省域城乡义务教育师资均衡的实证分析

省域城乡义务教育师资均衡的实证分析^[1]——以宁夏小学阶段为例^[2]

马青

［摘要］省域城乡义务教育师资水平的差距，既有显性的，又有隐性的。就宁夏小学阶段而言，从城乡教师数量均衡情况看，尽管农村生师比小于城市，可是农村却存在着“显性”超编与“隐性”缺编共存的现象；从城乡教师质量均衡情况看，与城市相比，农村教师在学历、职称上的“高位塌陷”问题突出；从城乡教师结构均衡情况看，农村教师的性别结构要优于城市，但是农村教师的老龄化问题较为严重。城乡义务教育师资均衡发展的政策结构包括：强化省级政府的统筹功能，建立积极差别对待的城乡义务教育师资配置政策；提升农村义务教育教师的职业吸引力，建立以教师需求为导向的农村教师发展政策；改革地方政府的评价制度，建立教育投入向农村教师倾斜的激励政策。

［关键词］省域　城乡　义务教育　师资均衡

师资水平的提升不仅直接关系着教育质量的改善，还是缩小城乡义务教育差距、促进城乡义务教育均衡发展的出发点与落足点。美国学者费古逊（Ferguson）的研究表明，在控制了其他社会经济因素后，学生成绩的差异几乎全是由教师能力引起的，在影响数学测试分数提高的因素中教师能力占43%，缩小班级规模和学校管理水平仅占8%。^[3]某种意义上可以说，要推动城乡义务教育的均衡发展，实现城乡义务教育供给的均等化，首先就应保证城乡师资发展的均衡化。2006年，我国开始实施农村义务教育经费保障机制改革，长期以来困扰农村义务教育发展的经费问题得到极大缓解。而且，新修订的义务教育法规定，省级政府是义务教育发展的统筹主体。那么，省域城乡义务教育师资的均衡发展便具有了可行性。故此，笔者利用2006～2009年宁夏城乡小学教师的相关数据，从动态发展的角度对省域城乡义务教育师资均衡状况进行了分析，以期为城乡义务教育师资均衡问题的解决提供一些思路。

一、城乡教师数量的均衡情况

教师数量在一定程度上既决定着教育效率又影响着教育质量。依据经济学的规律，只有当学校达到一定规模，才能实现“规模经济”，即教育投入增加的比例小于产出增加的比例，生均教育成本将随着学生数量的增加而降低。所以，生师比便成为衡量教育效率的重要指标。可是，教育活动是培养人的活动，人的发展问题是教育活动最为核心的问题，无论是教育者还是受教育者都是鲜活的生命个体。丰富的情感性、较强的自主性是人的显著特征，因此，教育教学活动效果的实现就必须以师生双方的情感认同为基础。情感认同又要以师生双方的充分沟通为前提，这就要求生师比应该维持在适当的范围之内。否则，学校工作的重点就会由“教育”学生变为“管理”学生。师生之间本应具有的“交往”关系，就会由于缺乏情感性与交流性而无法实现，教育教学效果也必然会受到影响。

从总体上看，2006年～2009年，城市小学教师增加了847人，城市小学在校学生数增加了14308人，生师比始终保持在21：1，教师数量的增幅低于学生数量的增幅。依据《宁夏回族自治区人民政府批转自治区编办等部门关于贯彻〈国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知的实施办法〉的通知》（宁政发〔2002〕76号）之规定，城市小学、县镇小学、山区农村小学、川区农村小学的教职工与学生的比例分别为1：20、1：21、1：22、1：22.5。与此规定相比，显然城市小学生师比略大于自治区制定的中小学教职工编制标准，存在缺编现象。同期，农村小学学生数量由563520人变为523073人，减少了40447人，教师数量由27773人变为26924人，减少了849人，生师比由20：1变为19：1，小于自治区规定的中小学教职工编制标准和城市的生师比例，且城乡生师比差距逐步扩大，农村存在超编现象。

表1　小学教师数量分析表

可是，小规模学校的大量存在造成农村小学教师“显性”超编与“隐性”缺编现象的共存。2006年和2009年，宁夏农村小学（包括教学点）数量分别为2779所、2404所，教学点分别为521个、403个，占农村小学总数的比例分别为19% 和17%，无论是从相对水平还是从绝对水平看，数量都较大。就小学班额的变化情况而言，2006年，城市小学规模在36人以上的班级共有2264个，占城市小学班级总数的比例为94%。农村小学班级规模在36人以上的共有7131个，占农村小学班级总数的比例仅为43%，有57%的农村小学班级规模在36人以下。小学班级规模在36人以上的比例农村比城市低51%。2009年，城市小学规模在36人以上的班级共有2486个，占城市小学班级总数的比例高达95%。农村小学班级规模在36人以上的共有6793个，占农村小学班级总量的比例仅为46%，有54%的农村小学班级规模在36人以下。小学班级规模在36人以上的

表2　小学教学点与复式班变化情况分析表

比例农村比城市低49%，与2006年相比，两者之间的差距减小了2%，表明城乡小学规模在36人以上的班级数量都在增加，但农村小规模班级数量依然远远多于城市。

表3　小学班额变化情况分析表

说明：66人以上包括66人。

小规模学校的存在导致农村小学生师比现实需求的“隐性”扩大和“隐性”缺编现象的出现。小规模学校学生数量较少，如果按照现有的规定进行教师编制的核定，难免会出现教师数量无法满足教学实际需要的问题，特别是宁夏南部山区经济落后，生活环境恶劣，优秀教师“留不住”和“引不入”的现象长期存在，更加剧了该地农村小学教师“隐性”缺编的现象。以位于宁夏南部山区的彭阳县中庄村完全小学为例，此校现有在校生217人，全校教职工仅为9人，生师比高达24：1，高于自治区规定的山区小学教师编制标准，教师的大量流失和频繁流动导致在校的每位教师几乎都担任过校长。另外，音乐、美术、体育教师缺乏，大都由主课教师兼任。

二、城乡教师质量的均衡情况

《中华人民共和国教师法》规定教师是履行教育教学职责的专业人员，取得小学教师资格，应具备中等师范学校毕业及其以上学历，同时要具备相应的教育教学能力。而要履行教师的专业职责，具备从事教育教学活动的条件就必须接受适当年限的专业教育和专业培训。在九年义务教育基本普及和质量问题愈发凸显的情况下，要实现办人民满意教育的目标，教师质量是最为关键的影响因素，提高教师学历则是最为核心的保障条件。从国际经验看，很多国家对中小学教师的学历要求都已经达到了本科及以上，我国的小学教师学历要求只是教师任职的学历起点。无论是从提高教育质量的角度，还是从建立人力资源强国的角度，保证教师达到一定的学历要求都是非常重要的。

就宁夏城乡小学教师学历的变化而言，2006年～2009年，本科及以上学历教师比例迅速增大，高中及以下学历教师比例快速减小，城乡小学教师的学历结构逐步得到优化。然而，从城乡教师学历的比较看，农村小学教师的学历结构要劣于城市，“高位塌陷”现象显著，城市高学历教师比例明显高于农村。2006年，城市小学本科及以上学历教师比例^[4]比农村高9.54%，城市小学专科学历教师比例比农村低2.76%，城市小学高中及以下学历教师比例比农村低7.45%。2009年，城市小学本科及以上学历教师比例比农村高13.85%，与2006年相比，两者的差距非但没有缩小，反而继续扩大了4.31%；城市小学专科学历教师比例比农村低7.64%，与2006年相比，差距扩大了4.88%，也从侧面表明城市高学历教师的增幅要高于农村；城市高中及以下学历教师比例比农村低6.21%，与2006年相比，城乡之间的差距缩小了1.24%，说明农村小学教师低层级的学历提升较快。

表4　小学教师学历结构

说明：当年教师数是指当年的专任教师数。

在某种意义上，职称不仅是教师教学水平、教学经验丰富程度的重要标志，还是教师工作认可度的标志，因此，职称便成为衡量城乡教师质量均衡状况的另一个关键指标。就宁夏城乡小学教师职称结构变化的总体情况而言，2006年～ 2009年，中学高级及小学高级职称教师比例不断增大，小学一级和小学二级职称教师比例逐步减小，小学三级及未评职称的教师比例有所增大，农村同样存在着“高位塌陷”现象。2006年，城市小学拥有中学高级和小学高级职称教师比例为49.74%，农村小学拥有中学高级和小学高级职称教师比例为45.18%，城市比农村高4.56%；城市小学拥有小学一级、二级、三级及未评职称教师比例分别为40.98%、5.42%、3.86%，农村分别为43.54%、7.37%、3.91%，城市以上3个职称层级的教师比例均低于农村，说明城市高职称教师所占比例较大，低职称教师所占比例较小，城市小学教师职称结构要优于农村小学教师职称结构。2009年，城市小学具有中学高级和小学高级职称的教师比例为57.68%，农村小学具有中学高级和小学高级职称的教师比例为51.17%，城市比农村高6.51%，与2006年相比，两者的差距不仅没有缩小，反而继续扩大了1.95%，表明城乡小学高级职称教师比例差距有进一步扩大的趋势。城市小学一级、二级、三级及未评职称教师比例分别为35.07%、1.7%、5.55%，农村相对应的教师比例分别为41.48%、1.9%、5.44%，城市小学以上3个层级职称教师比例还是低于农村，说明城市小学教师职称结构仍然优于农村，农村小学教师职称的“高位塌陷”现象非常显著。

表5　小学教师职称结构

说明：当年教师数是指当年的专任教师数。

三、城乡教师结构的均衡情况

除了教师数量、质量之外，教师的年龄结构、性别结构通常也被作为衡量城乡师资均衡程度的重要指标。尽管已有的研究还未能提供有力的证据来证明教师的年龄、性别与教学质量之间存在着必然联系，可是教育教学活动作为一种师生互动、交流的过程，教师所处的年龄阶段、所具有的性别特征对教育教学效果的影响却是无法忽视的。

从宁夏城乡小学教师的性别结构看，2006年～2009年，小学男教师略有增加，数量变动较小，女教师数量的增长幅度大于男教师的增长幅度。2006年，城市小学男女教师数量之比为3.9：6.1，农村小学男女教师数量之比为5.7：4.3。2009年，城市小学男教师数量为4773人，仅比2006年增加1人，城市小学女教师数量为7687人，比2006年增加203人，男女教师数量之比为3.8：6.2；2009年，农村小学男教师数量为11740人，比2006年减少67人，农村小学女教师数量为9206人，比2006年增加431人，男女教师数量之比为5.6：4.4。由此可见，2006年～2009年，农村小学教师性别结构要优于城市小学教师的性别结构。

表6　小学专任教师性别情况　

说明：教师数量均指专任教师数量。

从年龄结构看，2006年～2009年，除40～50岁教师数量减少较快外，宁夏城乡小学教师各年龄阶段教师数量变动较小，50岁以上教师比例呈现增长趋势。2006年，50岁以上小学教师数量占当年小学教师总数的比例为21%，2009年为25%，增大了4个百分点。就城乡小学教师的比较而言，虽然已有的数据并未进行城乡的对比划分，但是我们可以从其他相关数据所提供的间接证据来分析城

表7　小学教师年龄结构情况

说明：教师数量均指专任教师数量。乡教师的年龄结构情况。农村特别是宁夏南部山区的农村教师缺乏职业吸引力，优质师资流动的“向城性”问题更为显著，进而造成当地“新任教师引不来，优秀教师留不住”现象突出。2006年～2009年的城乡专任教师变动情况也证明了这一点。2006年县镇以下的农村地区调入教师数为1306人，调出教师数为1712人，两者相差406人；2009年县镇以下的农村地区调入教师数为1342人，调出教师数为1585人，两者相差243人。尽管农村地区教师流动的“出入”差距呈缩小的趋势，可是农村地区的教师流失问题依旧非常严重，很大程度上，加剧了教师老龄化问题，县镇以下的农村地区尤为突出。以宁夏南部山区的同心县为例，全县在编教师中，50岁以上的有529人，占全县教职工总数的17%；全县856名“民转公”教师中，男年满55周岁以上、女年满50周岁以上人员共计238人，占全县教职工总数的7.5%。^[5]

表8　小学专任教师变动情况　

四、城乡师资均衡发展的政策设计

政策的设计原则：全面性，影响城乡义务教育师资均衡的因素是多方面的，既有教师自身的内在需求与外在干预政策的原因，又有财政与非财政性的原因等等，所以推动省域城乡义务教育师资均衡发展的政策设计必须体现全面性的原则；主体性，只有考虑到利益相关主体的实际需求，才能充分地调动其积极性，农村优秀教师流动之所以表现出“向城性”的特征，很大程度上正是合理的利益需求无法满足的结果，本研究倡导基于利益相关者需求的政策导向；系统性，要实现预期的政策目标首先就应保证政策设计结构与政策目标结构的一致性，只有按照系统性原则进行政策结构的设计，才能使不同的政策之间具有相容性，最终产生政策“合力”。

正是基于以上考虑，我们以教师作为主体，从外在干预政策、内在发展需求、非教育性因素三方面构建了城乡义务教育师资均衡发展的政策体系。

（一）强化省级政府的统筹功能，建立积极差别对待的城乡义务教育师资配置政策

省级政府作为地方最高层级的政府，不仅具有地方最高层级的区域发展规划权力，还具有较强的经济实力与资源调配能力，同时承担着国家公共政策与资源配置的“传递者”和公共产品“供给者”的角色，在政府层级体系中处于“上传下达”的承启位置，无论是能力特征还是承启位置都决定了省级政府履行义务教育统筹职能的优势。因此，在“省级政府统筹，县级政府管理为主”的义务教育管理体制下，推动城乡义务教育师资的均衡发展，就必然要强化省级政府的统筹职能。

义务教育是一种人人都必须接受的公共服务，既是实现社会公正的重要途径，又是实现教育公正的起点。那么，义务教育资源的配置就应体现“公正性”原则，以“一体化”“无差别”的标准对待不同的学生个体。就教育均衡发展而言，从世界各国的经验看，主要存在着四种政策取向，即极端的人道主义方式、弱化的人道主义方式、绩效主义的方式、功利主义的方式。弱化的人道主义方式，就是采取积极差别对待，对弱势地区和学生投入更多的资源，尽力缩小不同学生之间的教育成就差距，成为众多国家的选择。^[6]从我国的现实国情、宏观政策走向看，针对城乡义务教育师资发展失衡问题，显然也应坚持价值“均等化”的政策理念，实施积极差别对待。

依据省级政府履行统筹职能的要求和弱化人道主义的政策取向，推动城乡义务教育师资的均衡发展，就应实行积极差别对待的城乡义务教育师资配置政策。省级政府应统筹城乡义务教育师资的发展，制定城乡统一的发展目标和底线标准，坚持优质师资向农村倾斜的政策取向。省级政府应建立省域城乡义务教育师资均衡发展数据库，以县级行政区域为单位，按照城乡师资均衡的现实水平和未来的发展目标，将省域内县级行政区域单位分为发展型、维持型和贫困型。对于发展型的县，省级政府不进行重点支持，只给予基本的资源支持。省级政府应制定出师资“贫困”县“脱贫”战略规划，集中资源加大对维持型尤其是贫困型县级行政区域单位的扶持，从新进教师、骨干教师、教师培训指标的分配等方面进行倾斜，限期完成。目标完成后，再按照三种类型重新对县级行政区域单位进行排序，再次对维持型特别是贫困型的县进行师资“贫困”治理。据此方法循环进行，最先实现县域义务教育师资的均衡，最终实现省域内城乡义务教育师资的均衡。

（二）提升农村义务教育教师的职业吸引力，建立以教师需求为导向的农村教师发展政策

除了外在干预政策的完善之外，更为重要的是提升农村义务教育教师自身的职业吸引力，如此才能充分地调动农村教师的工作积极性，并源源不断地引入优秀教师，进而使农村学校成为优秀教师的会聚地。按照美国管理理论家弗雷德里克·赫茨伯格（Frederick Herzberg）的观点，人的工作动机受到“保健因素”与“激励因素”的共同影响。保健因素是与外在环境相关的因素，激励因素是与工作本身相关的因素，那么，提升农村义务教育教师职业吸引力的政策设计就必须兼顾两种因素的影响。而两种因素的满足又必须以教师的需求为导向，特别是在公民社会崛起，公民权利意识逐步增强的背景下，尊重教师的意愿，满足教师的发展需求，显得尤为关键。

首先，建立城乡一体化的义务教育教师工资待遇保障制度。研究表明，收入水平低下、管理性支持的缺乏、生源质量的差异是影响农村教师流失的主要因素。^[7]教师工资待遇则是影响农村教师流失的首要因素。农村教师的收入水平与农村教师的流失率密切相关。^[8]农村教师之所以弃乡进城，在一定程度上，就是城乡教师工资待遇的巨大差距造成的。所以，提升农村义务教育教师的职业吸引力就应保障城乡教师工资待遇的一体化，满足教师的合理利益需求，内容涉及城乡一体化的教师工资保障制度，城乡一体化的医疗、住房等社会保障制度，增加对偏远贫困地区教师的特殊津贴额度，以切实提高农村义务教育教师的幸福指数。

其次，建立城乡一体化的义务教育教师发展保障制度。长期以来，城乡教育发展的二元模式、城乡投入的巨大差距导致农村教师无法获得同等质量的发展机会，而且作为发展主体的教师处于“被发展”的地位，其发展需求无法在发展过程中得到满足。那么，通过城乡一体化的保障制度来满足农村教师的发展需求，使其获得工作成就感与满足感就成为亟待解决的问题。第一，应改革农村义务教育教师职务制度，增加农村高职称教师的比例，推行高职称教师指标向农村倾斜的政策，实现城乡义务教育教师高职称比例的同等化。第二，优化教育经费使用结构，增加教师发展投入，建立以教师发展需求为导向的预算制度和培训制度。第三，完善农村义务教育教师专业发展的资源平台，构建有利于农村义务教育教师专业能力施展的制度。

（三）改革地方政府的评价制度，建立教育投入向农村教师倾斜的激励政策

作为实施义务教育的主体，地方政府对城乡义务教育师资均衡发展的态度直接影响着该问题解决。那么，针对地方政府的激励政策就成为城乡义务教育师资均衡政策必不可缺的部分。如果仅对政府管理者持有那种摒弃个人狭隘私利，以公共利益为行为动机的“公共人”假设显然是不理性的。每个官吏不会因为已经成为“官吏”而在道德上高于其他人类群体，虽然不能如休谟所说的那样“必须把每个人都假设为无赖之徒”，但是只有考虑到人对私利最大化的追求，才能设计出较好的制度，“使坏人所能造成的社会危害最小化”。^[9]也正是因为自利化的倾向，在政绩考核制度的作用下，地方政府官员往往会出现“应试化”的行为取向，政绩评价制度强调什么，地方政府官员就会热衷于发展什么。地方政府官员对GDP的角逐就是最好的实例。因此，在农村义务教育由数量普及向质量提升转型和城乡义务教育一体化建设的背景下，就应建立一种引导地方政府官员将教育发展重心向提升质量转移，核心是向农村教师倾斜的激励政策。激励政策的内容主要包括地方各级政府教育投入优先向农村教师倾斜的激励政策，农村义务教育教师投入持续增长的目标约束政策。

（作者系宁夏大学教育学院教师）

【注释】

[1]本文中的数据除了特别说明之外，均来自《宁夏回族自治区教育统计手册2006年度》和《宁夏回族自治区教育统计手册2009年度》。

[2]本文中的城乡是指城市、农村（包括县镇及其所辖地区）。

[3]［美］艾伦·R.奥登，劳伦斯·O.匹克斯.学校理财：政策透视［M］.杨君昌，裴育.上海：上海财经大学出版社，2003.269

[4]指占当年专任教师总量的比例。

[5]郭虎.教育改革与发展重大现实问题研究［M］.银川：阳光出版社，2010.149

[6]袁振国.建立教育均衡发展系数　切实推进教育均衡发展［J］.人民教育，2003（6）：11

[7]Ashley Keigher，Freddie Cross.Teacher Attrition and Mobility：Results From the 2008-09 Teacher Follow-up Survey［R］.U.S.Department of Education，2010

[8]Sheila Nataraj Kirby，Mark Berends，Scott Naftel.Supply and Demand ofMinority Teachers in Texas：Problems and Prospects［J］.Educational Evaluation and Policy Analysis，1999（1）：49

[9]陈庆云，曾军荣，秦益奋.比较利益人：公共管理研究的一种人性假设兼评“经济人”假设的适用性.中国行政管理，2005（6）：40～45