育英会奖学金的运营机构

第一节　育英会奖学金的运营机构^[20]

从世界范围来看，国家大学生资助尤其是国家助学贷款的经营机构一般有政府本身、政府设立的中介组织如一些政策性机构和民间的商业银行等三种类型。美国采取三种类型混合的经营形式，也就是说三种机构均经营一部分国家助学贷款，而国家即中央政府在其中起主导和统筹作用。我国主要采取商业银行经营的形式，中央政府仅仅通过制定宏观政策进行调控，并采取补贴一些利息的方式促进国家助学贷款的顺利进行等。而与美国和中国相比，日本则在由国家拨出财政专款作为助学贷款资金来源的同时，又设立专门的机构来经营管理国家助学贷款。在日本，这个经营国家助学贷款的专门机构是日本学生支援机构，到目前，日本学生支援机构已经有60多年的发展历史，作为负责国家助学贷款的组织，其组织结构和基本性质都有自己的独特之处。

一、运营机构的历史发展和组织结构

1．运营机构的历史发展

日本的国家助学贷款由国家设置的专门机构来管理和运营，最初为日本育英会，这也是国家助学贷款2004年之前名叫育英会奖学金的原因之一。日本育英会设立于1943年10月18日，直到2004年4月合并于日本学生支援机构为止，日本育英会不仅负责国家学生贷款的实施，而且具有对获得贷款学生进行各方面指导、辅导和提供咨询的责任。同时，它不仅负责面向大学生的贷款，也负责面向高中生的贷款，因为日本的国家贷款只有面向高中生和大学生这两种，所以可以说，日本育英会这一国家助学贷款运营机构管理着全国所有形式的国家助学贷款。本书仅分析面向大学生的国家助学贷款。

2004年以后，日本育英会和其他组织一起合并成为日本学生支援机构。日本学生支援机构在成立之初，完全接管了日本育英会的原有功能，原由日本育英会负责的国家助学贷款事业变成由日本学生支援机构的下属部门奖学部和返还部负责。奖学部负责国家助学贷款的发放，返还部负责国家助学贷款的回收。而对贷款学生进行贷款方面指导和提供咨询的工作则由奖学事业咨询中心来负责。其他方面如学生生活和就业等方面的咨询和指导，则全部由学生生活部负责。但是到2005年以后，面向高中生的助学贷款权力下放给地方都道府县（相当于中国的省、直辖市、自治区）的政府。

2．日本学生支援机构的组织结构

日本学生支援机构是由日本育英会和财团法人日本国际教育协会、财团法人内外学生中心、财团法人国际学友会、财团法人关西国际学友会等公益法人合并而成。日本学生支援机构由于合并了众多机构，所以其所辖公益事业多且机构庞大，不仅有东京总部，在札幌、仙台、东京、金泽、名古屋、京都、大阪、神户、广岛、松山、福冈、大分等地还设有支部。东京总部下辖政策和公共关系室、规划部、总务部、财务部、情报部、奖学部、返还部、留学生事业部、学生生活部、留学信息中心、奖学事业咨询中心、日语教育中心、东京国际交流馆等。而负责具体大学生贷款工作的有奖学部、返还部和奖学事业咨询中心三个部门。

图5-1　日本学生支援机构中有关国家贷款组织结构图

资料来源：独立行政法人日本学生支援機構．JASSO年報平成16年度［R］，2006：40—41（笔者整理制成）

日本学生支援机构有关国家学生贷款的部门结构如下图所示（见图5-1）。分管国家助学贷款事业的有三个部门：奖学部、返还部和奖学事业咨询中心等。奖学部负责国家助学贷款发放业务的实施方法、国家贷款的将来计划、预约申请和在校申请的贷款发放、贷款学生情况的变化以及其他和贷款有关的业务。返还部负责贷款返还业务的实施方法、对贷款返还的未来预测、返还请求、返还豁免、贷款结束后的债权处理、机构担保事务等。奖学事业咨询中心负责有关贷款的方法和返还的咨询（不包括由学校发放的贷款），以及其他和贷款有关的咨询事务。

二、运营机构的基本性质

不管是以前的日本育英会，还是现在的日本学生支援机构，负责管理日本国家学生贷款的组织都是由国家设立的独立组织机构。所谓独立机构，即指既相对独立于政府又相对独立于其他社会组织，比如大学和商业银行等非官方机构。这种机构由国家负担日常办公经费和人员经费，也就是说，维持机构正常运营的经费完全由国家财政支持。和国家政府组织唯一不同的是，其机构的正式工作人员的身份不是国家公务员。在这一点上，日本国家学生贷款的管理机构，不管是以前的日本育英会还是现在的日本学生支援机构，都类似于我国的事业单位。

法制健全的国家对所有社会组织的性质都有相应的法律规定，日本也不例外。在日本，对国家助学贷款管理机构的性质也有着明确的法律规定。以前国家学生贷款的经营机构日本育英会的法律地位为特殊法人，现在经营机构日本学生支援机构的性质为独立行政法人。特殊法人和独立行政法人既有相同之处也有不同之处。

根据日本法律规定，特殊法人是根据个别的法律即特别法设立的特别法人，目的是为了实现公共利益或者顺利进行国家政策所规定的特殊事业。特别法是指适用于特定的人、地区、事项或行为的法律，是和规定一般民事的民法相对应的法律。作为特殊法人的例子不仅有本节分析的日本育英会，也有日本邮政公社（计划于2007年10月实现私营化）、日本政策投资银行、国民生活金库、日本中央赛马会和日本放松协会（NHK）等。特殊法人是在政府的监督下经营各种特别事业，依靠政府的财政拨款或者政府的出资来维持经营的社会组织。但是由于由政府负责运营经费，所以无法评价其经营效率，因而赤字经营的特殊法人很多。正是因为这个原因，特殊法人制度被认为是缺乏经营效率的制度，而成为日本近来几届内阁行政和财政改革的对象。同时，由于和政府的特殊关系，特殊法人成为很多退休官员的养老去处。^[21]这一点也是人们抨击特殊法人这一制度的原因。

独立行政法人是在对特殊法人制度进行若干改革的基础上产生的新型行政制度。根据日本法律规定，独立行政法人是从国家机关中独立出来的公共事务或公共事业的法人。实行独立行政法人制度的目的是为了实现政府行政机构的精兵简政和提高政府办理行政事务的效率。独立行政法人是根据1999年国会通过的独立行政通则法而建立的行政制度。2001年，随着中央各部门的体制改革，以前属于中央各部门的事业部门和研究机关等和中央各部门分离并独立出来，成为具有法人资格的组织。日本的独立行政法人制度是在参考英国萨切尔政权的代理机构制度而建立的制度。独立行政法人制度的典型例子，如本节分析的日本学生支援机构，以及航空宇宙研究所和国立博物馆等。^[22]

由于两类组织产生的法律依据不同，所以从法律上来说，二者之间应该是有本质区别的，但是独立行政法人制度毕竟是由特殊法人制度进化而来，两者之间有着千丝万缕的血缘关系。以下就从政府和机构之间的行政和财政关系上，分析两者的异同。在与政府的行政、财政关系上，独立行政法人和特殊法人既有相同之处，也有不同之处。

两者的相同之处主要体现在以下两点：第一，不管是独立行政法人还是特殊法人，其目的都是为了实现政府所承认的公益事业；第二，两者都是政府出面组织的但又独立于政府组织之外的具有一定独立性的组织机构。两者之间的不同之处主要体现在以下三点：第一，政府全额保证特殊法人的日常运转费用，与此相比，政府虽然承担独立行政法人的大部分经费，但不保证独立行政法人所需资金的筹措，独立行政法人需要自筹一部分资金来维持机构的正常运转；第二，独立行政法人必须向政府缴纳法人税和固定资产税等税收，但是特殊法人无需缴纳这些税；第三，政府对特殊法人所从事事业的经营效率一般不进行评价，但对独立行政法人所进行的事业要进行评价，并且评价结果和财政资金的分配相挂钩。总而言之，无论是从和政府的关系，还是就组织机构组成的形式而言，特殊法人比独立行政法人距离政府组织更近，是一个比独立行政法人更像政府机构的社会公益事业组织。

三、设立专门运营机构管理国家助学贷款的优缺点

由政府设立独立的专门机构来经营国家助学贷款究竟有哪些优点和缺点呢？这必须通过和其他国家助学贷款的经营方式相比较来判断。从日本多年的经验来看，国家设立专门机构经营管理国家助学贷款既有优点也有缺点，但总的来说利大于弊。

首先，由独立的专门机构经营国家助学贷款有很多优点。和政府组织自己经营相比，其主要优点如下：第一，采取这种形式避免了因助学贷款业务的扩大而产生的政府机构公务员队伍不断扩大和机构越来越臃肿的现象。一旦政府行政和财政改革的压力变大，国家助学贷款经营组织的编制和经费改变相对于政府组织机构的变化比较容易；第二，设立独立机构经营国家助学贷款对提高政府工作效率和对助学贷款事业的顺利进行都有好处。经营贷款的独立机构因机构的目的明确，所以能够把全部精力集中于贷款事业。同时，由于政府把助学贷款这样的具体事业交给了独立机构，使政府能够腾出手来专心于其他更为宏观的管理事业。和由商业银行经营国家助学贷款相比，其优点如下：第一，把政府非常关心的国家助学事业交给政府设立的独立机构办理，独立机构能够比较深刻地领会政府的意图，有益于实现政策所规定的大学生资助目标；第二，独立机构组织目的明确，为社会公益事业服务，而商业银行即使能够从事国家助学贷款，其主要目标仍然是追求商业银行的最大利益；第三，商业银行经营国家助学贷款易于受市场干扰，而金融市场和其他市场千变万化，这就会使国家助学贷款制度常常陷于不稳定的困境之中。

其次，从行政和财政体制上来说，由独立机构负责国家助学贷款的经营也有不少缺点。主要缺点在于：第一，独立机构是一个类似于政府机构的组织，存在着一定的官僚性，这种经营组织的官僚性有可能阻碍国家助学贷款进行的效率；第二，设立专门机构经营国家助学贷款意味着需要建立一个有固定场所的机构和维持一定的工作人员队伍。最初的土地和房屋等基本设施费用，以及后来的办公经费和人员经费等都是必不可少的开支。从这个意义上，采取独立机构经营国家助学贷款比其他方式政府的花费要多。

是否采取独立机构经营国家助学贷款，要看独立机构经营国家助学贷款的方式与采取其他方式的费用和收益之间的比较。如果采取独立机构经营的收益和费用比（收益—费用）更大，那么从经济学的意义上来说，采取独立机构这种形式经营国家助学贷款更为合适。上述这种分析原则虽然理论上可行，但实际上收益和费用的计算有时候比较复杂，仅仅是经济学意义上的费用和收益也难以准确衡量，更何况有时候还要掺杂很多非经济的收益和费用在内。而且很多时候政策的选择也不仅仅是由费用和收益的比较来决定的，往往还有很多其他因素在起作用。

日本采用了独立机构来经营国家助学贷款，日本60多年的历史证明，独立机构来经营国家助学贷款是一个相对有效的方式。但这并不意味着我国就可以或者说我国一定要采用设立独立机构经营国家助学贷款这种方式。如上所述，一个国家是否作出一个决策受到的影响因素很多，从客观方面来看，政策的优先选择往往取决于当时的历史情况，尤其是经济发展和政治形势。从主观方面来看，决策者的社会公益意识和学识水平对决策的影响也不可估量。这一点通过对日本国家助学贷款制度建立之初历史的分析，从当时制度设计先驱者们的呕心沥血可以看出。在感叹历史的偶然时，我们也不得不佩服历史的必然，虽然日本设立独立机构负责国家助学贷款，但是在当前整体行政和财政体制改革的大背景下，日本的国家助学贷款制度也在逐渐变化，特别是国家助学制度中国家和政府的影子和作用在逐渐淡化。那么又该如何认识这种变化，这种变化是说明了日本过去一直坚持的国家助学贷款经营方式的缺陷，还是说日本现在已经处于国家助学贷款的另一个发展阶段上，需要新的国家助学贷款的经营形式？对此需要深入研究之后才能做出判断。

四、国家助学贷款的运营机构和资金来源的互相联系

我国学者在论及助学贷款制度时经常提到贷款的运行模式。^[23]笔者以为，贷款运行模式主要就是指贷款的资金来源和贷款管理运营机构之间的组合，它决定着助学贷款的基本性质。在第二章我们不仅分析了国家助学贷款的经营机构，也分析了国家助学贷款的资金来源。国家助学贷款的经营机构一般有国家政府经营、国家设立独立机构经营和商业银行经营三种形式。三种经营机构和政府的关系呈逐渐疏远趋势。在资金来源上，主要有国家财政拨款、国家财政借款、国家财政贷款和商业银行资金四种，其中国家财政借款和国家财政贷款为介于公有资金和私有资金之间的资金来源，本节称之为中间资金。三种资金的公有性呈逐渐减弱趋势。从理论上说，不同性质的运营机构和资金来源之间都有结合存在的可能性，也就是说存在着12种运营机构和资金来源之间结合的形式。但一般发展趋势是国家资金国家经营，中间资金则由独立政策性机构经营，民间资金则由私人银行经营。各个国家究竟采取哪一种助学贷款运营方式，由各个国家的具体历史条件来决定。

表5-1　资金来源与运营机构的关系

日本采取的是国家资金借款／贷款和独立机构经营的方式。日本的实践说明国家资金借款／贷款和国家设立独立机构经营的方式是一种比较有效的国家助学贷款方式。在这个制度体系下，私人银行和投资者也可以向学生提供助学资金援助，但是这个资金必须进入国家助学渠道之中，通过购买国家助学贷款机构发行的债券的方式进行。私人银行和投资者也可以从经营国家助学贷款中盈利，但这个盈利的多少不随投资者个人的意志而转移，而是国家助学贷款运营机构作为投资债券回报分发的红利。国家助学贷款的私人投资者无权决定投资盈利的多少，不能把助学贷款投资作为商业投资来经营。运营机构和资金方式既保证了国家助学的公正性和稳定性，同时又满足了国家助学贷款资金来源需要扩大的要求。