technology delivery process，information systems）；信息技术开发—情报部门主管（director of information technology discovery process，information systems）；信息技术综合—情报部门主管（director of information technology integration process，information systems）；信息技术服务—情报部门主管（director of information technology service process，information systems）；信息技术支持—情报部门主管（director of information technology support process，information systems）；保险和法律事务主管（director of insurance and legal affairs）；保险和法律事务主管（director of MIT card，housing，and food services）；校友基金运作主管（director of operations and the alumni fund）；职员福利主管（director of personnel for benefits and systems）；雇员主管（director of personnel for employee relations）；公共关系服务主管（director of public relations services）；采购主管（director of purchasing）；学生资助主管（director of student financial aid）；校园活动主管（director of the campus activities complex）；学校出版社社长（director of the MIT Press）；学校驻华盛顿办事处主任（director of the MIT Washington office）；新闻办公室主任（director of the news office）；办公室数据处理—情报部门主管（director of the office computing practice，information systems）；应用项目办公室主管（director of the office of sponsored programs）；设备主管（director of the physical plant）；计划办公室主任（director of the planning office）；出版局长（director of the publishing services bureau）；安全办公室主任（director of the safety office）；学生信息管理主任（director of the student information system）；声音、数字、网络图像—情报部门主管（director of voice，data，and image networking，information systems）；医疗执行主管（executive director，medical department）；校友委员会执行副校长（executive vice president of the alumni／ae association）；学校核数师（institute auditor）；医疗主管（medical director）；技术评论杂志发行人（publisher of technology review）；注册主任（registrar）；工程学院助理行政院长（assistant dean for administration，school of engineering）；自然科学学院助理发展院长（assistant dean for development，school of science）；建筑规划学院财政和行政助理院长（assistant dean for finance and administration，school of architecture and planning）；人文社会科学学院财政和行政助理院长（assistant dean for finance and administration，school of humanities and social science）；自然科学学院财政和行政助理院长（assistant dean for finance and administration，school of science）；自然科学学院人事行政助理院长（assistant dean for personnel administration，school of science）；助理研究院长（assistant dean for research）；林肯图书馆助理馆长（assistant director of the Lincoln laboratory）；机会公平主管助理（assistant equal opportunity officer）；政府和社区关系助理（assistant for government and community relations）；助理行政教务长（assistant provost for administration）；助理发展教务长（assistant provost for outreach）；教授委员会副主席（associate chair of the faculty）；少数民族教育办公室主任兼副院长（associate dean and director of the office of minority education）；咨询和支持服务部门主管兼副院长（associate dean and section head of counseling and support services）；研究生院副院长（associate dean for graduate education）；研究生院副院长兼留学生办公室主任（associate dean for graduate education and director of the international students office）；居民和校园活动副院长（associate dean for residence and campus activities）；捐款服务副主管（associate director of collection services）；文科通信主管（director of arts communication）；发展规划主管、高级副校长办公室（director of project development，office of the senior vice president）；校长执行助理（executive assistant to the president）；恩迪克特剧场总经理（general manager of the Endicott house）；音像服务经理（manager of audio visual services）；拷贝技术中心经理（manager of the copy technology centers）；斯隆管理学院财务与行政高级副院长（senior associate dean for finance and administration，Sloan school of management）；斯隆管理学院高级副院长（senior associate dean，Sloan school of management）；校长和监察专员特别助理（special assistants to the president and ombudspersons）。

从上面大学行政管理委员会的组成成员可以看出，在美国大学中，行政管理人员包括学校行政机关、后勤保障以及院系行政部门的负责人，那么相应地，这些部门的工作人员就属于大学管理人员，这和教师以及其他雇用人员区别非常明显。

（二）美国大学行政管理部门特点

一般来说，美国综合性大学的行政权力结构可分为四层：董事会、校长（包括副校长及其领导的处理具体事物的各种专门办公室）、学院和系。董事会是大学行政组织系统的最高层，校长是最高行政长官。校长对董事会负责，其职责包括：组织并领导一个有效的校内管理系统，协调教学、科研、行政管理等各方面的关系，争取社会的资助，提出学校预算并监督预算的执行情况，倾听和解决学生的要求和问题，等等。校长有若干助手（如副校长和助理校长）协助处理大学一级的有关问题，这些助手通常分别负责某一方面（或某些方面）的事务。学校一级高层行政领导者下面，设有负责处理各方面具体事务的办公室，各办公室主管直接对校长或分管副校长负责，每一个办公室根据需要雇用若干名精通业务的职员，这样就构成了一个行政组织体系。以美国洛杉矶加州大学为例，1名校长之下，共有10名副校长；每名副校长又通常设有2—5名助理副校长；每1名助理副校长主管一个办公室。行政副校长是比较重要的副校长，负责处理全校行政管理方面的事务，他有5名助理行政副校长，分别主管负责校区安全、设施管理、财务、人事和经营业务的办公室。^[7]为防止滋生官僚主义，各大学根据实际需要制定规章制度，对管理人员的服务宗旨、身份、岗位设置、职责分配、工作时间、付酬政策、效益评估、争议、安全、健康和人身保险等一系列事项进行严格界定，以便对每一位管理人员的工作效能进行有效的监督和评价。

美国大学的类型特别多，呈现多样化特点，这是研究美国大学管理人员制度的背景。美国大学的管理机构和管理人员的名称和头衔各校不尽相同，下图是一个典型的美国公立大学的组织机构（图4－1）。其中，分布着大学组织的所有成员。

图4－1　美国公立大学组织结构图

与美国大学不同的是，在中国大学，行政人员是管理人员的一部分而不是全部。有学者从大学内部权力类型划分的角度认为，中国大学的内部权力体系有三种：以党委为核心的政治权力、以校长为首的行政权力、以教授为主导的学术权力。也可以说，中国现在的大学内部有三个相互独立的权力组织系统：党群组织系统、行政组织系统和学术组织系统。^[8]前两种系统我们可以将其总称为管理系统，因为中国共产党组织以执政党的身份直接参与大学管理。

图4－2　中国公立大学的三元组织结构

4．1．4　专业人员：美国大学管理人员的职业身份定位

（一）美国大学管理人员职业定位：专业人员

美国大学管理者被普遍要求是面向大学发展规划、教学、科研、财务、人力资源、设施、公共关系等方面进行管理的专家。但是，由于各种管理工作所需要的专业知识和能力不同，大学管理人员的专业化身份表现出多样化特征，就像教师专业化一样，不同学科的教师所要求的专业知识不同。美国大学内部不同类型的管理人员的资格要求不同，他们专业化的路径也不一样。大学高层管理人员仍然由在某一学术性学科中受到训练的教授担任，他们往往是暂时被任命在行政管理岗位上，其专业化路径是“在职”训练，也就是说，美国大学的高级管理人员是在岗位上经历专业化过程，获得专业素质和能力提升的。任命受过学科训练的大学教授担任从系主任到院长、到校长的领导职务的传统仍然很强大，未必会有重大变化。新的作为一种专业化职业的大学行政管理人员，在中层管理人员的职位上发挥作用。菲利普·G．阿特巴赫曾举例说，美国大学的“研究生院院长多半是一位受过学科训练的教授，而副院长越来越多的是由持有高等教育博士学位的人担当，而且完完全全是行政管理岗位上的一种职业。负责学术事务的副校长通常是一位教授（他对全体教师和课程负责），但负责行政事务的副校长越来越多的是专职的行政管理人员。”^[9]

（二）美国大学管理人员专业化表征

（1）职业独立。美国大学管理人员的专门职业定位是十分明确的，表现出非行政化和非学术化的特点。美国大学内部没有政党组织系统，政党组织只能间接地、有限地对大学施加影响，不能直接参与管理大学。大学组织内部成员构成主要有三类：教师群体、学生群体和行政管理人员群体。约翰·范德格拉夫等这样描绘过美国大学管理人员的专业化和独立性特点：“在美国，不像欧洲大陆的高教系统，也不像世界各地的讲座制，美国形成了一大批行政人员，他们既不是教学人员，不受教授会控制，也不是州教育部的人员，不受其指挥。在招生、保管档案、人事政策、设施管理、图书馆管理、预算、公共关系、校友事务和大学计划方面，他们是专家，形成了一个行政机构，并在其中按照校长、副校长、财务主任和事务主任的意志工作。他们的特殊作用和所受的特殊训练使他们容易形成不同于董事、教授和学生的观点。他们一般集中于一个广大的行政大楼里，这样，可以确确实实地加强他们的相互联系和相互了解。行政机构向董事会负责并掌握着受董事会委托的权威、权限和责任。”^[10]美国大学管理人员的专业管理者定位基于以下理念：

理念之一：专业教师个人的精力和能力都是有限的，一个人不可能同时做好两种工作。原因如下：其一，教师难以兼顾学术与管理。现代大学的行政管理工作十分繁杂，而且专业性强。如果一位大学管理人员既从事管理工作，又要进行教学和科学研究工作，就相当于让一个人承担两个人的工作，他们不可能将自己的全部精力投入到任何一项工作中去，只能是两面应付，不可能集中在一个方面做出最大成就。教师的首要任务是从事人才培养和其他学术活动，过多地介入学校管理，特别是行政事务管理，不仅分散精力，而且难免出现身份错位之弊。其二，教师参与决策，往往缺乏全局眼光。选择大学管理人员，容易偏重学养，忽略管理能力；制定政策时，容易发生偏差。其三，教师和管理人员的双重身份妨碍他们全权治理学校。今日的美国大学教师是校方雇员，从法理上讲，他们不是学校的主人，只是大学治理结构中的相关利益群体之一。以校长为例，即使以教授身份充任校长，也只是董事会或其他机构的首席执行官。作为管理人员，必须向校长和董事会负责；作为学者，有责任维护学术自由。两者的冲突，使他们难以单独行使学校治理权力。

理念之二：现代大学组织发展需要分权管理。现代高等学校已是一个由校、院、系、研究室（所）和其他组织构成的复杂社会子系统。在这个大系统中，无论决策中心在董事会、教授会还是校长，都不可能实现对系统的完全控制，只能实行校内分级、分权和分责管理。所谓分级，是指管理层次的划分。所谓分权，是指不同层次（如校、系）和同一层次不同人员之间管理权限的划分。所谓分责，是指上、下级关系中责、权分明，各负其责，并由相应规章予以确定，通常不发生交叉或越级指挥。

（2）重视管理专业背景。美国Seton Hall大学学者Martin Finkelstein在武汉大学举办的一次讲座中谈到，假定现在的美国大学校长是从所有副校长中产生，那么哪一个副校长最有希望当选呢？他的答案是分管财务和人事的副校长，而不是大家预想的分管学术的副校长。现在看来，不管人们怎样担心，美国大学越来越像企业一样注重自己的经营状况和运作效率，而这也相应地要求管理人员专业化而非学者化。

（三）美国大学管理人员专业化定位形成原因

（1）大学发展与管理人员专业化。在美国，规模大的学校聘任的人多达4000人，甚至更多，包括教学人员、辅助教职人员和其他人员，其经费预算超过1亿美元，这就需要有复杂的行政管理组织。随着院校规模的扩大和日益复杂化，要求更高层次的专业化管理的压力也将与日俱增。为了有效地管理一所庞大的、具有多种职能并发挥多种作用的学校，于是产生了专职的管理干部，负责大学的日常行政管理。此外，还要根据各种特殊的服务需要对这些干部进行划分。例如，行政事务管理人员、学生事务管理人员、国际教育管理人员和其他人员，他们组成了自己的职业社团。同时，传统的院校管理方式受到了越来越多的批评——不仅因为它们过于僵化，而且因为这些规模庞大的科层机构效率低下。高等教育管理将会在美国日益成为一种职业。^[11]管理人员越来越了解他们在大学行政部门的工作，即使他们中的大多数人是教授，他们也极少重返教学岗位。中级专职大学管理人员结构早已经在美国大学出现，这些人接受过高等教育管理的训练，并且不一定来自教学人员。这同传统的欧洲管理模式形成了鲜明的对比。在欧洲，大学管理人员是由高级教学管理人员选举的（教授会），并对他们负责。任职一定时间后，这些人又重返教学和科研岗位。然而，即使在欧洲，大学管理人员也向着职业化方向发展，教师的权力在遭到削弱。例如在德国，由国家行政当局而不是教师们任命的校长或行政长官的权力正在增加。荷兰目前的改革已经大大地加强了管理人员的权力。在世界范围内，传统上教师的权力和已有的管理模式正在被削弱。上述三个阶层彼此之间经常处于紧张状态。教师不再信任管理人员，并与他们有一种极大的疏远感。大学早期尤其是规模较小和相对简单时表现其特征的团体观，在当代大学中已经烟消云散。学生参与大学管理的权力已经被削弱，管理人员常常感到处于教师和学生的包围之中。结果，大学便分成了各种派别和相互争斗的利益团体。^[12]这种现象在一定程度上削弱了大学的力量。

（2）美国大学的组织特性与管理人员专业化。美国大学作为法律规定的非营利组织，注重强调效率与效能。有学者将美国大学的这一特性称之为“类企业性质”，^[13]中国台湾地区学者则直接将美国大学比喻为“学术企业体”。^[14]美国大学的这种特性使得大学管理人员的管理制度在某种程度上也体现了企业人事管理的精神，强调管理队伍的竞争流动性而非稳定性，以提高大学管理的效率与效能。与针对师资管理中实行的“终身教授制度”不同的是，美国大学针对行政管理者实行的是完全意义上的聘期合同制，旨在促进大学管理队伍的流动并降低管理成本。对作为独立法人的美国大学来说，无论是公立大学还是私立大学，校长及其他行政管理者既不受大学教授会控制，也不受政府教育主管部门的管辖和控制，大学的管理者是只对选聘他们的董事会（或校长）负责的契约型雇员。被聘主体和选聘主体在“平等自愿，协商一致”的基础上签订聘用契约（合同），确立正式的法律关系，明确双方责任、权利和义务。大学对学校管理者严格按照聘用合同进行管理。合同聘用期满后双方即解除关系或者协商继续建立聘用关系。管理者可以通过聘用合同依据相关法律（比如劳动法）充分维护自身权益。在美国大学，包括管理人员在内的所有职员和学校的关系都是合同契约关系。美国大学的教师可以在满足一定的条件后拥有终身教职（tenure），并且一旦被授予终身教职，学校除非有“正当的理由”，诸如刑事犯罪等，并且还要经过冗长的行政程序，才能将其开除。但是美国大学管理人员却没有终身制，完全按照双方签订的聘用合同规定进行管理。美国大学管理人员的这种身份笔者将其称之为契约型的雇员身份。在这种身份下，大学管理人员和大学之间完全是“自愿平等，协商一致”的聘用关系，表现在签订聘用合同的过程和合同内容的确定上。或者说美国大学管理人员与大学建立的是平等合法的劳动关系，管理人员的利益可以通过聘用合同依据相关法律（比如劳动方面的法律）得到保障。这种契约型的身份体现在美国大学管理人员与学校的关系是劳动合同关系。通过签订聘用合同，双方建立正式的法律关系，明确规定双方的责任、权利和义务。合同聘用期满，则双方即解除关系或者协商继续建立聘用关系。既然大学与管理人员双方是合同聘用关系，那么美国大学管理人员的选聘就完全按照聘用制的规律展开。

4．1．5　美国大学管理人员专业化职业定位的人事制度保障

美国大学内部有一支高效、精干、专业化水平高的管理人员队伍。当然，这支队伍的存在与美国大学的人事管理制度是分不开的。美国高校的大学管理人员制度并不机械单一，而是非常灵活，一如其大学制度的特征。

（一）管理人员分类制度

职位分类制度起源于美国，因而在美国的所有职业中都得到了充分运用。1923年美国制定的职位分类法是最早的职位分类法规。目前，美国的职位分类制度，已为不少西方国家相继效仿和借鉴。“职位分类制度”的建立，在美国通常是按照职位调查—职位归级—编制职位说明书的程序进行。美国大学在选聘管理人员时，所做的前期工作就是按照这一程序对职位的业务性质、难易程度、责任大小、劳动条件、工作环境以及所需人员的资格条件（包括专业、技能、经验、学历、健康状况等）进行仔细分析，为发布遴选广告以及后期选聘做准备。

美国大学内部人事制度不仅将管理人员和教师分类进行管理，在管理人员群体内部，也体现了精细而清晰的分类制度，保证了大学管理人员管理的科学化和专业化。

美国大学按照管理机构的分工以及管理职能繁简、责任大小对管理人员进行纵向和横向的分类，按照分类进行专业化管理。按照职位类型不同，美国公立大学一般将所有管理人员分为三大类：一是行政管理人员，主要是指学院副院长职务以上的全日制人员。这一类人员又分为学术行政管理人员和非学术行政管理人员，学术行政管理人员主要是指在教务长（provost）领导之下的各类人员，包括主管科研与教学的副教务长、各学院院长等；非学术行政管理人员主要是指主管学校财务后勤、学生、信息科技和筹款的几位副校长，以及他们系统下的各类管理人员。二是专业管理人员，主要是指具有专业技能，负责一些大学内部业务类工作的管理人员，这类人员通常需要有一定的专业技能，如从事技术支持、财务预算、精密仪器管理等工作人员，但他们不具体管理人事。三是行政服务人员，比如秘书等，对专业化要求较低。^[15]

刘祖云将组织中的人员大致分为三类：^[16]第一类是操作型人员，即在组织中处于生产或工作第一线的最基层的人员；第二类是管理型人员，即在组织中处于中间层次的各类人员；第三类是决策型人员，即在组织中处于最高层而有组织决策权的人员，这类人员我们通常称之为领导。如果将大学内部管理机构看成一个组织系统，会发现大学管理人员同样存在着这样一种明显身份层级结构。由于大学管理人员身份层级不同，其地位、职责以及需要的知识和技能也不同。为了能够使组织高效运转，对大学管理人员的类型差异进行精细划分是很有必要的。美国大学包括管理人员制度在内的人事制度在这方面的特征十分明显，麻省理工大学的人事政策将每一类人员的职责、来源、考核、晋升等都规定得非常细致入微，如果希望应聘某一职位，完全可以根据自己的专业素质对号入座。

从纵向上看，美国大学管理人员分为高层管理人员、中层管理人员和一般行政人员，如图4－3所示。不同级别的行政人员都以编号表明他们的等级和报酬，并书面规定他们不同的责任和权力。

图4－3　大学管理人员类型图

美国大学高层管理人员指的是校长、教务长（provost或学术副校长）、助理教务长、副校长等。管理人员职责分工明确。中层管理人员则是学院分管行政工作的院长、副院长或者是职能管理部门、技术支持部门的主管，而一般管理人员指的是负责具体事务的职员，比如秘书等服务人员，这类人员只管理事或者物，而不管协调人员，或者说只管事务而不管人。相对于某一个管理系统来说，比如财务管理系统，则财务副校长为高层管理人员，财务主管为中层人员，其余的会计、预算人员等为具体操作人员。管理人员纵向的分层有利于界定不同层级管理人员所需要的专业知识和技能，便于科学管理。

在大学内，财务管理、科研管理、工资管理、人事管理和学生事务管理都是不同的管理部门，不同部门管理人员所具备的专业知识和技能不同，选拔或者考核时不能用一个标准进行。在横向分类方面，美国大学管理人员严格按照管理机构分工进行划分。比如在各阶层的管理人员中，还要按照发展规划、教学、科研、财务、人力资源、设施、公共关系、学生事务等进行精确而详细的划分。每个大学的人事政策或规章制度中，都根据实际需要对管理人员的服务宗旨、身份、岗位设置、职责分配、工作时间、付酬政策、效益评估、争议、安全、健康和人身保险等一系列事项进行严格界定，这样的好处是便于对每一位管理人员的工作效能进行有效的监督和评价，保证管理人员专业素质和能力的提升。美国大学对于管理人员科学、系统的分类制度是保障其职员专业化建设的最重要体现，它为大学管理职员的录用、考核、培训和合理的定编提供了科学的依据。

（二）管理人员资格制度

一般来说，美国大学中与教学科研直接有关的管理职位，比如系主任、学院院长、教务长、研究生院院长等均从资深教授中提拔，这些人从事多年教学科研工作，对于本学科中教授的选聘与升迁、教学安排等方面经验丰富，让他们主管教学科研工作可谓驾轻就熟。其他非教学科研部门的管理人员也有很强的专业化定位，如财会部门主管必须具有MBA证书，学生心理辅导员必须具有心理咨询方面的硕士学历，校区规划管理者则需具备建筑或规划领域的学位和经验。而与学校行政管理有关的职位，包括预算、财政、规划、后勤、招生，一直到日常学生工作，大多须由专业的管理人员方能胜任。在美国大学“要想当一个财会部门的主管而没有MBA，要想成为学生心理辅导员而没有心理咨询方面硕士以上的学位，要想主管学校的校区规划而没有建筑或规划方面的学位和经验，是很难被聘用的”。^[17]当然也有不少教授，厌倦了教学和科研工作，转而成为学校一个部门的行政主管的，但是也必须具备该职位的资格要求才能应聘成功。此外，专业化定位还表现为教授所从事的管理工作是专职的，他们不能同时兼任其他的教学科研工作。即使是在学院和研究生院的专职管理者中，院长虽然普遍都是教授，而一旦承担管理职务，在其管理职务任职期内他们仍然需要放弃教学和学术工作，而大学学院的副院长们则越来越多地由持有高等教育博士学位的人担当，其所学专长直接指向管理工作内容，其所任管理职务往往是相当长久的，是纯粹意义上的专职型大学管理者。美国大学是第一个承认学校行政管理专业的，现在已经有大约50多所美国大学提供高等教育博士学位。

另外，美国大学里的高级管理人员的岗位职责和工作量也不允许他们兼职做其他的事情，副院长以上的职位必须是12个月的全日制，他们不能在8小时工作期间兼任教学工作，所以美国的高校在制度上杜绝了所谓“双肩挑”的可能。但由于管理人员每年工作12个月，教授有学术假期，所以，高级管理人员的工资普遍比教授高出20%─30%。还有，在美国多数院校，一个院长如果要想晋升为副校长，是不能由内部任命产生的，必须将空缺副校长位置对外公开招聘，当然本校的院长也可以申请，但内部人的利弊也是互见的，因为内部人在校园内既有很多朋友，也有很多“政敌”。

美国科罗拉多州立大学对于管理人员的素质和能力要求主要表现为以下几方面：^[18]

（1）在既有的资源与条件下，总能使得下列工作富有成效：招募、聘用、管理、培训与员工开发。并能积极促成工作／政策／流程的发展，对本小组、本部门、本领域乃至整个学校带来积极的正面影响。

（2）在既有资源条件下，总能提供满意的服务，达到岗位所规定的质量、时效、数量及范围。有创新性地拓展工作并开发新的项目以惠及学校。

（3）总能有效地利用成本，有效合理地调配资源，节能。在特定的经费下着眼全局，合理控制，使用有弹性。

（4）公正及时地招聘、提升、解聘员工。在开展工作、处理员工事务时充分有效地利用员工技能。积极进行员工开发。

（5）运用口头和书面的人际沟通技能，在校内外各组织间有策略地开展工作、获取工作支持、赢取信誉和获得援助。

（6）对问题做全方位的合理把握，准确分析信息，适当介入，采取适当的报告技巧，决策及时有效。

（7）持续发展目标、计划和关键事宜。正确建议与参与和执行，有力协调适当介入以达成目标，一旦目标达成则充分有效地宣传沟通。

（8）能够有效地面对面进行沟通，激发积极性，善于解决争端，并在维持积极的人际关系的过程中能获得他人的支持与行动。

（9）紧跟既有政策，对重要情况积极配合，按要求不懈努力，必要时要付出额外的工作。通过适当的正确的途径灵活调整，通过正式途径或树立榜样以提供积极的正面支持。

（10）善于努力学习本专业的新知识并尽力在工作中运用。学习新的技能。为了本专业本行业的更好发展，对既有行事方式有怀疑精神，不断提升、开发最优方式。设定高水平的专业目标、标准与行动。

上述10项标准对于大学管理人员的专业素质有了一个清晰的描述，从要求中可以看出大学管理人员所具备的素质和技能与教师以及其他职业人员有根本的不同。

（三）重视专业知识和经验的选聘制度

美国大学管理人员的专业化身份表现在应聘管理人员职位的资格遴选和选聘过程中，管理经验和职位所需要的专门业务知识非常受重视。在确定管理者的遴选资格和选聘过程中，专业化定位无所不在。首先，美国大学都是聘用专业的管理人员来承担管理职位，因此在对管理者的资格遴选时非常看重应聘者的管理经验和其应聘职位所需的专门知识。^[19]比如，教授水平是某些高级管理岗位人员选聘的资格条件。某些高级管理职位需要有教授职称，但教授成为管理人员后，就不能再兼职搞教学科研工作。如果想继续进行教学科研，需要聘任期满后重新选择教授岗位。

美国大学管理人员选聘制度的设计反映了美国大学管理人员的专业定位，体现在选聘制度的具体内容之中。其在录用方面的特征是：基于学校发展和岗位需要以及个人的能力和素质，通过竞争性的选聘程序择优录取。选聘可以是学校内部性的，也可以是面向社会的外部选聘。在晋升方面的特征是，不是论资排辈基于个人关系，而是基于个人才干和业绩，业绩优秀者按照合同规定和有关政策得到适当的奖励。这样，大学教育职员可以长期保持工作的动力，不会过多地考虑取悦上级或者有权势的领导人。美国大学管理人员选聘制度主要包括以下内容：

第一，选聘管理人员的标准。美国的大学都很注重确定招聘雇员的标准。聘什么样的人到大学管理岗位工作，这对大学来讲至关重要。聘用管理人员的标准是在认真分析学校和职位的基础上预先制定出来的。为了确定用人标准，美国大学负责招聘管理人员的组织需要进行认真的调查研究和分析，因为他们认为，一所学校未来的发展方向、每个行政管理部门和职位的工作目标和任务，明显会受到各级管理人员的影响。未来选聘就职的管理人员可能支持、澄清、放弃或者改变所在岗位、机构甚至大学组织的某些任务，而学校发展目标和空缺职位的任务是否需要被坚持或者改变，以及胜任这一职位需要具备的专业知识、素质和能力，也就理所当然地成为聘用管理人员的标准。另外，其他大学相似职位的工作情况和用人标准也往往被借鉴参考。选拔教授的工作，只能用同行，不能靠外行。因为学术人员的研究水平如何，只能依靠本领域或者相近领域的同行评议。而选拔大学管理人员，就要与其工作相关的人参与选拔，因为管理工作不但同部门、同岗位的人了解，和管理工作密切相关的群体也有评论管理绩效好坏的资格，因此，管理人员的选拔强调选拔者的代表性。张维迎认为，大学的管理需要专业化，而不能业余化。既搞研究又从事管理工作只能顾此失彼，管理人员要全身心地投入到大学的管理工作中去，业余化是干不好事情的。“不要说校长，副校长也应该是全职的行政管理者。”教师既然选择了管理工作，就必须放弃学术工作，“考核校长业绩要看学校教授总共发表了多少篇论文，而不是看校长本人发表了多少论文。你发的文章再多，如果这个学校越来越糟糕，那你就是一个不称职的校长。”管理人员要“在其位谋其政”，这是一个基本的选拔和考核的原则。“有的人当校长不是为了搞好学校，而是把学校当做一个跳板，期待着进一步提升。”^[20]

在选拔标准中，候选者的专业背景是非常受重视的。管理人员的专业背景包括两个方面：一是接受专业教育和训练的状况，这属于专业知识方面；二是管理经历，这属于实践经验方面。对于较高层次的大学管理职位，如果候选人在两个方面都具备自然竞争力就强一些。而对于一般的管理职位，接受过有关大学管理专业教育的毕业生或者曾经有过相关管理经验的候选人都有被选中的可能，前者可以在岗位上补充实际管理经验，接受“在职”专业化训练，后者可以通过相关的专业知识培训提高专业素质。当前，在美国许多大学中，来自政府、企业及其他社会组织的管理人员通过竞聘被选为各层次大学管理人员的情况并不少见。从学术职业转为大学管理职业的情况更是十分常见。

第二，选聘管理人员的渠道。美国大学与中国大学有很大不同，以多样化著称，既有私立的教会学院，又有公立研究型大学；既有入学条件严格的精英教育型私立文理学院，又有开放式入学的社区学院。从资助类型来看，除了少数的特殊高等教育机构（如Gallaudet大学专门招收聋人学生）和许多军事院校以外，都是由各州和地方赞助办学而非由联邦政府拨款资助，并且各大学内部组织机构设置甚至管理人员的头衔和称谓相差很大。美国大学组织的多样性特点也导致了选聘管理人员渠道的多样性。美国大学有些管理人员的选聘主体是合一的，比如校长由董事会下属的小型委员会选出后再经董事会聘用，哈佛大学便是这种方式；代理校长和副校长由校长选聘。而有些管理职位的选聘主体是分开的，早些时候，美国大学较低层级的管理人员的遴选一般由行政主管（supervisors）和其他行政管理人员执行，由校长聘任。系主任则是由本系教授选举产生后报院长选择，然后送交董事会认可，这主要适用于聘用内部候选人。有时学校还会利用校外的顾问或者社会上的“猎头公司”选出候选人后推荐给学校行政主管，然后再按既定程序聘用。近年来，对大学高层管理人员（包括校长、副校长和院长）的选聘大都是通过成立专门的遴选委员会或者与社会上的“猎头公司”合作进行先期选拔，然后再由董事会或者校长聘用。

第三，选聘管理人员的组织。美国大学的行政主管并非都是任人唯贤，大公无私的，有时候出于个人利益的考虑，在选聘下属管理人员时也会任人唯亲。例如，个别从外校选聘进来的高层管理人员，会把原来供职的学校的下属利用手中的聘用权力安插到任现职学校的重要部门。近年来，美国大学基于“人性恶”的假设，普遍地建立了一种以委员会形式为主的人事选聘制度。管理人员选聘委员会一般要由空缺岗位的上级主管选择一名主席，负责组织选聘委员会。委员会组成上，美国大学要求与该职位有关系的各类校园代表均应被列为成员。如果是新成立学院的院长，则还应该邀请校外该领域的专家参加委员会。对委员会成员的要求是必须熟悉选聘工作本身有关的法律和程序规定，每一位成员都有严格具体的要求。学者认为这一组织形式的优点主要有两个方面：首先，由选聘委员会而不是由用人部门的主管直接选聘管理人员，至少从制度上减少了“任人唯亲”的可能性；其次，由代表广泛的委员会而不是个别人来挑选管理人员，特别是挑选未来学校某部门的中高层管理人员，事实上是在为未来的聘用者能顺利地进入工作铺路。假如某一部门的同事参加了对未来上司的挑选和聘用过程，那么当他履职后，即便他的表现不是十分令人满意，下属也不会十分介意，因为自己参与了选聘过程。^[21]这种选聘组织形式虽然不能完全避免“任人唯亲”，但至少增加了“任人唯亲”的成本，从而使“任人唯贤”的可能性增大。

第四，选聘管理人员的程序。美国大学行政管理人员的选聘主要遵循以下步骤进行。一是首先决定是否有必要选聘，这是整个选聘程序的起点。因为美国大学的经营理念和企业非常相似，只是追求的目标不同而已。企业作为营利性组织追求的是利润，而大学作为非营利性组织更多关注的是社会效益。但不追求营利并不是说不考虑成本，任何组织在管理上都注重效率。因此，当大学管理部门某一个职位空缺时，管理者首先考虑是否有必要维持这个职位，如果答案是肯定的，那么就要考虑这个职位扮演何种角色才能对大学组织发展有利。接下来，就要考虑所聘用人员的资格问题也就是候选人标准问题了：一是具备什么样条件的人才能成功扮演这一角色？二是发布职位招聘公告。在报纸上刊登招聘广告或搜集报纸上刊登的求职广告，物色合适人选。职位招聘公告应该包括下列内容：首先是对职位应包含的所有职责和期望的大略情况的描述。其次是应聘者所应具备的资格条件，一般说来主要包括受教育程度、个人专长、专业经验、工作经历、本人的资格。再次是对学校机构的描述，包括学校规模、发展历史、任务、专业学科、赞助者和有助于吸引申请者的有关信息。此外，招聘广告还要包括职位待遇，如职级、薪水和宗教要求等。最后是广告中要说明申请职位的程序，并要鼓励女性和少数民族的代表踊跃参加。三是组织遴选委员会，制订遴选计划。四是遴选委员会开展工作。主要是和缺职的行政主管经常沟通，确定是内部选聘还是外部选聘，然后通过工作确保吸引到优秀人才应聘，保证找出最大量的合格候选人。在上述工作基础上，围绕候选人展开广泛而深入的调查了解，然后确定最后入选的候选人数，由委员会主席交给缺岗职位的行政主管（或董事会）。五是由行政主管在最后候选人名单的基础上确定录用人选，上报董事会，然后准备好契约合同，通知入选者签订聘约。遴选委员会工作结束后，遴选委员会主席首先要以私人信函形式告知落选的候选人，并给所有委员会成员致感谢信，最后以书面及口头两种方式通知被聘用的候选人。有关行政主管要致函感谢委员会主席，并按照大学的规定保存记录。此时，大学选聘工作正式结束。

美国大学管理人员选聘还呈现以下特点。

（1）选聘标准与空缺岗位的适切性。美国大学管理人员的选聘与岗位需求密切结合。“聘用”是一个人才与岗位相匹配的过程，如果岗位不明确，聘用也就无“标准”可依。所以，美国大学在选聘工作开始以前，按照人力资源管理程序，首先根据自身发展及任务制定选聘条件，明确岗位和要求，做到有的放矢，保证选聘到合适的人员。这是美国大学管理人员选聘制度的一大特点。这一特点体现在美国大学管理人员选聘过程中就是以岗位、事务为中心，而不是因人设岗。虽然美国大学类型各异，但是和其他的社会组织比如企业，有许多相似之处。例如，大学都注重经营，强调竞争，相应地，美国大学在行政管理机构和人员设置上强调精干和高效，大学内部的每一个管理职位都是有特定的任务和作用的，不允许存在与大学组织任务和发展目标毫无关系的职位，聘用人员也是“一个萝卜一个坑”，不允许有“吃闲饭”者滥竽充数。如前面所述，当大学的某一个行政管理职位人员空缺时，行政主管并不急于选聘人员补缺，而是先行论证“是否有必要继续维持这一职位”，如果答案是否定的，那么就会取消这一职位，不会轻易充实人员进来。如果认为这一职位不可缺少，那么就要针对这一职位的职责来确定合格继任者的资格标准，然后在发布招聘公告时将应聘者所需具备的资格条件明确提出来。因此，在美国大学管理人员选聘制度中是以“职位”为核心的，先有职位，然后根据职位需要遴选聘用人员。

（2）管理人员选聘行为的自主性。美国大学管理人员选聘制度都是由各大学依据有关法律自行设计，选聘行为是大学自身的行为，政府及其他社会机构不能也无权干涉。高层管理人员和一般管理人员的遴选由学校自主成立遴选组织或委托社会上其他的专门组织进行，最终确定的候选人由大学董事会或者校长聘用。美国大学管理人员选聘制度表现出来的这一特点与美国大学自治的传统密切相关。与世界上其他国家的大学相比而言，美国大学无论公立或者私立，是一个独立的法人团体，其组织结构多标榜独立自主。作为大学行政管理人员的首脑——大学校长及其属下的行政管理人员，只对选聘他们的董事会或校长负责，没有任何层次的政府机构可以对管理人员发号施令或者实行管辖权力。大学作为法律规定的非营利组织，十分注重效率与效能——有学者将美国大学的这一特性称之为“类企业性质”，^[22]中国台湾学者则直接将美国大学比喻为“学术企业体”。^[23]美国大学的这种特性使得大学管理人员的选聘制度在某种程度上也体现了企业人事管理的精神，根据大学发展和岗位任务的需要自主地选出合适人才，提高组织管理的效率与效能。

（3）应聘对象范围的宽泛性。美国大学管理人员职位候选人的选拔工作，随着职位的重要性越来越受到关注。职位越高或者是非常重要的管理职位，人们的关注度和重视程度越高。因此，候选人的来源也引起了广泛关注。美国大学在选任管理人员时，有着两种不同的意见：一种观点是认为候选对象的范围应该尽可能广泛，这样才可以在尽可能大的范围中选出称职合适的人才；另一种观点是认为候选对象范围如果太宽泛则会造成选任工作过程复杂化、工作量加大、成本增加，为了提高效率，只要在某一特定的范围内选任即可。这两种观点各有道理，也各有利弊，前者体现了在职位面前人人平等的法的精神，容易降低效率，因为追求公平而降低效率，当然可以有更多的候选人才，增加选出合适人选的几率。后者虽然提高了效率，但是有可能因为选任委员会委员的偏见或者立场使一些不同肤色、人种、民族、残疾人、女性、学历低者被排除在外，而这些群体中也不乏管理能力超群之人。限定范围过窄往往使上述群体中的很多有能力者排除在外。作为一个政治问题，美国政府很早就出台了一系列的法律法规专门做出限制，要求包括大学组织在内的社会组织在聘用雇员时必须遵守。如1964年美国《民权法案第七章》（TitleⅦof the 1964Civil Rights Act）禁止所有公立机构和15人及15人以上的私立机构的歧视行为，它管束所有公立和私立大学因种族、肤色、宗教、性别、血统等原因不推荐或拒绝推荐任何人。并明文规定如果雇主因为上述原因剥夺任何人的雇用机会，对其雇员和求职者进行限制，将构成违法雇用行为。^[24]《平等权利法案》（Affirmative Action）也是相关法案之一，该法案要求大学在职位候选人的确定、聘用上应该纳入以前在社会中长期受到歧视的群体。^[25]应聘者范围的宽泛性还体现在大学管理岗位的空缺实行公告公开方面，这样确保能使尽可能多的参选者了解到信息。这种选聘范围宽泛性的特点保证了能够从最多的候选人中选出合适人选。

（4）选聘组织和应聘人员地位的平等性。大学管理人员选聘组织和候选人地位平等，双向选择。大学选聘机构尽量让候选人了解学校和应聘岗位信息，保证吸引到最佳的人选参与。美国大学在选聘管理人员过程中，不但要依法公开招聘，并且在选聘过程当中处处从应聘者角度来设计具体细节，为应聘者着想，尊重应聘者的隐私，尽量在公众面前树立学校的良好形象和信誉，为学校的长远发展考虑。美国大学在选聘管理人员过程中将应聘者看做是自己的“顾客”，整个选聘环节充满人文关怀，比如在设计招聘公告时就从应聘者的立场出发，将应聘者最希望了解的信息详尽地发布出来，并热情地接受应聘者咨询。由于有些应聘者不想让现在正在服务的机构（如同城的大学）知道自己正在另谋新职，因此，大学管理人员遴选组织对候选人资料的保密工作非常重视，任何保密性资料需要公开发布之前，都要和候选人进行讨论。在整个选聘过程中，大学方面的选聘组织都遵守一般的礼节，比如对应聘者的回应表示感谢；发现应聘者资料遗漏及时通知补交；确保各位申请应聘者受到同样的待遇；在访谈过程中避免问及与选聘无关的隐私问题；选聘结束后，无论选中者还是落聘者都要写信告知。大学管理人员选聘组织将选聘过程看做是对公众展示自身形象的一次活动，因此和应聘者保持良好的互动，争取给应聘者形成良好的印象，就像应聘者希望给大学留下良好印象一样。美国大学管理人员选聘组织意识到，一次不良的选聘过程将会对自身乃至整个大学产生很大的负面影响，这不利于未来的选聘工作和大学在公众心目中的形象。另外，选聘组织和应聘人员地位的平等性还体现在选聘过程必须做到客观公正，在提供的待遇方面要和职位相当。为了保证聘用机会的公平公正，美国还专门设立了公平就业机会委员会（EEOC），该委员会依法被授权调查聘用过程中的歧视申诉和代表申诉者进行起诉。EEOC的建立极大地加强了社会各界人士公平就业机会的权利保障。

（5）管理人员选聘渠道的灵活性。美国大学管理人员选聘制度在选聘渠道方面显示了非常大的灵活性，具体表现在内部选聘和外部选聘相结合，以招聘到合适的人选为最终目的。在选聘过程中，负责遴选的组织或机构会首先向空缺职位的上级行政主管了解情况，确定大学或本部门内部是否有合适的人选。如果本校或者本部门内有非常优秀的人选，那么就会考虑将选聘范围限定在大学内部人员中。这样做的理由是：一方面，如果内部有合适的人选而被忽视，那么极可能会打击他（们）的积极性，甚至可能造成内部人员离开组织另谋他就；另一方面，如果内部有实力很强的人选，外部人选感到即使参与应聘也没什么希望，就不会参与应聘。内部聘任有以下几项好处：一是内部人比外部人更了解本部门的各项工作和制度，一经聘用会马上进入角色。二是从选聘组织为了解应聘者所付出的成本来看，获取内部人选信息的成本要低于外部应聘者。三是大学通过聘任内部人员，可以增加内部聘用机制的激励作用，鼓励下层管理人员努力工作。近年来，美国大学也逐渐注意到培养它们校内的管理人员担任更高层级的职位。如果调查后了解到内部没有合适人选胜任未来职位的工作，选聘组织就会将眼光转向大学之外，寻求外部选聘。外部选聘的好处是当组织或职位需要打破传统进行改革的时候从外部聘任的管理人员通常能够给组织和岗位工作带来重大转机，而内部聘任则很难实现。从外部聘请的管理人员，以前在其他大学或者组织工作，拥有不同的管理理念和工作技能，因此，当大学或部门需要一次大的革新借此改变现状时，外部选聘渠道比内部选聘更适合。

（6）聘用合同的公平性和规范性。美国大学管理人员选聘结束后，大学和受聘人员双方最终以合同形式来规范相互之间的关系。这种关系是平等的关系，并且聘用合同也体现出公平性。学校和管理人员签订的聘用合同类似于一般法律合同的形式，合同里明确规定了双方的权利和义务，同时明确受聘者聘用期限以及聘期内的工资、保险、住宅、休假、旅行、补贴等福利待遇和离职款项。大学在合同中明确规定受聘者在聘用期内履行的岗位职责、工作范围和任期目标，这也是将来考核管理人员业绩的主要标准和依据。聘用合同的内容是双方在平等基础上协商认可后达成的约定，具有法律效力，任何一方违反合同，都要依法承担责任。聘用合同的公平性和规范性减少了一些主观干扰因素，使得双方都能以明晰的合同内容来规范、约束自己的行为，认真履行职责、勇于承担义务、正当享受权利。

（四）稳定而合理的激励保障制度

在美国大学中，管理人员作为一种专业化职业，有稳定而合理的工资福利保障制度。在工资制度方面的特征是，其工资一般在社会平均水平之上，并且在上下级之间有相当的差距。高级职员与低级职员工资差别较大，可以吸引高质量的人员，并将有能力、高素质的人才集中到薪金较高并且具有战略性的职位上，其核心特征是不任人唯亲，通过公开竞争性的录用、晋升和富含激励的制度确保任人唯贤。这些待遇保障制度对于大学管理人员的专业化定位起到了关键的作用。比如作为高级管理人员的大学校长，依据大学聘任合同规定，包括其工资等实物性收入在内的待遇是最高层次的。美国大学中的管理职位强调专业性，管理人员的待遇是与每一种岗位对应的，而没有统一的管理人员工资体系。管理人员待遇的增减只与本职工作绩效有关，而工作绩效好坏和本人的专业素质、能力是一致的，不存在统一的级别晋升系列。每一种职位都是一个独立的岗位，比如说，秘书岗位就是秘书岗位，和其他岗位之间没有必然的层级关系。不能因为秘书工作做得好就提拔为高层管理人员，这是不同专业领域的问题。而在中国正好相反，大学毕业生自从应聘做大学管理部门的秘书的第一天起，目标就是要当部门的更高领导或者学校的高层管理者，盘算什么时候能提副科、正科以至更高的职位。因为中国大学管理部门的秘书是管理人员系列的一个最低层次，要想获得待遇的提升则必须向上发展。

另外，美国大学的管理人员职业是一种独立的专门性职业，其职业社会声誉也比较好，从事大学管理人员职业、获得比较满意的物质收入和职业满足感，都使得大学管理人员感觉到自己所从事的职业的重要性，认为从事大学管理人员这一职业可以很好地实现个人价值。目前，美国大学对副院长以上的行政人员实行三种不同的待遇：一是给予终身正教授职位，以保证行政人员无后顾之忧；二是只给教授的职位，但不是终身教授；三是既不给教授职位，也不给终身职位。如果学校的制度规定，副院长以上的学术管理行政人员可以享受教授或终身教授的职位，在招聘时，相关的院系必须考察该候选人的学术水平和教学水平，如果合格，可以得到教职，如果不合格，就只能授予行政职务，所以，任何管理人员都不是自动能够享受教授职称。但是，在一些教授工会势力强大的高校，对所有管理人员（包括校长、教务长和院长）都不授予教授职称，因为绝大多数管理人员在有生之年是不会回到院和系里教书的，如果让他们占着教师岗位，就是纯粹浪费教授的编制和资源。而且，多数长期从事管理工作的院长和校长，没有时间和精力继续进行学术研究，学术水平自然不如一般的教授，这样就影响了学校科研成果的数量和质量，这也有悖于学校的管理目标。^[26]

此外，在美国大学内部，副院长以上的管理人员聘任期一般为1—3年，可以连续聘任，没有下限。如果对已任职3年以上的管理人员进行解聘，必须提前3个月通知本人，作为重新寻找工作的缓冲，因为大学的职位不像企业公司，往往需要较长的时间进行寻找。而且，学校根据相关的人事规定，必须对解聘的管理人员进行经济补偿。当然，被解聘人可以上诉。目前，有一些美国大学开始实行管理人员终身制的制度，旨在为资深管理人员提供工作保障，使他们能够安心于管理工作。

（五）精确定量的考核评价制度

美国大学管理人员考核制度注重绩效考核，具有很强的专业针对性。中国台湾学者付肃良在论述美国人事制度时指出，“以往考绩重点偏向于属员的条件及特性，而非属员在工作上的表现与成就；现今则趋向于考核属员在工作上的具体成就和工作上所表现的行为，而非属员的人格特征；其方法为考绩表按工作类型或性质分别以利应用，并特别重视工作的具体事迹，如工作数量、工作素质等。”^[27]

美国大学的管理人员的部门主管或者上级领导必须每两周面见管理人员一次，及时了解工作进展和问题。每个管理人员必须在学年初提出本年度工作目标，年终进行总结评估，许多目标必须是可以定量评估的，而不是似是而非的定性目标。每年年终，部门主管或分管领导必须定期向相关的教授和管理人员发出问卷调查，对管理人员进行民意测验，其测验结果直接决定该管理人员的年终工资提升。最后，管理人员的部门主管和上级领导根据民意测验、本人业绩报告进行综合打分，业绩的分数直接与工资提升的比例发生关系。如果本人不同意顶头上司的评语，有权提出申诉。

以美国科罗拉多州立大学管理人员考核制度为例。^[28]该大学对于行政管理人员的绩效考核要求如下：①各行政管理部门就所辖行政管理人员年度绩效考核设立正规考核程序。②考核过程中，按岗位要求对个人的绩效执行情况的数量与质量进行评估。③个人也可以提供相关信息或呈交个人自我鉴定，负责考核的主管在考核过程中应该重视这两个方面的信息。④作为绩效考核的一个部分，直接主管应正式地、年度性地与评估对象分别面谈，以将考核方法与标准以及考核结果详实地告知被考核对象。⑤考核结束应以书面形式写出评语，由直接主管与被考核对象分别签字以示对考核结果的双方认同。被考核对象留有复印件一份。⑥学术副校长或教务长负责考核切实及时推行。

在该校对于管理人员的绩效评估表中，有清晰而具体的职位职责量化和绩效评价量表。关于管理人员的考核内容与其岗位职责和专业素质密切相关。该校对管理人员的绩效评估主要包括以下几个方面的内容：

（1）工作技能／职业发展：技术上和专业上，承担所有相关岗位责任，满足岗位要求。维持工作中与专业相关的各个方面的收支平衡。开拓新的技能，设定高水平专业目标与要求。

（2）岗位管理：持续高效率低耗能地运用现有资源发展本职工作，提供高质量的服务，全力确保本职工作最大范围最大限度地满足学校的需求。

（3）工作质量：在各方面保持高质量。

（4）创新：立足本职工作，在现有条件下创新，以使项目的执行与发展更有效果和效率。

（5）财务管理：持续高效利用现有公共资源，熟稔学校财政政策与程序，并高效率有成果地执行。

（6）计划／流程：持续发展各目标、计划与重点环节，通过责任人与全面管理确保行动及时有成效。确保流程明确。

（7）领导／监督／员工开发：公正及时地做好员工开发、评估、争端解决以及员工辞用工作。有效率、有成果地运用员工的技能以达成项目目标。适当开展员工开发活动。正式或树立榜样式地支持学校多样化发展。激励员工，与他人保持职业联系时能从对方获取支持与响应。经常审视检讨以往的做法以更高效、有成果地推行目前行动。

（8）人际关系／沟通技巧：体现高质、有效的口头与书面人际沟通技巧。能通过清晰简练的书面以及口头沟通技巧与下属、同级和上司和谐相处。

（9）问题分析／决策／独立判断：对出现的问题总是给予全面的合理考虑，准确地收集、分析信息，寻求适当介入，高质、及时地决策，并将这些决策与当事方沟通。

（10）其他。

根据以上考核标准，由上级主管人员逐项考核给予评定打分，划分为五个等级：表现优异、超出要求、达到要求、需要提高和不满意。分析管理人员极具优势的地方和有待于进一步发展的方面，最后给出工作和个人今后发展建议。考核评估结果经过双方认可，作为今后晋升、加薪以及培训的主要依据。

4．1．6　美国大学管理人员制度的启示

美国大学管理人员的职业身份定位与管理制度和谐统一、浑然一体。制度的环境对制度安排起着决定性的作用，美国大学管理人员制度与美国的政治经济制度、民族文化背景以及经过较长历史发展起来的成熟的高等教育体制有着密切的关系。中国和美国在社会、经济、政治和文化方面存在很大差异，这种制度环境的差异性决定了我们在学习借鉴美国高校人事制度安排方面不能照抄照搬和全面移植。但是，美国大学管理人员制度所反映出来的设计思想和先进理念，对于中国正在进行的高校教育职员制度改革特别是职员聘任制改革有重要的启发意义。

（一）明确对中国高校管理人员的身份定位

当前中国的高校教育职员制度改革面临很多的困难和问题，但最根本的一点就是对高校管理人员的身份定位不明确。现代大学的发展要求有专门人才来管理大学，高校职员制度改革的目标也是建立一支专业化、职业型的高校管理人员队伍。由于高等教育法确定了大学为独立法人实体的法律地位，它就必然需要大批有专业知识和现代管理经验的专业化职业管理人员。他们不再是行政官员或教师，而是受过专门训练、有一定资格的职业管理人员。美国大学管理人员的身份十分明确；其他国家如德国大学的管理人员是国家公务员，他们的管理受国家（主要是通过法律）制约；日本公立大学的管理人员在法人化以前是公务员身份，法人化改革以后明确规定为非公务员身份，由大学自主选聘。中国公立高校的管理人员的传统身份是干部，政府官员、教师也都是干部身份，导致高校管理人员身份模糊，既是行政官员又是教师。随着我们国家教师法、公务员法等一系列法律法规颁布实施，高校教师和政府官员都有了独立的身份。高校管理人员虽然被赋予教育职员身份，但其具体定位仍然不明确，他们仍然有着和政府官员一样的行政级别，兼任着教师职务。因此，应该尽快出台有关的法律法规对高校管理人员进行明确的身份定位。

（二）制定灵活有效的中国大学管理人员职业定位保障制度

明确高校管理人员的职业身份定位以后，在人事管理制度设计上，要注意以下几点：①职位标准不能笼统单一，要根据具体岗位制定明晰的选聘标准。②实行选聘分开，建立专门的遴选组织，组织成员要认真挑选，确保选出符合职位要求的最佳人选。③实行公开招聘，面向校内校外，扩大候选人范围，增加选拔聘用的余地。④要根据不同的岗位任务和要求灵活运用内部招聘和外部招聘，而不是论资排辈，将选聘范围一味局限于本单位本部门。在选择内部聘用或外部聘用时，一定要考虑各种因素，根据不同情况做出不同的决定，保证既调动管理人员的积极性，又能促进管理工作的发展创新。⑤聘用合同的内容条款拟定上，要按照“平等自愿，协商一致”的原则，认真征求聘用者的意见，在签订聘用合同时一定要保证双方的平等主体地位，切实维护被聘者的合法权益。

但是，在以国外大学为模式进行改革时，有一个不可忽视的问题，那就是国外大学的特殊性，尤其是与国家（政府）或社会的关系的特殊性。

对于美国大学管理人员制度，人们往往只关注到其在保证大学管理人员专业性定位时运作的有效性，但是很容易忽略一个区别，那就是这种有效性的基础是什么？毫无疑问，美国民族文化以及政治、经济制度与大学管理人员制度的恰当结合，是制度有效作用的关键。因此，我们在赞叹美国大学管理人员制度的实用和有效时，应该注意到，包括管理人员制度在内的美国大学制度是内生于本民族政治、经济、文化环境之中的，离开了其存在的环境，就很难保证其活力和有效性。在分析其完善、成功之处，借鉴其先进理念时，要注意如何营造一种与之相适应的制度环境。因为不仅在高等教育领域，在其他领域，许多国家模仿美国时都曾经历过“播下龙种，收获跳蚤”的无奈和困惑，其中大有奥秘可探。因此，“在全球化背景下，发展中国家最稀缺的不是目标和蓝图，而是明晰与国情密切相关的约束条件和创新理智”。^[29]

当然，中国大学有自己的特殊生存环境和鲜明的个性特点，不可能全盘照搬移植别国的制度，并且中国历来是一个重视借鉴而不迷信移植的国家。要想建设世界一流大学，提高高等教育的国际竞争力，中国必须学习和借鉴其他高等教育发达国家的包括管理人员制度在内的现代大学制度设计的思想和方法，研究他们成功的原因，结合自己的实际情况，构建自己的大学制度。

美国大学内部各系统分工明确，各司其职，这是大学管理人员专业化定位的基础。与世界上其他国家的大学相比而言，美国的大学将决策与执行分开，学术与行政分离，强调效率与效能。①董事会负责决策。美国大学强调董事会的特色，这可从美国大学的董事会制度上窥见一斑。管理决策由外部人士组成的董事会承担，执行由校长为首的管理人员负责。有学者将美国大学的这一特性称之为“类企业性质”，或者将其干脆称为“学术企业体”。②教授负责学术事务。美国式的教授治校，强调教授权利与责任仅限于和学术有关的事项，如课程设计、安排，教学方法或者学生入学资格审查等。③管理人员负责行政事务。美国大学校务发展、财务计划、财产管理以及重要人士选任等，全部由董事会作决策，由专门的行政机构和管理人员执行，教授在这些工作中所拥有的最多是建议权。以大学校长为例，在原来大学规模小的时代，校长多由德高望重的学者担任，随着大学规模的扩张和业务范围的不断扩展，现在的美国大学校长必须由具备管理素质和能力者担任。从这一点上来说，美国大学的人事管理制度多少也带有企业人事管理制度的特点，渗透了一种美国企业模式的聘用精神。从外部选聘管理人员可以避免内部派系斗争，并同时扮演学校与外部政治势力的缓冲器的角色。美国大学管理人员的聘用制度在某种程度上体现了企业人事管理的精神，具有效率高的特点。研究美国大学管理人员聘用制度，对当前中国高校正在进行的职员制改革具有重要的启示意义。

美国大学内部重视个人能力，员工工资与贡献直接挂钩，实行绩效工资福利制度。大学管理人员岗位职责明晰，任何岗位上的员工关注的都是岗位职责，与大学教授相比，大学管理人员的流动性较大，权力集中在大学组织的高层。美国大学内部的监督机制比较完善，相关利益群体共同参与大学治理。总之，美国大学组织的管理崇尚个人主义、能力主义、契约主义的理性管理模式。

美国大学组织文化的特色在美国大学行政管理模式中有所体现。首先，美国大学组织内部的权利和责任非常分明。在大学内部，学校与管理人员是契约关系，这样就构成了严密的组织体系。围绕大学发展目标，内部管理机构分工明确，责任清楚，容易实行“问责制”和形成奖惩分明的管理风格，正是这种权责分明提高了大学组织的运行效率，有利于大学目标的实现。其次，美国大学注重发挥个人所长，调动每一个管理人员个人完成本职工作的积极性。为此他们实行严格的奖惩制度，在管理中广泛运用行为科学，经济上采用高工资来激励职工，工作上实行目标管理。再次，领导行为以个人决策为主要特点。强调个人的职能和魄力。在决策过程中通常只有少数人参与，管理者没有义务必须征询或考虑别人的意见，往往只是在决策之后，才向职工阐明决策是什么以及将如何执行的问题。最后，有明确严格的监督控制。美国大学管理成功的最重要的一点就是注重研究和采用先进的管理理论和方法，注重研究科学的管理体系，同时具有注重实效的科研机构。例如，美国50多所大学都有培养高等教育博士或大学行政管理人才的专业。大学注重把最新研究成果引用到大学管理领域，注重对大学管理技术、方法的研究与创新，包括预算管理、成本管理和资金管理。在管理制度组织机构设计和创新上也取得了很大成就。可以这么说，美国大学里与大学管理有关的每一项理论成果，都会很快被运用到管理实践中去。

4．2　法人化进程中日本国立大学管理人员的身份转型与管理制度改革

日本作为我国东邻，在发展历史、文化传统等方面与我国有一定的类似性。虽然国情不同，面临的改革课题有独特之处，但日本高等教育改革的经验、方法以及教训仍对我国高等教育发展具有较大的借鉴意义，特别是国立大学法人化改革以来，日本大学人事制度也发生了重大变化，大学管理人员职业身份由公务员转变为职员。本节在介绍日本国立大学法人化中的职员制度改革的基础上，探讨我国教育职员制改革的途径。

4．2．1　日本国立大学及其管理人员概况

（一）日本国立大学发展概况

日本的大学教育有120多年的历史，在日本高等教育系统中，国立大学自始至终居于核心地位。早期的日本国立大学也具有典型的行政机构特性。以东京大学的产生和发展为例来进行说明。东京大学是由日本明治政府创办的第一所国立大学，也是亚洲创办最早的大学之一，公认为日本最高学府，是亚洲一所世界性的著名大学。当时日本政府创办东京大学的目的十分明确，就是通过大学教育培养国家领导人和各阶层中坚力量，使日本尽快地成为能同西方列强相抗衡的强国。1887年，东京大学改名为帝国大学，标志着国家对大学控制的进一步加强。帝国大学是日本高等教育机构的最顶峰，是培养国家官吏和经济界高级领导人的场所。政府对大学的控制导致大学的行政化，1892年有杂志撰文指出帝国大学的弊端：①脱离大学宗旨，化为官吏培养所；②特权“助长学生的侥幸心理”；③堵塞“帝国大学以外的优秀人才从政之路”；④导致“帝国大学官员宗派的形成”；⑤影响“大学的独立与自治”。^[30]社会各界对帝国大学的特权的批评以及要求取消特权的呼声，迫使政府不得不采取必要措施。1918年，日本发布了《大学令》，除国立综合大学外，鼓励公立和私立大学发展，这些大学也获得学位授予权，从而结束了东京帝国大学垄断学位授予权的局面。

虽然目前日本的公立大学和私立大学发展迅速，表现在学生和教职工数量远远大于国立大学，但学者认为，国立大学无论在教学质量、教育设施和科研水平上，尤其是在自然科学和基础学科研究方面都要比公、私立大学高出一筹。虽然国立大学数量少，但是进入世界排名前五位的日本大学均为国立大学，科学领域的诺贝尔奖获得者也多来自于国立大学。^[31]尽管这样，日本的国立大学还是认为自己的发展存在制度性障碍，跟不上社会经济的发展，需要进行改革。据日本文部科学省2005年（平成16年）最新统计资料表明，截至2004年日本大学总数为702所，其中国立大学100所，在校生108万人；公立大学76所，在校生62万人；私立大学526所，在校生206万人。其中公立大学（包括国立大学）学校数和学生人数分别占25．1%和26．5%。

法人化改革之前日本大学的主要制度性弊端是：①大学作为国家行政机构的附属物，缺乏自主性。按照战后出台的《大学基本法》，国立大学的一切活动均由国家计划安排。教职员身份方面都为国家公务员身份，教师称为“教官”，职员是一般国家公务员。人事安排方面也是严格按照国家公务员法采取行动，在这一“官”制下，大学缺乏自主权，无法及时调整教育结构以适应社会经济发展，严重影响了教学科研水平的提高和国际竞争力。②大学人事制度缺乏活力。由于国立大学属于国家行政机构，职员属于国家公务员，一经雇用只要不违反刑事法律就终身在职，属于铁饭碗职业，缺乏必要的竞争体制。大学职员的选拔严格按照公务员标准，通过全国的公务员考试予以录用，缺乏大学管理的专业针对性。

（二）日本国立大学的教员和职员划分

在日本大学（下面如无特别说明，皆指国立大学——笔者注）内部工作人员划分上，属于教员编制的（即我们说的教师岗位）有校长、副校长、教授、副教授、助教授、讲师和助手。日本的大学校长是沿袭欧洲中世纪大学的传统而来，其来源是从普通的教师或学者中选出来的教师代表。日本在建立近代大学的过程中接受这种欧洲大学的模型，因而现在我们还把校长、副校长等放在教员系列。因此，在日本大学中，教授被任命为校长后也还算为教师身份。值得一提的是，日本大学中校长和副校长职位极少，在日本新型的筑波大学诞生前，教员群体中没有副校长的职务，只有教师（教授、助教授、讲师、助教）和校长。

属于职员系列的人员包括：事务局、技术技能系、医疗卫生部门、教务部门等。^[32]也就是说，日本大学内部工作人员分为教员和职员，教员是校长、副校长、教授、副教授、助教授、讲师和助手，除此之外的大学工作人员就是职员。大学职员的职务有：事务局长、部长、课长（科长）、课长补佐（科长助理）、系长（股长）、主任、事务官、专门职员、专门员等一系列等级。

4．2．2　日本国立大学的行政管理构成及特点

一般情况下，日本的大学只设一名校长（有时称“学长”或“总长”），不设副校长。校长是大学的最高行政首长，负责全校各项工作的组织和运筹。校长的下设机构有“事务局”、“学生部”、“学部”、“大学院”、“附属研究所”、“附属图书馆”以及“附属医院”等。

日本国立大学内部的事务局为全校行政组织的中枢机构，统管全校的行政工作。事务局一般设局长一名，下设规划部、庶务部、经理部、设备部等，并在行政上统一领导各学部、研究所、图书馆、医院的“事务部”。例如，广岛大学的事务局下设总务部、经理部、学生部、设施部。“部”之下设“课”（相当于中国大学机构设置里面的“科”），“课”之下设“挂”（相当于“股”）。例如，广岛大学“总务部”下设“总务课”（包括“总务挂”、“秘书挂”、“学务挂”、“企划挂”、“法规挂”等）、“人事课”（包括“第一任用挂”、“第二任用挂”、“职员挂”、“第一工资挂”、“第二工资挂”、“研修挂”等）、“保健课”（包括“事务挂”、“保健挂”等）、“研究协作课”（包括“研究协作挂”、“研究助成挂”等）、“国际交流课”（包括“国际企划挂”、“国际学术挂”、“留学生挂”等）和“入试课”（即负责招生考试工作）等。“经理部”下设“主计课”（包括“总务挂”、“监查挂”、“第一预算挂”、“第二预算挂”等）、“经理课”（包括“管理挂”、“统筹挂”、“收入挂”、“支出挂”、“工资挂”、“共济挂”等）、“管财课”（包括“第一管财挂”、“第二管财挂”等）、“情报处理挂”等。“设施部”下设“企划课”（包括“总务挂”、“企划挂”、“施工计划挂”、“施工合同挂”等）、“建筑课”（包括“第一工营挂”、“第二工营挂”、“营缮挂”等）、“设备课”（包括“第一机械挂”、“第二机械挂”、“第一电器挂”、“第二电器挂”等）。

日本大学行政管理部门与教学研究部门之间界限非常清楚，从上面大学事务局的内部机构设置就可窥见一斑。上述关于“事务局”内部结构的罗列显得有些繁琐，但是这对了解其结构和功能大有益处。事务局的设立是明确地将大学的行政、后勤等与教学、研究部门分开，而且置于一个统一体（即“事务局”）下进行专业化、统一化管理。因此，日本大学的事务局囊括全校所有除学生工作外的行政、后勤部门。同时，设在各学部、研究所、图书馆、医院的“事务部”也是事务局的派出机构，由事务局进行垂直管理，它除在业务上与事务局是一体之外，其人事任免、调动权都在事务局，而与教学、研究等专业部门没有关系。事务局下设机构的级别与中国相对比来看，“部”相当于“处”、“课”相当于“科”、“挂”相当于“股”，而且每级都只设一名负责人。另外，国立大学法人化改革以前，事务局人员从局长到一般职员都属于国家公务员，而教学、研究系列的人员属于教育公务员，各自所遵循的法律和法定职责不同。

日本大学内部的“学生部”作为大学内部的一个独立机构直接接受校长领导，“学生部”下设“学生课”（包括“庶务挂”、“管理挂”、“学生挂”和“课外活动助成挂”等）和“厚生课”（包括“奖学挂”、“宿舍挂”和“福利挂”等），主要负责学生的学习和生活指导，以及与各学部“事务部”协调学生的有关工作。“学生部”设部长一名，由教授担任，改革以前人员身份均为国家公务员。这种设置在某种程度上体现了学生工作的特殊性。我们国家在教育职员制的适用群体中存在一些争议，其中就有关于大学学生工作人员的职业身份定位问题，关于学生管理人员到底应该属于教师系列还是管理人员系列有不同的看法。笔者认为，这只是职业地位和待遇问题，如果将大学管理人员专门设置一个系列，从人员选聘、晋升到薪酬体系进行科学合理的设置，那么一切问题都会迎刃而解。

日本的各类大学中，校级领导决策部门（包括校长及直属行政部门）并不具备强大的管理制约机能，各学部（相当于中国大学的院系）相对独立，基本上可以自主运营。在日本的大学，校长及各部的部长等分别是各级管理人员的首脑，负责监督、落实、执行有关各方面决策的落实工作。但是，他们不是各级组织的决策者，学校的事务局也不是决策部门。管理、决策组织是大学“评议会”和各学部、研究所的“教授会”，或有关部门的“委员会”。从这一点来看，日本大学采用民主方式进行决策，而不是由哪一个群体进行专门决策，管理部门只是决策的执行者和监督者，这使得日本大学中的管理、学术以及其他系统处于平等并列的位置，不存在谁控制谁的问题。现代日本大学制度的主要特征之一是实行大学自治和教授治校，教授会是日本大学必设的机构，也是法律规定尊重大学自治精神的中枢组织。教授会对于大学教师的招聘和职称评定等拥有很大的实权，这是难以进行干涉的“圣域”。作为大学最高权力机构的学校教授会及其下属的各分委员会，有权决定本校一切重大事宜，包括选举校长（经文部省任命生效）、任用各类人员、制定校规、编制预算、确定招生员额、设置课程等。

特别值得注意的是，日本大学的各级行政管理部门中，专职管理人员始终以服务他人为基本原则。日本大学的管理人员在学校运行中的功能定位是提供服务，辅助学校的教学和科研工作，在工作安排、日常事务处理上均以服从教学、科研为原则，他们人员编制较少，提供着优质、高效的服务。^[33]管理即服务，日本大学始终强调管理人员为教师的教学、科研和学生的学习提供服务。在日本这样等级森严的社会中，专职行政管理人员与教师的区分是十分明确的。例如，对教师应该称呼“先生”，而对专职行政人员则不能用此称呼。^[34]因此，在日本大学中不允许，也不可能出现职员不服从或对抗教师的现象；对学生也以提供方便的态度相处，没有管理人员高人一等的思想。这样，行政管理部门为学校机能的充分发挥提供了无可替代的基础，大大减轻了教师在行政事务中的负担。这与日本大学内部管理权限下放有关系。日本大学将主要管理权限下放到院、系（学部），学校一级的管理机关仅仅作为宏观调控、信息汇总的协调职能机构，对于基层学术单位的教学、科研、人事及财务等事务均不干涉。这种体制精简了学校一级的管理人员编制，既提高了管理效率，又降低了人员经费开支，并且还调动了学术单位的积极性、增强了责任感，学校一级的管理人员可以集中处理学校与社会的事务，有更多的时间思考学校的整体发展，这正体现了大学内部行政管理为学术服务的理念。

综上所述，日本国立大学的机构特点，首先是行政职能和教学、研究机构截然分开，进行专业化统一管理。最明显的是学校事务局的设置，它把全校的行政职能部门统一为一体，便于统一管理和指挥。学部等教学、研究机构中的事务部在所属和编制上与学部分开，亦有利于学部把全部精力集中在教学、研究上，同时可避免不同系列各类人员之间的矛盾。其次是管理决策的权威性。大学是高等教育和研究单位，它的管理决策机构应该突出这一特点：日本大学的评议会、教授会作为管理、决策机构从人员构成上看可以保证其决策符合大学的性质并具有权威性。^[35]

4．2．3　日本国立大学法人化以前的管理人员职业身份定位

在国立大学独立行政法人化改革之前，日本大学职员制度的主要特征之一是公务员化，也就是说，日本大学的管理人员是公务员身份，需要参加公务员考试获得进入大学管理岗位的资格。日本的国家公务员是指由国家或中央政府录用的人员，比如文部省、财务省、厚生劳动省、法务省、外务省等国家各机关的职员以及以前的国立大学、国立学校的所有教职员。反之，地方公务员是指地方政府，即都道府县、市、町、村机关雇用的人员（包括县立大学、市立大学录用的教职员）。前者的根据是国家公务员法，后者的根据是地方公务员法。国家公务员的工资标准是按职种和工龄完全一样，而地方公务员的工资标准因地方而各异。

根据日本公务员法的规定，日本国立或公立大学的职员原来属于公务员身份，即在大学工作的国家公务员或地方公务员，适用于国家公务员法、地方公务员法及日本国人事院规则。根据日本《教育公务员特例法》第三条规定，国立学校的校长、教员及部、局长为国家公务员，公立学校的校长、教员及部局长、教育长和专门性教育职员具有地方公务员身份。因此，其身份受到国家公务员法（国立学校）或地方公务员法（公立学校）的约束及保障。只是基于教育工作的特殊性，又特别制定了《教育公务员特例法》，对教育人员的特殊事项加以特别的规定。指明“教育公务员”包括国立及公立学校的校长、教员及部局长，以及教育委员会的教育长和专门性教育职员。并同时对上述教育人员的任务、惩戒、服务、进修等事项作了明确规定。总之，日本国立、公立学校的职员均属于公务员，其任免权均属于上级主管部门。

国立大学的教职员作为公务员受国家公务员关系法律及人事院规则的约束，法人化后变为与普通企业的职员同样的身份，并受劳动基准法的约束。但目前国立大学教职员的工资还是从国库统一拨付。这点是日本国立大学职员和一般企业职员之间的最大区别。国立大学行政法人化改革之初，所有的大学的教职员工资还是按旧标准制定。大学法人化改革的目标是：法人化后，各大学参考人事院提出的工资标准可以独自决定工资报酬额，而实际上渐渐地发生了变化，比如广岛大学从2006年开始采取自己所定的工资标准。

4．2．4　日本国立大学法人化改革后的管理人员职业身份定位

（一）国立大学法人化改革的目标取向

日本国立大学法人化改革是日本行政改革和高等教育改革的重要组成部分。宋志勇认为，日本国立大学的法人化改革，其主要目的为了改变官味十足的国立大学，将其改制为独立运营、办学自主的大学法人，并且改革正使得日本的国立大学焕发出生命活力，推动了日本高等教育的进一步发展。日本国立大学行政法人化改革是伴随着20世纪90年代日本国家行政体制改革的进行而开始的。独立行政法人是指“在给执行部门制定明确业务目标的同时，使其可以为实现目标和改善业务进行自主运营，尽可能使执行部门在财务管理和人事管理方面拥有较大决定权的一种组织管理结构”。^[36]顾名思义，独立行政法人首先是“独立”，相对于国家和政府而言具有一定的独立性或自主性；其次，独立行政法人从事的是公共性的“行政”事务或事业；最后，它是以区别于国家、以“法人”资格存在的组织或机构。黄福涛认为，日本独立行政法人化改革主要在于解决“官与民”以及“国家与地方”两大关系。前者是从“由官向民转化”、实现行政的官民分担角度出发，依照“市场原理”和“自我负责原则”，通过放宽政府限制和民营化，将国家的作用限定在民间活动的补充地位。后者则从“由政府向大学放权”、“重新构建政府与大学关系”的视角着眼，通过减少政府干预，逐步达到大学办学自主。由于日本设立独立行政法人的根本目的在于精减国家行政机构、裁减国家公务员和行政业务量，人数众多的国立大学教职员自然成为改革的对象。实际上到目前为止，日本国立大学独立行政法人化基本上是作为国家整体行政体系改革的一个组成部分，在很大程度上服从国家整体行政改革的需要，不仅仅是从高等教育发展的角度来进行运作。文部省有关国立大学独立行政法人化的方针可简单地概括为四个方面：①国立大学独立行政法人制度的运营应以自主性、自律性和自我负责为基本原则，因此，在大学组织编制、教职员配置、工资待遇、预算执行等方面，国家应放宽限制。②独立行政法人制度应极力排除来自国家的事前干预和统一控制，力求将事后评估置于重点。③在考虑大学教学与研究特点的前提下，制定有关国立大学独立行政法人特例措施。由于各独立行政法人代表负责本大学的人事管理，如对教职员享有任命权，可以决定教职员的工资待遇等，各大学在人事管理方面具有更大的自主权。④内部组织机构的变化：由于文部省对大学内部教学研究机构设置审查的简化与放宽，特别是各大学有权决定校内学科、专攻和部门一级的设置与改废，各大学将不再按照目前文部省统一规定的设置标准，而是依据各自的实际情况，新设或废除校内教学科研机构，大学的内部组织机构将呈多样化。

（二）国立大学法人化改革后大学管理体制的变化

国立大学法人化改革以后，日本大学的管理经营体制发生了重大变化。其主要表现在：^[37]①大学拥有广泛的自主权，表现在大学内部人事、经费、管理部门设置、教学科研、财务会计制度等独立自主，摆脱了过去由文部省全面控制的境况。②大学经营管理方式方面引入企业管理理念，公开招聘社会上的经营管理人才作为改善大学管理运营的新鲜力量。③教职员身份由公务员变为非公务员，类似于当前我国事业单位人员的身份。也不再受公务员法约束，在选拔录用方式、工资制度等方面更加灵活。大学可以按照劳动基准法等法律法规的要求，自行制定灵活的人事政策。待遇和管理工作的业绩挂钩。④校长由民主选举产生，由文部科学大臣任命。副校长以下的最终人事权归校长掌握，特别是行政管理人员的人事权由文部省完全下放给了校长。⑤由社会上的专门评价机构对于学校的管理业绩进行评价，并公开评价结果。国立大学的法人化改革赋予了大学高度的自主权，但同时也提出了高度的自律性要求。

吴琦对于日本的公务员身份和非公务员身份作了以下区分：^[38]

公务员身份：①身份保障在法律中予以规定；②“劳动三权”（自由结社权、罢工权和集体谈判权）的争议行为是禁止的；③除教师以外的其他职员的录用，原则上通过考试的方式；④关于兼职、兼业及政治行为的限制，由国家公务员法进行制约；⑤管理职位原则上不可以聘用外国人。

非公务员身份：①身份保障是由法人的就业规则规定的；②赋予“劳动三权”；③根据法人确定的规则进行录用；④兼职、兼业及其他服务由法人就业规则予以规定；⑤管理职位可以聘用外国人。

需要说明的是，当前日本的大学职员和企业职员不同的地方是，企业职员有罢工的权利，而大学职员没有罢工的权利，这一点还是和公务员相同的，也就是说，大学职员的“劳动三权”仍然像公务员一样。

（三）法人化改革后日本国立大学职员身份定位特点

（1）专职化。日本国立大学行政法人化以后，国立大学的职员身份变为与普通企业的职员类似的独立职业身份，适用于日本劳动基准法。大学行政法人化前，国立大学职员首先投考人事院实施的公务员录用考试。国家公务员录用考试有3种类型：第1类（应试对象是大学毕业生）、第2类（短期大学或专门学校的毕业生）和第3类（学历方面没有应试限制）。通过第1类、第2类考试而合格，作为公务员被录用之后，接受分别由文部科学省、厚生劳动省等个别省厅（类似于中国的国务院有关部委）进行的具体分配考试，然后被各个大学录用。法人化后根据各大学实施的录用考试的结果直接被录用，至少到目前为止没有任期的规定。因此，如果职员本人不希望辞职，或没有引起诸如刑事案件等任何问题的话，可以工作到退休年龄。选拔的基准是按每个大学的情况不同，但基本的原则是：具有能够完成职务的充分的学历和文化，性格也不存在突出的问题。法人化前，大学职员的工资基于年龄／学历／工作年限，按人事院劝告（人事院的建议）所定的公务员工资一律决定。那个时候，国家公务员的工资如果是同样的年龄／工作年限的话，教育工作人员（教员）最高，其次是研究工作人员，而普通行政工作人员包括大学职员的工资最低。法人化后，各大学参考人事院提出的工资标准可以独自决定报酬额。日本大学职员的反应是：法人化后，事务量增加，比如制订中期目标／计划，以及其成就程度的文件等工作量加大。因为大学职员已经不是国家公务员，跟国家和政府的关系形式上不存在了，但实际上截止到目前，文部科学省和大学之间，以及与其职员的关系没有发生根本变化。这是因为国立大学法人化改革需要一个循序渐进的过程，有几年的过渡期。职员的遴选对象仍然是如上面所提到的：具有能通过国家公务员考试，或能考上各大学实施的考试的资质和能力的人。

（2）专业化。国立大学法人化以后，日本大学职员在选拔录用标准上脱离了公务员的标准，更加切近大学组织的管理特点，体现在由大学根据自身发展需要和岗位特点自行制定选拔录用职员标准方面，从而由原来大一统的公务员标准走向专业化的大学职员标准。尤其是对于初级职员来说，由原来选拔公务员的“通才”标准转变为更加适合大学管理岗位的“专才”标准。只不过，由于日本大学强调管理人员的服务性和执行性功能，并且大学决策和监督考核主要由一些专门委员会进行，因而对于职员的专业素质要求较低。比如他们认为大学职员一般并不需要具备很强的创造能力，而强调其执行决议、有条不紊地快速处理事务的能力。在日本将这种能力简称为事务处理能力，并不因为某人创造能力低而贬低、轻视其价值，反而根据工作的实际需要有针对性地对员工提出职业要求。他们认为，创造能力强、善于自由发挥等个性特征并不适用于专职行政管理人员，否则会降低行政管理工作效率。因此，日本大学对职员的具体要求非常务实，日本大学职员所具备的理想素质有：①忠实地执行决议；②快速、高效地处理事务；③工作有条理；④工作负责，仔细耐心；⑤字写得清楚、整洁；⑥态度随和，善于与人协调；等等。由此可以看出，日本大学对职员的专业素质要求不是很高，但是注重效率，特色十分明显。

（3）稳定性。日本大学中的专职行政管理人员的工作量较大，为按时完成任务经常加班，并且工资等物质方面的待遇也并不是很高，但是工作效率很高。法人化改革以前，国立、公立大学中的正式专职行政人员是通过国家公务员考试的国家公务员，工资较低；而私立大学整体的工资待遇略高，但整体上也并非属于高薪阶层。在这样的基本条件下，提高行政人员的工作效率必然有其独特的原因。法人化改革以后，虽然大学职员没有了公务员身份，但是学校也并没有随意解雇职员。这主要是通过职员职业身份的稳定性来保证大学管理工作的持续性。概括起来，大致有以下几条：^[39]①对国立、公立大学来讲，首先严格的职员选拔制度筛选出自愿献身大学教育事业的优秀人才，这是大学行政管理保持高效率的基础。②社会文化的影响，使得日本社会上转换职业十分少见，员工大多可以安心地做好本职工作；同时，员工的基本素质较高，工作勤恳。③为创造良好的组织内部环境，减少内耗，经常由工会等组织各种娱乐活动，加强员工之间情感方面的交流。以上措施保障了大学职员对这一职业的认可。日本大学意识到，职员从公务员变成非公务员，会产生失去“身份保障”等问题。因此，他们针对这一问题采取一系列措施，如法人化后职员可继续被雇用，退职金等仍可按照公务员水平发放等来解决，免除了大学职员的后顾之忧。

4．2．5　保障管理人员身份转型——日本国立大学职员管理制度改革趋势

日本国立大学在法人化改革以后，其内部管理人员的身份选择为“非公务员型”；管理人员的任用与升迁，在管理人员人事制度的自主性和自律性的基础上，各大学自主制定各自的有弹性的方针和办法：从提高大学运营管理的自主性、自律性的观点出发，教师以外的职员的人事制度和教师的人事制度一样，由各大学自己决定，任命权属于校长。自主制定职员管理制度，保证了管理人员职业的专业化发展。

目前日本国家人事制度改革的新动向表明其有着明显的专业化发展的趋势，^[40]日本大学职员管理制度与整个国家的人事制度改革同步进行。伴随着国立大学法人化的改革进程，日本国立大学职员人事制度正在向专业化方向发展。职员人事制度的核心是引入专业能力等级制度。这一制度的出发点是必须根据职员、职务的专业能力等级，作为任用、考核、工资福利的基本条件。

（一）在职员分类制度方面

在职员的构成上，各大学按照自身的实际状况自由设置多样化的职员种类。对事务职员和技术职员等教师以外的职员，其工作专业性很强，各大学已开始着手设计以专业为基础的人事制度。大学不同管理岗位的专业要求不同，日本大学在职员选聘标准制定方面，确保多样化标准，以便能够录用有多种能力和有作为的人才，确保人才多样性。

探索建立适合于高层管理人员的新人事制度。对于大学内部的局长和部长等高层管理人员，设计另外的聘用和工资制度，或者尝试与企业高层管理人员一样引入年薪制等。

（二）在聘用制度方面

各大学积极引入任期制和公开招聘制度。比如在校长的选拔过程中，采用能够反映社会各方意见的制度，并且当校长不能胜任时经过学校内部审查可以由主务大臣解除其职务。

日本大学根据行政管理事务工作的特点，实事求是地注重选用合适的行政管理人才。因为在国立大学法人化改革以前，大学管理人员作为公务员，大学一般无权随意解雇，即使法人化改革以后这一状况也没有改变，这与日本的文化有关。即使对临时聘用人员在合同期满之前一般也不会终止雇用，所以对专职管理人员的聘用也持十分谨慎的态度，采取各种方法来加以考核。在录用正式行政管理人员或聘用临时事务员工时，一般除要求提交书面申请材料外，还要在最终决定录用前进行面谈、面试，以确保录用合格人才。

在录用标准上，日本大学注意行政管理工作的特殊性，认为大学管理与其他组织管理不同，应该独具特色。日本大学职员人事制度改革的中心是以专业能力为核心的。以专业能力等级作为职员任用和提升的基本标准，评价的结果直接与职员的聘用、晋升和薪酬挂钩，并且在录用时采取竞争方式。日本大学职员管理制度的专业能力标准各不相同，分为四大类基本标准：思考能力；组织管理、人才活用能力；执行能力；素质与态度。每一类再分为若干指标，每一项指标再分为具体的能力标准，使得职员的选拔和考核越来越专业化。职员的身份确定为“非公务员型”，表现在“教师以外的职员，不一定按照国家公务员法通过考试来录用，法人可以根据自己的人事战略，录用有专门知识和技能的人才。根据以上这些观点，将国立大学职员的身份确定为非公务员型比较适合当前的形势”。^[41]

（三）在业绩评估制度和激励制度方面

各大学引入了对职员业绩的严格的评估体系，对新进入的职员，以岗位完成能力的等级评估制度作为聘用、评价、工资的基准；引入公开招聘的选拔方式，公开选拔标准，以提高职员选拔过程中的公开性和透明性；关于事务性职员的录用、晋升等，实行校长领导下的一元化管理。引入由专业能力评估和业绩评估组成的公正的说服力强的新评估制度，以替代现行的职务评定制度。对于免职和降职，也相应地以专业等级为基础建立明确的标准，严格执行。

引进能够充分发挥每个职员潜力的激励和薪酬制度。各大学自己决定本校的薪酬标准，所制定的薪酬标准应当能促进教师充分发挥自己的潜力，反映出职员的业绩。要在职务性质的基础上设立个人业绩的评价制度。为了实现在国际社会中有竞争力的多样化的教师结构，还引进年薪制等多样化的薪酬体系。各大学正在积极建立反映职员专业素质和能力、职责和业绩的新工资制度，为了实行这一富有激励效应的新工资待遇，引入基本工资、职务补贴和成绩补贴组成的新工资制度。

（四）在职员培训制度方面

人事管理者要制定公务员培养的有关方针，有计划地提高管理能力，同时也要求大学职员自我进取，致力于专业能力的开发和提升。增加派遣学习的机会，使得有进取心的大学职员能够为自我提高而进行自主性开发活动，譬如进研究生院深造等。引入有计划地培养后备人员的机制。在职员升职的过程中，实施严格的审查。并正在引入一种新的机制，有计划地培养后备干部的上进心。

日本大学职员职业身份的变化主要是专业素质要求的变化：由原来的“通才型”公务员职业素质向“专才型”的大学管理人员素质转变，这适应了大学管理科学化、专业化的要求。

并且，日本大学职员身份向非公务员、专业化方向转型，所遇到的阻力不会太大，因为即使在公务员身份时期，大学管理人员在大学内部的定位就是服务者角色，无论是权力划分还是工资福利方面，和教员相比都没有优势，而专业化发展可以使得职员的职业声誉以及个人素质、能力得到提升，加上日本大学管理机构原来就比较精简、高效，因此，大学职员职业的专业化发展以及新的人事制度设计对于这一群体十分有利。这和中国目前的职员制度所处的环境有很大不同。中国当前的职员制度改革面临的困难是，原来的管理人员在学校中掌握着绝对的权力，并且作为管理者其职业地位远远高于教师，中国大学职员制度的改革从某种意义上可以说是“管理人员的一场自我革命”，目标是通过职员制度改革让渡出本不该由大学管理人员掌握的学术权力，这牵涉到自身利益的重新调整，因而所遭遇的困难和压力相对要大得多。

【注释】

[1]薛涌．美国的大学凭什么吸引人．新闻周刊，2004（168）

[2]［日］天野郁夫．日本的大学改革——在美国化与市场化的中间．陈武元译．有色金属高教研究，2000（3）

[3]赵曙明．美国高等教育管理研究．武汉：湖北教育出版社，1992．36

[4]王正绪．美国一流大学的教师管理工作：终身职制度及其他．广西大学梧州分校学报，2004（3）

[5]MIT’s Policies and Procedure（Revised to 9／97）．http：／／web．mit．edu／policies／intro．html

[6]MIT’s Policies and Procedure（Revised to 9／97）．http：／／web．mit．edu／policies／intro．html

[7]顾宝炎．美国大学管理．武汉：武汉大学出版社，1989．144

[8]别敦荣．中美大学学术管理．华中理工大学出版社，2000．77

[9]［美］菲利普·G．阿特巴赫．比较高等教育：知识、大学与发展．北京：人民教育出版社，2001．88

[10]［加］约翰·范德格拉夫等．学术权力——七国高等教育管理体制比较．王承绪等译．杭州：浙江教育出版社，2001．117

[11]［美］菲利普·G．阿特巴赫．比较高等教育：知识、大学与发展．北京：人民教育出版社，2001．16

[12]［美］菲利普·G．阿特巴赫．比较高等教育：知识、大学与发展．北京：人民教育出版社，2001．9

[13]曾晓东，孙贵聪．研究大学类企业行为提升大学管理的专业化水平．比较教育研究，2002（4）

[14]董保城．从“学者共和国”到“学术企业体”之两难——论新版大学法草案．月旦法学（中国台湾），2004（106）

[15]洪辉．学术批评网．www．acriticism．com．2003－09－08

[16]刘祖云．组织社会学．北京：中国社会出版社（中国审计出版社），2002．198

[17]程星．细读美国大学．北京：商务印书馆，2004．81

[18]Colorado State University evaluation of administrative professionals

[19]［美］菲利普·G．阿特巴赫．比较高等教育：知识、大学与发展．北京：人民教育出版社，2001．88

[20]张维迎．大学的逻辑．北京：北京大学出版社，2004．42

[21]程星．细读美国大学．北京：商务印书馆，2004．79

[22]曾晓东，孙贵聪．研究大学类企业行为提升大学管理的专业化水平．比较教育研究，2002（4）

[23]董保城．从“学者共和国”到“学术企业体”之两难——论新版大学法草案．月旦法学（中国台湾），2004（106）

[24]［美］加里·德斯勒．人力资源管理（第六版）．北京：中国人民大学出版社，1999．31

[25]欧阳教，黄政杰．大学教育的革新．中国台北：师大书苑有限公司，1994．320

[26]洪辉．学术批评网．www．acriticism．com．2003－09－08

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[28]Colorado State University evaluation of administrative professionals

[29]杨宇立．政府太累．北京：当代中国出版社，2004．33

[30]孙承武．创建一流——全球十大名牌大学启示．http：／／www．wsfy．cn／sdmxweb／index．htm

[31]宋志勇．日本国立大学的法人化改革．日本学论坛，2005（1）

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[38]吴琦．日本国立大学法人化改革中的人事制度改革．外国教育研究，2003（9）

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[40]金莉萍．日本最近人事制度改革的新动向．中国人才，2002（10）

[41]吴琦．日本国立大学法人化改革中的人事制度改革．外国教育研究，2003（9）