面对义务教育发展不均衡问题，河北省政府以及教育、财政等部门积极研究对策，以促进义务教育的均衡发展。在2006年出台的《河北省教育事业第十一个五年规划》明确指出，“十一五”期间，河北省基础教育将以农村义务教育发展为重点，巩固提升义务教育水平，逐步缩小城乡教育差异，基本实现区域内基础教育优质均衡发展，促进教育公平、公正。要真正实现上述目标，必须采取行之有效的具体措施，为此提出如下建议。
一、贯彻落实新《义务教育法》，坚持依法治教
1986年，我国颁布实施了《义务教育法》，这是我国第一部关于义务教育的法律，第一次把义务教育作为一件关系国计民生的大事提出来，为我国义务教育的跨越式发展做出了重要贡献。2006年，十届全国人大常委会第二十二次会议对《义务教育法》进行了修订，新法对义务教育均衡发展做出了明确规定，具有广泛而深远的意义。河北省要结合本省义务教育现状，按照新修订的《义务教育法》的要求，扎实推进全省义务教育均衡发展。
（一）大力宣传，深入学习领会
新《义务教育法》对于推进义务教育均衡发展制定了一系列规定。如对学校均衡发展提出以下要求：县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班。对于师资配置，第三十二条规定县级人民政府和教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设。在经费投入方面，新法要求县级人民政府编制预算，除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费。
对于这些有关义务教育均衡发展的规定，各级人民政府、有关部门和义务教育阶段学校要进行认真学习，掌握其精神内涵，明确各自在义务教育发展中所应担负的责任；还要做好立法调研工作，尽快出台河北省《义务教育法》的实施办法。此外，各级政府和有关部门还要重视新法的宣传工作，制定切实可行的宣传方案，广泛利用各种宣传媒介、采取多种形式，向全社会进行深入宣传，为义务教育的均衡发展营造良好的社会氛围。
（二）强化监督检查，认真落实新《义务教育法》
义务教育均衡发展离不开法律的保障，新修订的《义务教育法》标志着义务教育均衡发展成为今后发展义务教育需遵循的行动准则，标志着推进义务教育均衡发展工作从一些地区的自主行为提升到县级以上各级人民政府必须切实履行的法律责任。[16]可以看出，新《义务教育法》把推进义务教育均衡发展作为一个根本的指导思想，其目的就是为了消除义务教育发展中存在的区域、城乡、校际和受教育群体间的不均衡现象，因此，新法是否能够得到切实执行，关系到千万少年儿童的受教育权利，关系到社会公平的实现。各级政府和教育部门要按照新法规定，切实履行相应职责，把义务教育均衡发展作为领导考核目标之一，实行“一票否决制”；可以根据新法要求，制定具体的实施细则；要强化监督，建立强有力的监督保障体系，对于违反法律规定的人员要进行处分，情节严重者要追究其法律责任；要通过各种媒介定期、如实向社会公布义务教育均衡发展情况，接受人民群众的监督。
二、政府在义务教育均衡发展过程中应发挥关键作用
义务教育是国家为所有适龄儿童、少年提供的基本素质教育，具有全民性、基础性和公平性。义务教育的均衡发展离不开政府的全力支持，政府有责任在政策制定、经费投入、资源配置等方面促进义务教育均衡发展。
（一）保证教育优先发展，促进教育公平
目前，河北省已基本实现普及九年义务教育的目标，同时，随着河北省经济的发展，政府有了宽裕的财力为义务教育提供更多的教育经费、更充足的教育资源，这些都在客观上为进一步提高义务教育质量、促进义务教育均衡发展提供了时机和条件。主观上，随着社会生活的发展变化，整个社会民主意识不断加强，表现在教育上，就是人们对教育公平的渴求愈加强烈。在这样的背景下，政府应该牢固树立教育公平的理念，并对义务教育平等进行重新认识，这就是不仅要确保所有适龄儿童、少年能够接受教育，而且接受的是平等的、各种资源基本一致的教育，即在保证教育起点公平的同时，还要保障教育过程的公平。而且，政府树立并践行教育公平理念，能在全社会起到良好的引领作用，使更多的人关注教育，关注教育公平。
（二）政府应承担义务教育发展的主要责任
《河北省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确指出：义务教育由政府负全责。在推进义务教育均衡发展过程中，政府无疑要承担主要责任，原因如下：第一，这是义务教育的本质要求。义务教育是政府为大众提供的一种公共服务，每个公民都有平等权利享受这一服务。既然如此，那么政府就应当在这一“平等服务”过程中扮演主要角色、承担主要责任。第二，这是法律赋予的责任。新修订的义务教育法第六条明确规定，国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。第三，从操作层面上讲，无论是区域内义务教育的均衡发展，还是城乡间义务教育的均衡发展；无论是教育经费的投入，还是其他教育资源的配置，这些都离不开政府的协调运作、统筹规划。
在现行教育管理体制下，县级政府承担着发展义务教育的主要责任。县级政府要树立县域内推进义务教育均衡发展的理念和信心，加强农村学校、城镇薄弱学校办学条件的改善，努力缩小县域内义务教育差距。但是，我们也应该看到，河北省一些经济薄弱的县很难保障义务教育的经费投入，因此，为了更好地推进义务教育均衡发展，应建立符合河北省实际情况的各级政府义务教育投入比例，适当将责任上移。对于财政支持力度更大、统筹能力更强的省、市两级政府来说，应该强化它们在义务教育均衡发展上的责任。
（三）政府应建立公共教育资源合理配置机制
义务教育的性质决定了教育资源应在区域之间、城乡之间、校际之间和群体之间进行合理配置，这也是实现义务教育均衡发展的前提条件。作为公共教育资源的供给者，政府应该对本区域内的义务教育情况进行深入调研，详细了解存在的问题和差距，实行统筹规划、科学预算，在区域内、校际间合理配置教育资源。就目前而言，政府教育工作的重点应是“雪中送炭”，即加大对贫困地区及薄弱学校的投入和政策倾斜力度，通过“抬高底部”来实现义务教育的均衡发展。
（四）政府应建立完善的教育财政制度
教育财政是指国家各级政府部门为提供具有公共物品性质的那部分教育服务而筹措、运用和管理经费，保障教育系统运行和发展，合理配置教育资源，促进教育公平、效率和自由所进行的一系列专门性管理活动。[17]全省各级政府应依法保障教育投入，建立并完善与公共财政体制相适应的教育财政制度。
首先，增加财政性教育经费投资额度。作为政府提供的公共服务，义务教育必须由财政经费予以保证。在取消义务教育阶段学生学杂费后，财政性经费成为义务教育经费的主要来源，在这一背景下，只有增加财政性教育经费的投资额度，提高财政性教育经费占全省GDP的比例，确保义务教育经费的“三个增长”，才能保障义务教育均衡发展所需经费。
其次，建立规范的义务教育财政转移支付制度。财政转移支付在弥补地方财政缺口、平衡地区发展差异等方面发挥着重要作用。政府间的财政转移支付可分为一般性转移支付和专项转移支付，目前，这两类转移支付中都含有教育转移支付项目。为了提高政府对义务教育的财政供给能力，应该建立规范的义务教育财政转移支付制度，加大一般性转移支付规模，规范专项转移支付的使用，确保各级地方政府将上级政府的义务教育转移支付资金按照规定用于义务教育。如有必要，可以依照“以县为主”的义务教育管理体制，建立省级政府直接对县级政府的义务教育转移支付制度。
三、实现教育资源的均衡配置和共享
良好且充足的教育资源是义务教育发展的基本要求，教育资源的基本均衡是义务教育均衡发展的重要标志，因此，实现义务教育均衡发展的首要任务，就是确保政府能够均衡配置教育资源。政府要强化对教育资源的统筹安排，加大对农村学校、城镇薄弱学校的扶持力度。建立健全学区化管理模式，实现区域内教育资源共享。
（一）实行学区化管理，实现办学条件均衡配置
学区化管理就是根据某一区域内优质教育资源的分布状况或行政区划状况，将该区域划分为若干个学区，以学区为单位进行统一管理。实行学区化管理，有利于区域教育资源优化配置，实现区域内学校办学条件大体相当，促进区域教育协调发展。在目前条件下，可以从两方面推行学区化管理模式。
一是在城市市辖区建立一体化发展模式。政府和教育行政部门应该逐渐淡化“重点校”政策，不能将有限的优质教育资源过于集中在那些“重点校”“示范校”。可以对辖区内的学校进行统筹管理，促进学校之间优势互补、资源共享、共同发展。通过撤并、改造和联合办学等形式，加强城镇薄弱学校的建设，提高其办学水平。
二是积极推进农村学区化管理，加快农村标准化学校建设。农村学区化管理的主要内容是“以县（市、区）为单位，打破乡（镇）行政区划界限，制定学区建设和学校布局调整规划，以学区为单位统筹组织实施，科学整合、统一管理学区内教育资源，积极推行规模化、标准化办学。”[18]此外，应该加大对农村中小学的扶持力度。相比城市学校，农村学校办学条件差距甚远，如80%以上的危房集中在农村中小学，因此，应该把改善农村学校办学条件作为促进城乡义务教育均衡发展的基础，建立健全农村中小学维修改造长效机制，大力实施农村中小学布局调整工程、农村中小学现代远程教育工程、农村中小学标准化建设工程等。
（二）建立教师流动和培养机制，实现教师资源合理配置
师资水平对于一所学校的发展起着至关重要的作用，一名好校长能够引领学校不断前进，一批好教师能提升学校的总体水平。义务教育均衡发展除了办学条件上的均衡配置外，还包括教师资源的合理配置。加强农村学校和城镇薄弱学校建设的关键也在于提高校长和教师队伍素质，从而尽量缩小重点校与非重点校、城乡学校间教育质量的差距。
1.实施校长、教师交流和支教制度。应该强化县级教育行政部门的人事统筹职能，建立义务教育阶段中小学校长、教师定期交流长效机制，进一步完善相关政策和保障措施，让更多的城镇优秀校长、教师到农村学校工作，支持农村教育事业的发展。建立城镇学校与农村学校对口支援制度，选派骨干教师对口帮助农村中小学教师，并到农村中小学授课、开展教学交流活动，发挥骨干教师的传、帮、带作用，切实帮助农村学校教师提高其基本素养和教学能力。
2.多措并举，提高农村教师的教育教学水平。建立农村学校教师到城镇办学水平高的学校随岗培训、挂职学习制度；利用假期时间，有计划选送一定数量的农村学校骨干教师和学科带头人到高校和城镇强校集中培训；充分发挥农村中小学现代远程教育网络作用，组织农村学校教师学习优秀教师示范课件，进一步提升农村教师业务技能。
3.鼓励高校毕业生到农村学校任教。各级政府和教育部门应当积极引导和鼓励高校毕业生到农村等经济欠发达地区从事义务教育工作。同时要在原有基础上，积极完善和推行师范院校高年级学生到农村中小学顶岗实习支教工作。
4.提高农村教师待遇。各级教育、人事和财政部门应通力合作，对于农村教师，要在收入、晋职、评优等方面给予政策倾斜，鼓励他们安心工作。首先，除确保工资到位外，对于农村义务教育教师还可以发放特殊津贴等，使他们在收入上缩小与城市教师的差距。其次，适量增加农村中小学教师编制额度。编制对于教师自身来说是非常重要的，编制问题的及早解决，将在一定程度上使教师尤其是青年教师，能够安心而积极地进行教育教学工作。各部门应在核定编制过程中向农村中小学倾斜，切实改变农村学校编制不足现象。再次，农村中小学教师优先晋职。在职称晋升方面，可以制定城市教师和农村教师分类评审方案，或在同等条件下，农村教师优先评职。在具体的操作过程中，可以参照冀职改办关于《河北省事业单位专业技术职务结构比例指导性控制幅度》（见表1-17）的标准，适当增加农村学校的中高级比例。
表1-17 2007年河北省农村义务教育中、高级职称情况
四、大力推进农村义务教育经费保障机制改革
城乡差别是义务教育均衡发展过程中存在的突出问题，导致这一问题出现的最主要原因就是农村义务教育经费严重短缺。为此，河北省政府将农村义务教育作为教育事业的“重中之重”，并且于2006年出台了《河北省人民政府关于农村义务教育经费保障机制改革的通知》，并从2007年起实行农村义务教育经费保障机制改革。
（一）改革方案
为保证新机制顺利实施，根据河北省实际情况，尤其是市、县两级财政情况，河北省政府制定了切实可行的改革方案，对改革的实施范围、经费筹措、资金管理、监督检查等方面做了明确的规定（见表1-18）。
表1-18 河北省农村义务教育经费保障机制改革方案
资料来源：《河北省人民政府关于农村义务教育经费保障机制改革的通知》
（二）改革保障
尽管河北省农村义务教育经费保障机制改革取得了一定成就，但是，在实施过程中还存在一些问题。为保证农村义务教育学校正常运转，促进农村义务教育事业快速发展，还需大力推进这一改革机制向纵深发展。
1.采取有力措施，落实财政资金。足额落实财政资金，是推进农村义务教育经费保障机制改革的关键。为此，必须拓宽思路，采取有力措施，落实各项筹措资金政策。在确保“三个增长”的同时，要及时调整教育经费投向，将更多的新增教育经费用于农村义务教育。
2.合理分担所需经费。科学合理地划分各级政府经费分担的比例，是农村义务教育经费保障机制改革的有效保证。根据河北省的经济状况，省级政府应该负担较大比例，各市、县可依据其财政情况，在省级政府的指导下，经过严格计算后核定各自的经费分担数额。
3.建立有效的经费监管制度。全面落实新机制，对经费进行有效监管至关重要。应建立科学的经费投入监测体系，同时，积极发挥财政监察、审计、教育督导等部门的监督检查作用。
五、建立和完善义务教育均衡发展监测评估体制
如何及时了解义务教育均衡发展方案的实施效果？各级政府是否切实履行了推进义务教育均衡发展的责任？这些问题的解决，都需要建立一套行之有效的义务教育均衡发展监督评估体制。
（一）建立义务教育均衡发展监测制度
均衡发展已经成为义务教育的发展方向，但是，何种程度才算均衡，究竟应该将差距控制在什么范围内，这是一个值得思考的问题。为了解决这个问题，袁振国教授提出了建立义务教育发展均衡系数的建议。义务教育发展均衡系数就是“通过一套比较敏感而又重要的教育指标进行动态分析，通过建立适当的数学模型，得出教育发展水平的一个基准值，不同地区、不同学校的发展程度可以通过与基准值的比较，获得发展的偏离程度。这样就可以及时发现教育中存在的问题，对决策起到预警作用”。[19]丁金泉博士则借鉴洛伦兹曲线和基尼系数的思想，以教育经费为指标，提出建立教育均衡发展监测系数的方法和思路。
今后，各级政府或教育行政部门可以根据辖区内义务教育现状，建立科学化、规范化的义务教育均衡发展监测制度，从教育经费、师资力量和办学条件等方面定期对区域内的义务教育情况进行监测和分析，尤其是要强化县域内的监测力度。
（二）完善义务教育均衡发展督导评估体制
省政府教育督导部门应该按照国家要求，在《河北省人民政府对县级人民政府教育工作督导评估实施方案》基础上，制定义务教育均衡发展督导评估标准和实施办法，开展县域义务教育均衡发展专项评估工作，并将这项工作与政府主管领导的考核挂钩。以评估结果作为奖惩的重要依据，对积极促进义务教育均衡发展的政府、部门及相关人员要大力表彰，对履行义务教育保障职责不力、妨碍义务教育均衡发展的责任人要依法追究相应责任。
【注释】
[1]陈燕燕.西部地区义务教育均衡发展研究 [M]. 桂林：广西师范大学，2006.
[2]翟博.教育均衡发展需要明确哪些理论问题 [N].中国教育报，2006-7-29，（3）.
[3]张红岩，彭亚青.义务教育均衡发展的政策选择 [J].河北教育，2008（3）.
[4]赵庆华.义务教育均衡发展问题研究 [M].长春：东北师范大学，2005.
[5]苏君阳.义务教育均衡发展基本策略分析 [J].中国教育学刊，2005（12）.
[6]朱小曼.对策与建议——2006-2007年度教育热点、难点问题分析 [M].北京：教育科学出版社，2007.
[7]闵维方.2005-2006中国教育与人力资源发展报告 [M].北京：北京大学出版社，2006.
[8]陈至立.学习好、宣传好、实施好新《义务教育法》 [N].人民日报，2006-7-12.
[9]陈至立.学习好、宣传好、实施好新《义务教育法》 [N].人民日报，2006-7-12.
[10]朱小曼.对策与建议——2006-2007年度教育热点、难点问题分析 [M].北京：教育科学出版社，2007.
[11]石中英.教育哲学 [M].北京：北京师范大学出版社，2007.
[12]闵维方.2005-2006中国教育与人力资源发展报告 [M].北京：北京大学出版社，2006.
[13]叶静怡.发展经济学 [M].北京：北京大学出版社，2003.
[14]朱小曼.对策与建议——2006-2007年度教育热点、难点问题分析 [M].北京：教育科学出版社，2007.
[15]石中英.教育哲学 [M].北京：北京师范大学出版社，2007.
[16]周宜开.关于促进城乡义务教育均衡发展的建议 [J].世纪行，2008（3）.
[17]杨会良.当代中国教育财政发展论纲 [M].北京：人民出版社，2006.
[18]董志伟.2010年全省50%的县基本实现域内义务教育均衡发展 [J].河北教育，2008（3）.
[19]袁振国.建立教育发展均衡系数 切实推进教育均衡发展 [J].人民教育，2003（6）.
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