河北省义务教育非均衡发展的原因分析

河北省义务教育非均衡发展的原因是多方面的，这其中既有宏观社会制度的影响，也与河北省经济社会发展水平以及建立于其上的公共教育资源供给能力有着密不可分的关系，此外还受到文化传统、人口结构等诸多因素的影响和制约。我们只有深入了解这些原因，才能找到解决河北省义务教育发展不均衡问题的有效办法。

一、城乡二元结构体制的制约

从人类社会发展的历史来看，教育作为社会的一个子系统，总是受社会制度的影响。在我国，这种影响则主要表现为城乡二元结构体系以及长期的城市中心倾向导致教育的不均衡发展。

1954年，刘易斯在《曼彻斯特学报》上发表了《劳动无限供给条件下的经济发展》一文，首次提出二元经济结构，即在发展中国家普遍存在着两种性质不同的经济结构：一个是以传统农业生产为主的农业部门，绝大部分人的生存依赖于这个部门，他们分散生活在广大的农村地区；一个是以现代化方式进行生产的工业部门，这个部门的生产活动主要集中在城市。而且，这两个部门非对称性地并存，它们“不仅在生产而且在产业组织特征方面有着相当大的差异”。^[13]

新中国成立后，我国为了增强国家经济实力，制定了以城市发展为中心的城乡二元结构体系，户籍制度是这种结构设置的制度基础。国家集中主要财力、物力和人力发展城市，各种社会福利也向城镇居民倾斜。这一结构形式在特定的历史时期产生了重要的作用，经过许多年的发展，我国经济实力也得到了飞速发展。然而，城乡二元经济结构的弊端也逐渐显现，主要表现为：城市经济高速发展，而农村经济仍以典型的小农经济为主；城市的交通、卫生、教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市人口较少且素质较高，而农村人口众多且素质较低等。这些问题的存在，势必会影响到农村各项事业的发展，造成城乡之间的差距。对于义务教育而言，城乡二元结构使城乡儿童在享受义务教育资源、入学机会、学习内容、教学与评价等多方面都因存在差异而导致不公平，使得有比城市更多的农村儿童在义务教育过程中被淘汰。^[14]

二元结构分析学派认为，要解决这一问题，只有实现工业部门和农业部门平衡发展，使二元经济结构体系转变为单一部门增长体系。对于河北省来说，只有实现城乡统筹发展，加快城镇化步伐，才能解决义务教育发展的城乡非均衡状态。

二、区域经济发展水平的差异

除了政府的义务教育政策外，经济水平也是制约义务教育均衡发展的重要因素。政府的财政能力对于义务教育的发展起着举足轻重的作用。一般而言，经济发展水平高的地区，有较好的经济基础为义务教育提供丰富的教育资源；反之，经济发展水平较低的地区，教育投入则相对较少，要缩小与发达地区的教育差距也有一定的困难。

从河北省情况来看，各市之间经济发展水平存在着较大差距，尤其是唐山、石家庄与张家口、承德、衡水等市之间差距明显。我们以唐山市和衡水市来做比较：2006年，地区生产总值唐山市达到2362.14亿元，衡水市为546.99亿元，衡水为唐山的23.16%；地方财政预算收入唐山市为933758万元，衡水市121500万元，衡水仅为唐山的13.01%；地方财政预算支出唐山市1515404万元，衡水市440563万元，衡水为唐山的29.07%。居民收入方面，城镇居民可支配收入唐山市12375.81元，衡水市9936.23元，衡水为唐山的80.29%；农村居民人均纯收入唐山市5155元，衡水市3610元，衡水为唐山的70.03%（见表1-16），在经济发展差异巨大的背景下，两市义务教育在经费投入、教师资源、办学条件等方面存在差距也就不足为奇了。

表1-16　2006年河北省各市主要经济指标情况

数据来源：《河北经济年鉴2007》，统计出版社，2007.

三、政府教育决策的影响

政府是公共教育资源的提供者，政府是否对公共教育资源进行均衡的供给或配置，将直接影响到教育的均衡发展，影响到教育公平的实现程度。从一定程度上讲，影响义务教育均衡发展的重要因素之一就是政府的教育决策取向。

“重点校”政策是政府义务教育决策取向中的重要内容，这也是造成义务教育校际不均衡的主要原因。这种重点学校政策是特定历史时期的产物，是在教育资源极其缺乏情况下，基于“快出人才”“出好人才”而做出的权宜之计，在20世纪八九十年代对推动经济建设和教育发展起过重要作用。但是，它在推动部分学校教育质量提高的同时，也导致了教育不公平的负面效应。

可时至今日，河北省乃至全国义务教育阶段仍然存在着大量的重点校、示范校和实验校，还人为地将它们分为省级重点、市级重点等档次，各级政府或教育行政部门仍把有限的公共教育资源向这些重点学校倾斜，不断加剧学校间的差距，使得义务教育校际不均衡现象日益凸显。所以，从这个角度来说，“政府及其教育决策部门对决策的公正性缺乏足够的政治意愿和价值自觉是阻碍教育公正实现的重要观念因素”。^[15]而且，这种校际不均衡又助长了择校风，一些家庭会不惜重金、千方百计让子女进入重点学校就读，这就容易造成入学机会上的不平等。再者，重点校政策使得不同儿童享受优质义务教育资源的机会存在明显差距。只有那些在重点学校就读的学生才能充分享受这些资源，这就造成了教育过程上的不平等。

此外，由于受城市中心倾向的影响，政府也总是把有限的教育资源向城镇倾斜。城镇中小学拥有完善的教育硬件设施、优质的教师资源、较为宽裕的教育经费，这些条件为城镇中小学生的全面发展奠定了坚实的基础，而农村中小学是难以具备这样的优厚条件的。不仅如此，由于城乡生活的差异和教师收入待遇的不同，许多农村教师，尤其是青年骨干教师不断流向城镇学校，这又加剧了城乡师资力量的差距。此外，那些重点校、示范校一般也都设在城镇，相对于农村学生而言，城镇学生进入重点学校、示范学校就读的机会更大。

教育决策中的“重点校”和城市中心取向现象，不但造成了义务教育校际间的不均衡，也造成了义务教育城乡之间的不均衡。这种现象已经开始引起政府和教育行政部门的高度重视，教育部提出要取消重点学校政策，其目的就是为了教育资源能够在学校之间得到均衡配置，让每个适龄儿童都能够平等地接受教育。

四、教育管理体制的弊端

目前，与全国其他省份一样，河北省义务教育实施的是由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制。这一管理体制较之前的国家集中统一办教育的政策进步不小，它对于明确各级政府责任、加快普及义务教育起到了良好作用。但是，随着改革的深入，这一管理体制也出现了一些弊端：

首先，它拉大了不同地区之间义务教育发展的差距。由于河北省各市、县经济发展状况十分不平衡，在“分级管理、以县为主”的体制下，不同区域之间义务教育资源的供给能力差距明显。据有关资料显示，2004年全省172个县（市、区）中小学财政预算内生均公用经费全部到位的只有66个县，部分到位的有54个县，没有安排的有52个县。图1-4列举了10个县（市）地方财政预算收入和支出情况，其中，迁安市、武安市、任丘市、遵化市和迁西县在全省排名靠前，广宗县、康保县、新河县、沽源县和尚义县排名靠后。地方财政收入中最高的是迁安市138430万元，最低的是广宗县1124万元，最高是最低的123.16倍，前5个县（市）平均数是后5个的60.88倍；地方财政支出方面，最高的是迁安市189246万元，最低的新河县16159万元，最高是最低的11.71倍，前5个县（市）平均数是后5个的6.38倍。对于经济落后、财力不足的县来说，要大力推进义务教育的发展就显得举步维艰。

图1-4　2006年河北省部分县（市）地方财政收入及支出情况

数据来源：《河北经济年鉴2007》，统计出版社，2007.

其次，缺乏对县级政府义务教育财政投入的有效监管。从目前情况看，对于县级政府义务教育投入情况如何，缺乏有效的监管机制；反过来，也正是因为缺乏强有力的监督体系，才导致一些地方政府敢于在推进义务教育发展上“打折”，出现“有令不行”“有禁不止”的情况。在市场经济条件下，人们都非常重视投资的回报性，可是，义务教育作为一种公共产品，其教育收益并不明显，因此，一些地方政府不愿将大量的资金投入义务教育。另外，一些地方政府官员对义务教育的重要性缺乏足够的认识，他们更愿意将财政资金用于“政绩工程”“形象工程”，而不是用于对经济、社会的推动具有迟效性的义务教育上。更为严重的是，在一些地方甚至出现削减、挤占、挪用义务教育经费的现象。这些都加剧了区域间义务教育发展的不均衡。

五、人口及文化传统的影响

影响教育发展的人口因素主要有人口数量、受教育程度、密度、地区分布与年龄构成等。对于义务教育而言，学龄儿童的数量决定着义务教育的规模，而义务教育规模越大，所需资源也就越多。因此，在教育资源有限的情况下，学龄儿童的数量对义务教育事业的发展速度和质量会产生明显的影响。另外，如果人口质量较高，那么人们也会更加重视教育，也能有更多的受教育程度较高的教师进入义务教育阶段学校任教，这对义务教育的发展将产生积极的作用。又如在人口分布方面，如果人口越集中，那么所需的教育资源就越少。而在一些偏远地区和农村地区，由于受教育人口较为分散，不得不设立一些规模很小的学校或教学点，2007年，河北省小学有2966个教学点，其中2913个在农村，这些教学点的存在无形中造成了教育资源的浪费。

教育与文化的关系十分密切，文化可以从价值观念、思维方式、风俗习惯等多方面对教育产生直接或间接的影响。在一些文化传统较好或具有“尊师重教”风俗的地区，人们对教育的重视程度也较高。而在一些贫困地区，义务教育之所以发展较慢，除了受经济贫困制约外，还受到文化贫困的影响，许多人认为教育与他们的生产劳动、日常生活并无关系，因此，他们对教育往往采取一种漠视的态度，这进一步导致一些家长不愿在子女的教育上花费太多，而是希望子女能早日赚钱。