以育英会奖学金为主导的日本国家大学生资助体系

第一节　以育英会奖学金为主导的日本国家大学生资助体系^[1]

从大学生资助形式来看，现代社会的大学生资助一般都采取奖助学金、助学贷款和勤工助学三种形式相结合的方式；从大学生资助的资金来源上来说，主要有政府、大学和社会。日本也不例外，上述各种资金来源和资助形式都存在，但是仅就中央政府的大学生资助来看，日本和其他国家略有不同。

如前所述，按照我国的定义，政府包括中央政府和地方政府，但在日本，所谓政府仅指中央政府，所以本书中的政府仅指中央政府。日本中央政府的资助形式主要有三种，即以育英会奖学金制度为主体的国家助学贷款、以国民生活金融公库教育贷款为形式的贷款和国家勤工助学制度，但没有单独的国家奖助学金制度。本书对国家勤工助学制度和国民生活金融公库教育贷款不予分析。育英会奖学金制度的资金主要来自中央政府的财政借款，采取独立政策性中介机构经营的方式，该独立政策性机构2004年之前为日本育英会，2004年之后为日本学生支援机构。

育英会奖学金制度从产生到现在已经有60多年的历史，其间经历了很多变化和改革。本节主要从历史角度分析育英会奖学金制度形成的几个关键点：制度的产生、制度的发展和基本特征，而把对现行贷款制度的类型及其他方面的分析留给本章第二节及其后的几章。

一、育英会奖学金制度的产生

对在日本设立国家助学制度，从1939年开始就在一些热心教育事业的国会议员中间开始酝酿。1943年10月18日财团法人大日本育英会成立，1944年大日本育英会法在国会一致通过，其后特殊法人大日本育英会成立，由大日本育英会负责国家助学制度，这标志着日本国家助学体系的制度化。但是财团法人和特殊法人从其性质上来说有本质区别，财团法人是民间团体，而特殊法人是和政府关系更紧密的社会组织，可以说是政府的外围组织。大日本育英会通过向学生发放贷款支持困难学生的学习。下面从制度创立的理念、贷款人数、贷款金额、资金来源等四个方面对建立之初的日本育英会奖学金制度进行分析。

从育英会奖学金制度的理念上来说，最初是以提供求学的经济保障为中心。国民学校（当时的义务教育，约相当于现在的小学教育）的毕业生如果有能力考上初中，且本人愿意继续求学，在读国民学校期间可以预约申请初中阶段的助学贷款。只要学生能够继续保持学习成绩优秀，中学毕业后，他仍然可以运用相同的方法获得国家贷款资助就读专门学校、高中和大学预科以及大学。这是一个让贫困家庭出身的优秀人才的能力不受经济困难影响而能充分得到伸展的理想型助学制度。但是在初中、高中和大学阶段期间，也会有因家庭情况的突然变化如天灾人祸而一时间无力支付学费的学生，对于这部分学生也要给予一定的助学贷款支持。虽然制度开始之初没有考虑到这一点，但后来把这一点加了进去。

从贷款人数来说，由于制度建立之初的1943年已经过去了一半，因此这一年政府财政无法提供正常的财政支持，当年是作为临时措施来执行的，所以计划的贷款人数不多。国家助学贷款制度的真正执行是从1944年开始的。当年计划的助学贷款人数是初中阶段6000人、专门学校阶段1500人、高中和大学预科阶段1300人、大学阶段1200人。但是实际上初中阶段的贷款人数没有完成计划数，而其他各级各类学校的贷款人数则远远超过计划数。从贷款资格来说，法律规定的资格非常简单，只要是日本国民（当时是日本帝国国民）在法律所认可的中等学校以上的学校读书即可。从规定的贷款金额来看，金额着实不低。平均年额为初中240日元、专门学校600日元、高中和预科600日元、大学800日元。而这些助学贷款额远远高于当时的学费，这里的学费是指上交学校的学习费用，不包括购买学习用品等而发生的学习费用以及生活费用。其实，从下表可以看到，即使上交学校的学习费用加上购买学习用品等而发生的学习费用和生活费用，依靠国家助学贷款也足够支付（表3-1）。换句话说，只要获得上述的国家助学贷款，哪怕家庭经济非常困难，学生本人也能顺利进行学习生活，经济上可以高枕无忧。

表3-1　日本国家助学贷款的金额　（单位：日元）

资料来源：日本学生支援機構．日本育英会史·育英奨学事業60年の軌跡［M］．2006：50

既然是国家贷款，那么贷款的本金从哪里来呢？这是国家助学贷款制度能否顺利运行的关键问题之一。当初设计国家助学制度时有两点基本考虑：第一，把国家的财政负担降低到最小限度；第二，财政上容易实际操作。考虑到第一点，那么肯定是助学贷款优于奖助学金。至于第二点，为了使财政上容易操作则采取了如下方式，资金先从国家财政部存款处借款（为贷款性质），将来贷款学生返还的贷款再用于发放贷款，这样循环利用，就不用进行新的财政借款而使国家助学贷款制度能够独立运营。应该说，这是一个着眼于国家助学贷款制度长期发展的雄伟计划。当时设计的制度特征概括起来有以下几点：（1）助学贷款所需要的经费每年从财政部存款处借款，该借款为长期借款。（2）贷款每月发放，还款从毕业的次月开始25年内还清，采取等额返还制度，没有利息。如果获国家助学贷款学生顺利毕业，^[2]则能够获得减额奖励。如果因疾病或其他理由，可以申请返还延期，若本人死亡，其后的返还有可能免除。（3）贷款学生的返还额作为后来学生的贷款资金。随着时间的推移，毕业生逐年增加而且贷款事业的规模会逐渐稳定起来，这样需要的财政贷款就会逐渐减少，达到一定程度之后，仅靠归还的贷款就能支持贷款事业的顺利进行，因此就不用再向财政部进行新的贷款，而只要更换以前贷款的偿还期就行了。（4）政府保证贷款本金和利息的支付，补助来自财政部存款处贷款所产生的利息。政府对返还贷款循环利用的金额进行3.2％年利率的贴息，以用于因毕业减额奖励、死亡免还等产生的金额损失，以及维持大日本育英会贷款事业运营所需要的事业费。^[3]

但是这个制度没有考虑到两个有关助学贷款制度的最基本问题，那就是其后高等教育规模的扩大和已发放贷款无法回收的问题。贷款制度设计之初，日本尚处于高等教育的精英阶段，中等教育的就学率也不高。但是随着高等教育规模的扩大和就学者的增多，需要贷款的学生数量也变得越来越多，这样上述助学贷款金额循环使用的最初设想就脱离了现实，贷款规模需要逐步扩大，这意味着需要更大规模的财政贷款。另一方面，既然是贷款就存在着到期应还不还的现象，还款的拖欠也会使贷款资金的循环使用产生困难。这些是后来国家助学贷款制度发展中逐渐出现的课题。

二、育英会奖学金制度的发展

育英会奖学金制度自建立后，一直处在不断变化之中，经历了很多改革，关键的发展有三个阶段：“二战”后助学贷款事业的变革和扩大，有利息贷款制度的产生，21世纪初期的改革。对于21世纪之初的改革将放在另章叙述，在此仅分析奠定现在日本育英会奖学金制度基本框架的前两个阶段。

1．“二战”后助学贷款事业的变革和扩大

第二次世界大战结束后的1946年1月，联合国军司令部禁止大日本育英会向财政部存款处借贷，虽然这是针对所有部门而不仅仅是大日本育英会的禁令，却使国家助学贷款制度陷入了最大的财政危机。万幸的是，当时有很多热心教育的慈善家，正是他们的捐款才使该制度在非常艰难的情况下维持下去。当然，热心教育的社会慈善家一直向大日本育英会捐款，并不是因为出现了这次财政危机才有这些捐款。财政部存款处贷款这一方式虽然被明令禁止，但仅靠捐款也不能长期维持下去，随后，大日本育英会通过与政府协商，采取了财政借款的方式。这种方式后来固定化，成为永久制度，一直到现在。因此，虽然从现在来看，通过国家财政借款的方式为国家助学贷款制度提供资金是一种理想的资金提供方式，但这不是有意识建立起来的制度，而是无意间被迫采取的应急措施，也可以说是“无心插柳柳成荫”吧。

1945年8月15日，日本天皇宣布日本无条件投降，以美国为首的联合国军队进驻日本，日本进入了战后军事管制时期。战后日本的社会经济处于一片混乱状态，物价飞涨，通货膨胀，一般民众缺衣少食，生活十分困苦。在这种情况下，要让学生不受经济状况的影响而接受教育十分困难。考虑到当时学生生活的情况，由政府对学生进行大规模资助势在必行。这样，大日本育英会的助学贷款就有进一步扩大和改革以适应战后新形势要求的必要。这种改革主要体现在以下几点：（1）预约申请的废除和以高等教育学生为主要对象；（2）资助人员数扩大；（3）资助金额提高；（4）设立了特别贷款制度；（5）还款方式也有所变化；（6）大日本育英会法的修改等。这里详细分析前四点改革。

国家助学贷款制度创设之初主要是为学生提供学习的经济保障服务的，采取在义务教育的国民学校阶段的预约申请制度，这样只要贷款者按初中→专门学校（高中／大学预科）→大学这样的顺序依次升学，就能一直得到国家助学贷款。但是在这种制度下，在正常年份就会出现国家助学贷款获得者的数量在教育制度下层多和上层少的现象。当初的设想是初中和高中阶段的比例为2.4∶1，但是由于战后的特殊情况，各级学校学生的生活普遍极为困难，所以上述制度已经不能适应新形势的需要。这是因为在上述制度规定下，仅有极少部分在校学生有可能获得国家助学贷款。为此，在1946年就改变了国家助学贷款的选拔方式，从升学前的预约选拔变成了从在校学生中选拔。由于专门学校以上程度学生学习需要更多的时间，且经济条件尤为困难，所以把重点放在初中以上的高等教育上面。而且从过去的实际情况来看，初中阶段的申请贷款学生数一直不足，远远低于计划，而高中阶段以上的申请数很多，往往是计划不能满足需要。当然这种助学制度的改革也和当时的教育制度改革不无关系。代替日本过去旧教育制度的“六三三四”新学制从1947年开始实施，在新学制中，高中和大学阶段为非义务教育阶段。

与此同时，不仅资助人员规模扩大，资助月额也相应提高。以大学、高中和专门学校学生为对象的贷款，在1946年预计发放助学贷款1081人，但是实际发放贷款3062人；1947年实际发放助学贷款1.3万人；1948年实际发放助学贷款2.5万人。国家助学贷款的月额也大幅度提高，1948年是1946年的23倍以上（表3-2）。由于发放计划的扩大和月额的大幅度提高，致使大日本育英会的财政一度极为困难，为此，大日本育英会曾于1948年初左右向银行贷款1500万日元，用于发放生活确实困难学生的助学贷款。

在这一阶段，还出现了基于国家发展特别需要而产生的国家助学贷款。主要有面向医学实地训练学生的助学贷款，面向特别优秀学生的助学贷款，面向研究生鼓励其从事学术研究的研究生学术研究助学贷款，面向函授教育学生的助学贷款，面向教育系学生的教育助学贷款和面向广大研究生的研究生助学贷款等。

表3-2　战后育英会奖学金大学阶段月额

资料来源：日本学生支援機構．日本育英会史·育英奨学事業60年の軌跡．2006：85

根据国民医疗法的规定，成为职业医师的医学专业学生需要进行一年的医学实地训练，这部分学生虽然已经从大学毕业但是还没有正式工作，所以为了保证他们的生活和实习，特别设立了医学实地训练助学贷款制度。特别优秀学生助学贷款是对于专门学校以上的获得国家助学贷款且成绩极为优异，在学术上具有培养前途的学生的助学贷款。研究生学术研究助学贷款针对12所名牌大学的优秀研究生而设。函授助学贷款为鼓励人们利用多种多样形式的高等教育，迅速提高国民素质而设。教育助学贷款是为了培养中小学教师而设。研究生助学贷款是为了鼓励大学生攻读研究生而设。这些是应国家经济和社会建设的某一特殊目标而设立的特别国家助学贷款，设立时间不一，停止执行的时间也多样，最终在20世纪60年代末均被废除。^[4]

2．有利息助学贷款制度的产生

日本的有利息助学贷款制度开始于1984年，有利息助学贷款制度的建立源于国家助学贷款财政支出的供求矛盾。高等教育规模扩大引起对国家助学贷款的需要扩大，与此相应，作为政府财政改革目标的政府财政支出合理化和效率化要求减少育英会奖学金的财政支出。如前所述，日本国家助学贷款制度建立之初所作的基本假定即前提条件是各级学校在校人数和升学人数基本不变，然而随着日本经济和高等教育制度的发展，各级教育尤其是高等教育的规模飞速膨胀，制度产生之初的假定条件已经不复存在。在校人数的增加引起对国家助学贷款需要的大幅度增加。这一点和我国目前的情况类似。但是和我国目前形势不同的是，其时日本经济已经进入低速发展时期，更糟糕的是受多种因素的影响，国家财政情况也不容乐观。在这种情况下，以前依靠国家财政借款的无息助学贷款制度的规模无法进一步扩大，为满足广大学生对国家助学贷款的需要，必须另辟蹊径发展国家助学贷款制度。这是有利息国家助学贷款制度产生的根本原因。

和以前实行的无利息国家助学贷款制度相比，有利息助学贷款制度有两点鲜明特征：资金来源于政府投资资金贷款，因而日本育英会使用该资金运营国家助学贷款需要支付利息；学生获得该助学贷款在将来还款时也需要支付一定的利息。

有利息国家助学贷款制度建立之初，获贷款的学生数约相当于无利息贷款的三分之一，当时的比例是国立大学5000人、私立大学1.3万人、私立短期大学2000人。贷款月额基本和无利息贷款相同，不过根据专业和个人的需要可以在基本月额的基础上要求增额。如果是医学和齿学专业，贷款增加月额为3万日元或6万日元；如果是药学专业，贷款增额为1.5万日元。和无利息国家助学贷款相比，有利息国家助学贷款月额具有较大的灵活性，更能满足贷款者的实际需要。虽然是有利息贷款，但在学期间无利息，毕业后的年利率为3％，增额贷款的利率当年决定，每年不同，如1984年的年利率为7.1％。^[5]

三、育英会奖学金制度的本质特征

和世界上其他主要国家如美国的国家助学贷款制度相比，日本育英会奖学金制度有两大特征：完全采用贷款方式和国家设立独立机构经营国家助学贷款。

日本是世界上唯一以贷款为主进行大学生资助的国家。^[6]这里我们不禁要问，日本为什么会形成以贷款为主的国家大学生资助制度呢？任何一个国家在建立国家助学制度时，都会面临一个是采取奖助学金为主还是采取贷款为主的基本抉择，日本也是如此。当时对是采取奖助学金制度还是采取贷款制度有过激烈的争论，两派各执一词。

主张采取贷款制度来进行助学的一派认为，贷款制度具有如下优点：子女的教育应该是父母的责任，国家不应该管，贷款制度是补充家长经济能力不足的临时代付政策，这也不违反现行的家族制度；如果实行奖助学金制度，从国家财政上说根本不可能，但是如果实行贷款制，采取财政收支自主的制度，国家的财政负担就会很少；贷款制度使大多数学生能够得到需要的资助；采取贷款制度也能够让助学制度独自发展，而不必经常依靠政府财政支持；采取贷款制度能够培养独立自主的社会风气；学生毕业后无须负担任何因接受社会资助而产生的社会义务；如果贷款者中途有任何不合格的表现，和奖助学金制度相比，在贷款制度下处理起来比较容易；将来把贷款制度变为奖助学金制度容易，但是反过来比较困难；仅仅是当时实行的师范学校学生奖助学金，每年每人只不过300日元，如果在现有水平上提高就已经不可能了，全部实行奖助学金制度无疑空谈，但是如果实行贷款制度，需要的经费就能够筹到。与此相对，主张奖助学金制度的一派认为，为了确保国家所需要的人才，当然国家资助实行奖助学金制度为佳；和贷款相比，奖助学金制度实行起来比较简单，能够节省人员经费和其他事业费；个人和国家之间也没有长期的借贷关系；没有因长期还款所产生的精神负担。最终，主张采取国家助学贷款的意见占据了上风。

如上所述，当初设计国家助学制度时有两点基本考虑：第一，把国家的负担降低到最小限度；第二，财政上容易进行实际操作。从这两点看，贷款都优于奖助学金制度，为此日本政府选取了贷款作为国家助学制度的基本形式。然而，这里面还有一个关键问题，那就是日本政府和政策制定者对教育和高等教育责任的认识，他们认为教育基本上是家庭的责任。^[7]不过在其后的发展过程中，日本的贷款助学制度实际上形成了以贷款为主，奖贷结合的形式，弥补了单纯采取贷款助学的缺点。

日本的国家助学贷款制度采取国家经营的方式。但是这个国家经营也不是政府相关部门直接经营，而是政府设立一个政策性中介机构，由该机构负责经营国家助学贷款。这个机构就是特殊法人——日本育英会，从其性质来说，约相当于我国计划经济时代的国营事业单位。日本的这个选择受其诸多社会经济客观因素和决策者主观认识的影响，在此略去不论。实践证明，采取独立中介机构经营国家助学贷款的方式从管理效率等角度来看优点很多，主要有三点：第一，使国家机关避免了因经营助学贷款而产生的机构增加和人员编制增加的负担；第二，以类似政府机构的独立机构来经营国家助学贷款，看似该经营机构作为准官僚机构会降低效率，但是和商业银行相比，独立机构不以营利为目的，结果是从整体上和长期来看提高了整体资金的使用效率；第三，国家经营在保证贷款制度的稳定性上也具有商业银行经营所无可比拟的优越性。^[8]