我国当前农村养老机构运营机制探索

我国当前农村养老机构运营机制探索

李　刚　翁建定

一、我国的农村养老方式

养老机构的运营机制是通过各种的养老方式共同运行来发挥作用。当前我国农村的养老方式分别为:家庭养老、“三无”老人的集体供养、社会养老。这三者在养老运营机制中地位和作用各不相同。

1．家庭养老是目前我国农村最主要的养老模式。原因是:一是中国社会保障体系不完全，农民大多没有加入社会养老保险，只能依靠家庭来满足生老病死的需要，家庭仍然是提供生活资料和个人照顾的主要单位;二是传统观念的承袭，“养儿防老”是中国几千年的小生产过程中形成的养老赡养模式，这一观念依然根深蒂固存在于广大农村地区，这也是许多老人尽管困难也不愿进养老院的原因;三是农民对社会养老认识不足，很难接受这一养老模式。

2．对“三无”老人是进行集体供养，这是目前我国农村发展比较成熟的养老模式。发展比较成熟因为一是“三无”老人人数较少，二是这一模式在我国发展时间较长。“三无”老人是指无劳动能力、无经济收入和无法定义务抚养人的老年人。这是我国目前农村社会保障的主要内容。2006年3月修改的《农村五保供养工作条例》指出，农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。有农村集体经营等收入的地方，可以从农村集体经营等收入中安排资金。中央财政对财政困难的农村，给予补助。条例规定，农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并适时调整提高。

3．社会养老是我国农村养老发展的方向。社会养老是由国家或各级政府组织实施的、全社会参与建立的一种针对老年人口的社会保障制度，包括老年人口的医疗体系、娱乐体系、教育体系、住宿体系、生活用品供应体系、心理咨询体系等一系列养老体系的制度安排。社会养老主要是通过养老院、托养院、老年公寓、老年大学等养老机构进行的。社会养老是更先进、更人道、更自主的养老模式。社会养老不会令老年人因失去健康而贫穷，也不会要老年人因失去伴侣而孤独，更不会因为子女远离而无人照料。^[1]这是因为:首先，社会养老能彻底解决农村老人的收入来源问题。1992年民政部正式颁发《县级农村社会养老保险基本方案》，如果能够得以贯彻，则保证农村老年人口的日常生活所需的费用来源。其次，社会养老解决高龄老人的生活照料问题。老年人分低龄老年和高龄老年，低龄老年是指有生活自理能力还比较独立的老年人口。而高龄老年则是独立性逐步丧失的老年人口，对他人和社会有巨大的依赖性。

我国当前农村养老机构运营机制中的这三种养老方式发展不平衡、机制不完善、运行不稳定，虽然“三无”老人的集体供养发展比较成熟，但家庭养老模式处于弱化趋势，社会养老作为养老的方向发展不成熟，从而导致这一运营模式存在问题。

二、当前农村养老机构运营机制存在的问题

1．养老方式重心不断变化，需要进入养老机构的农村老年人口急剧增多。原因是尽管家庭养老是最主要的养老模式，然而经济和社会的发展又正在否定这一模式。

(1)随着大量农村劳动力迁移到城镇，形成“空巢”家庭，造成老人无人赡养。大批劳动力从农业生产劳动转到工业生产中来，这种现象虽然是我国城市化、现代化进程中的必然现象，但他却严重冲击了农村传统的家庭养老模式，造成“空巢”现象。农村劳动力作为承担养老义务的角色将受到严重影响。更值得注意的是农村人口流动还在继续扩大，越来越多的老人将独自生活在农村，且数量在逐年增加。我国12亿人口，9亿在农村，有5亿劳动力，农村实行家庭联产承包责任制以来只需要1．5亿劳动力，加上乡镇企业吸纳1亿多以外，还有近2亿剩余劳动力涌向城市。^[2]

(2)计划生育使中国的家庭因小型化而无力赡养老人。1990年全国第四次人口普查时，家庭户均人口为3．9人，到1999年减少为3．7人。而由于独生子女政策的推行，将使中国家庭呈现“4—2—1”和“4—2—2”模型，也就是说，一对夫妇要养4位老人和1－2个孩子，这是难以承受的。家庭对老人和孩子的赡养及照顾必然要推向社会。

(3)农村养老问题中个人短视行为严重。个人在做经济决策时通常是短视的，不太重视未来的消费效用，即年轻人很少考虑他们老年的消费需求，因而个人储蓄绵薄，往往导致因养老而造成的家庭贫困化。

(4)农民的土地不能为养老提供保障。根据现行政策，农村土地的所有权并不属于农户所有，农民无权自由买卖土地，加之土地数量有限，而农产品价格随着国际农产品市场的冲击还可能下降，土地提供生活保障的可靠性也在下降，且农民收入增长缓慢，因此单纯依靠土地及家庭的收入是无法保障未来老年人，甚至家庭会因养老负担过重而陷入贫困状态。^[3]

2．社会养老虽是中国农村养老的发展方向，但社会养老在我国发展缓慢，运营机制落后，不能适应现阶段的农村养老要求。这是因为:

(1)农村老年人口数量庞大，政府的负担不起。

国家财政通过社会再分配实现农民养老，是政府的责任，但由于农民老年人口多、养老需求大，加上国家经济尚不发达，国家对农村养老机构投入的资金严重缺少。1999年6月农村60岁以上老人已达1．164亿人，超过农村总人口的10%。其中要求到福利机构养老的达460．22万人，占老年人口的4．21%;愿意在家养老加社区照顾的达4972．35万人，占42%;愿意通过托老院、活动站的形式进行养老的达688．29万人，占5．91%，其余还有大量的老人处于等待和观望状态。而全国近4万家农村敬老院，64万张床位只能满足农村老年人总量的0．54%。^[4]

1982年，政府的社会福利费用总额是1．65亿多元，1992年增加到5．26亿元，而同期物价指数上涨了1倍以上，扣除物价因素，实际增加金额1亿元左右。从社会福利费用占国民生产总值的比重来看，20世纪80年代占0．05%—0．06%，到90年代反而下降到0．04%。而在政府拨给福利事业单位的经费中，绝大部分都用于自身的日常开支，投入发展的只占所拨经费的10%—15%。90年代初为5000万元，1996年达到1．6亿元;从1990—1996年政府办的社会福利单位每年增加的床位不到3500张，这与政府的社会福利事业发展的主导地位不尽符合。

(2)我国的公办养老机制的改革不成功。

在计划经济体制下，社会福利事业是由政府承办的，政府既是福利事业的投资者，又是服务的直接提供者。在实践中，这种政府办福利的模式必然带来成本增大，效率不高和服务机制不能满足居民需要的弊端。改革开放以后，民政部门引进竞争体制，对国家办的福利机构进行改革，但是，改革的力度不够，改革仅仅局限于扩大福利事业单位的自主权和向社会一定程度的开放上，福利事业单位的人事和用工制度仍然由政府直接管理和严格控制，名义上和政府脱钩，实际上还是沿着旧的轨道运行。社会福利机构体制改革滞后，人员素质和管理水平偏低，同社会的需求不相适应。

(3)公办养老机制管理和服务人员素质低，服务供给严重不足。

许多社会福利机构的管理人员和服务人员主要是由初中文化的家庭妇女、下岗工人、有劳动能力的残疾人组成，整体素质偏低，社会工作专业人员和管理人员、专业技术人员的构成比例很低。据统计，目前全国110万个社区服务队伍中专业技术人员和专业管理人员分别占10%和6%。^[5]有的福利机构虽然建立了福利设施，但由于服务人员不能很好地从居民的实际需要设置服务项目，或者因为服务的提供方式不易为居民所接受，使得一些服务设施处于闲置状态。^[6]

3．社会养老尤其是农村民办养老机构的困境。

我国传统的养老体系中，社会养老很不发达，尤其是农村民办养老机构，几乎是空白。农村民办养老机构，是近年来才出现的新事物。农村民办养老机构发展困难重重。

首先，农村民办养老机构，缺少建设养老设施和维持运营的投入资金。2006年我们在陕西的一些民办养老院和养老托养机构调查发现，这些养老机构资金来源不稳定，上级政府尽管有扶持政策，但基层政府的落实水平太低，甚至还有克扣上级财政拨款现象，而这些民办养老机构都是部分家庭经济条件较好的村民个人合资入股与地方乡镇政府土地入股合办的，建成后几乎再无新的资金投入，几乎全部是艰难维持着日常运营。

其次，农村民办养老机构没有盈利或利润很小。必须保证一定的老人的入住人数才能有所盈利，但陕西农村的经济状况和社会文化状况决定入住率不会太高。农村民办养老机构入住率低的根本原因是陕西农村经济的贫困，尽管农村民办养老机构的收费较我国发达地区已是低得可怜，平均人民币60—170元，但这也是绝大多数农民承担不起的。

另外，养儿防老的传统观念根深蒂固，许多老人尽管家中无人照料，即使有经济能力也不愿进养老院，在很多村子都有老人儿女在外打工，老人独自无人照料甚至死亡数日才被发现的悲剧事件发生。

以上问题归根结底是由于我国当前农村养老机构运营机制不成熟、不平衡、不完善、不稳定。那么什么样的运营机制才是体现当代养老机构运行规律和符合我国国情的养老机制?

三、农村养老机构的目标运营机制

农村养老机构的目标运营机制是通过立法途径，建立农村养老社会化的资金筹集机制、民间为主导的管理机制、产业化的发展机制和专业化的从业人员的培养机制相结合的运营机制。

1．建立社会化的资金筹集机制

发展农村养老机构，必须要有充足的资金作保证。而我国的传统资金来源和国际上高福利国家的资金来源只有政府拨款，实践证明这是行不通的。例如，二战后，西方国家福利开支多由中央政府统筹，政府几乎包揽了所有的社会福利责任。其结果是，福利范围越来越广，可以说是从摇篮到坟墓无所不包，福利水平越来越高，福利开支越来越大，福利开支的增长到了缺乏理性的程度，造成政府沉重的财政负担。20世纪70年代末、80年代初，终于酿成了福利国家危机^[7]。80年代以后，在西方发达国家社会福利的发展中，就开始注意将市场化福利作为国家社会福利的一种补充手段。

1983年的第八次民政工作会议后，我国民政部开始探索国家和社会力量结合，采取各种形式兴办社会福利事业的新思路。这便是中国社会福利社会化的开端。1984年民政部在福建漳州举行的工作会议上，明确提出社会福利社会办的指导思想，强调一是要扶持社会福利事业从单一的、封闭的国家包办的体制，转变为国家、集体、个人一起办的体制;二是要面向社会，多渠道、多层次、多种形式的发展社会福利事业。1990年，民政部副部长张德江在北京召开的“中国内地与香港社会福利发展第一次研讨会”上提出社会福利社会化的核心内容是:服务对象的社会化、资金来源的社会化、管理的社会化、服务设施的社会化、服务队伍的社会化。社会福利社会化改革方案因此基本确定。

在新的历史条件下，在坚持政府财政主渠道的同时，适应市场经济体制的要求，推进资金来源的社会化，不断提高筹集社会资金活动的法制化、规范化水平。

(1)政府组织资金的运营机制

这主要是民政部门向社会筹集资金方式的多样化。政府是依靠税费进行活动的，有些观点认为筹集资金属于社会性事务，应交由社会组织办理，政府不应该通过募捐或者接受捐赠等方式从社会筹集资金，否则就有向居民增收税费之嫌。事实上，我国的公益组织还处于起步和发展阶段，很多福利事业还由政府出面承办，在特定情况下政府出面接受捐赠是必要和可行的。

作为负责社会福利事业的民政部门，目前有两种规范筹集社会资金的方式:一是社会福利有奖募捐。这是经过国务院批准的。世界上其他国家彩票的发行基本上都是政府行为。二是接受捐赠。民政部门可以主持并接受社会捐赠，海外捐赠者出于对政府的信任，要求民政部门接受捐赠的情况下，民政部门应该接受捐赠。民政部门筹集社会资金的主体之一，应积极认真地组织开展募捐和接受募捐活动。

(2)民间筹款机构运营机制

这主要是指基金会、慈善组织筹集社会资金的运作方式。基金会、慈善组织是属于社会非赢利机构，它们的主要功能和运作机制是基本相同的，主要功能是将国内社会中个人以及盈利部门中财富的一部分，以及国外有可能引入国内的资金，转化为国内社会福利和其他公益事业发展的资源。运行机制是直接向社会筹集资金，然后直接对社会福利、公益事业和其他的社会服务提供资助，一般不直接开展社会福利服务。因此，人们习惯将二者统称为“筹款机构”。

社会福利事业是筹款机构资助的一个重要方面。在美国以及其他一些西方发达国家，筹款机构是筹集社会资金，支持社会福利事业发展的主渠道。在我国，改革开放以来筹款机构有了较快的发展，取得了一些成果。但总体上说，发育尚不够成熟，尤其是一些基金会还存在着性质不清、变相摊派等突出问题，但推进社会工作资金来源社会化，关键是加强相关的法制建设和工作指导，对一些农村基层基金会存在的问题进行清理整顿的同时，大力培育和发展筹款机构，充分发挥他们在筹集社会资金方面的职能和作用，是逐步成为我国筹集社会资金，加快社会福利事业发展的主要渠道。

(3)社会福利机构筹集社会资金的运营机制

社会福利机构是直接提供福利服务的非赢利机构。与筹款机构不同，它的主要职能是直接向老年人、残疾人及其他特殊困难对象提供福利服务。应鼓励社会福利服务机构在努力提高服务的水平、树立外在形象的基础上，直接向社会接受捐赠，也可主动向社会募捐，所筹集的社会资金的由服务机构直接使用于服务对象，这在发达国家和我国港澳地区已经证明是筹集社会资金，发展社会福利事业的一个有效途径，同时，这不仅不会削弱其服务功能，降低其服务水平，反而将社会福利机构自身的形象与筹集社会资金紧密地联系起来，达到相互促进的效果。

同时，为了推进公益捐款活动的健康有序进行，急需营造一个有利的社会环境。一是通过立法的形式进一步完善捐赠人在税收方面优惠待遇，并探索和完善的捐赠人的精神鼓励方式，从而引导人们的捐赠活动。二是建立受赠人向捐赠人、政府主管部门和社会报告受赠资金使用情况的制度，接受监督。三是对于筹集的社会资金的使用方向，进行宏观调节。应该雪中送炭，不要锦上添花，以便更好地培育和挖掘社会的慈善资源^[8]。总之，中国民间资源的潜力也是不可低估的。必须建立新的投资体系，催生新的热点。要把重点放在吸收社会资金上，特别要鼓励把社会福利作为产业开发来给投资。占有巨额财富的中国先富阶层及企业，在福利、慈善事业较海外还有点冷淡，应该鼓励开发这些企业和个人的资源，形成赞助福利事业的光荣风气。^[9]

2．逐步实现社会福利民间为主导的管理机制

管理社会化的核心是培育和发展社会中介团体，寻求替代政府行使社会福利和社会服务职能的角色机构。社会中介团体也称作“非政府组织”，在当前高度分化和复杂的社会结构中，社会中介团体是位于政府层面和公众个人层面之间的非营利性社会组织，依靠它替代政府行使社会福利和社会服务的职能，不仅能克服政府办福利的种种弊端，而且因为它一方面切近社区，了解居民;一方面又是政府管理社会福利和社会服务的执行机构，与政府的关系密切。因此它能够把政府的信息传达给居民，又能够把居民的要求反映给政府，在政府与居民间架起一座沟通的桥梁，这就更有利于发展和完善社会福利和社会服务体系。中国的社会中介组织起步比较晚，虽然近年来这个社区服务的发展建立了许多类似社区服务中心的中介机构，但由于法制不健全，管理不规范，导致社会中介组织自身建设存在不少问题。因此在社会福利社会化发展过程中，应该不失时机地完善社会中介组织的内部运行机制。首先中介组织要经过严格审查和监督，并有权取消不规范的社会中介组织;其次要建立多渠道筹集资金的机制，包括政府出资、提供服务的非营利性收费、政府批准的盈利性产业(以营利性收费弥补非盈利性社会服务)以及社会资助和捐款等。

3．逐步实现社会福利事业产业化的发展机制

长期以来人们对社会福利的认识停留在救济层次上。社会发展到今天，社会福利的功能不仅是体现公平、保障人权、维护安定，而且它本身就是生产的源泉，效率的动力。因为福利开支本身就是经济，就是市场，福利产业如老年产业、福利服务、便民服务业等都有经济效益的产生。因此在坚持社会福利的基本属性的同时，应该把它当作一个非盈利性的新兴产业去经营。

所谓非营利性是由社会福利的基本属性决定的。它的营利活动包括三个方面:一是为社会弱势群体提供无偿或低偿服务;二是为居民提供利民便民服务;三是由政府批准的盈利性产业(用于补偿福利服务的资金不足)。因此非盈利性的着眼点并不是收费不收费，而是要看收取的费用怎么用。合理的利润应该主要用在扩大、维修福利设施、提高福利和服务标准、保证管理和服务人员工资福利等方面，当然要给投资者、经营者合理的回报。政府要在立法、制度和监督等方面作出规定，做到有法可依，违法必查，以确保福利产业健康发展。^[10]

4．逐步完善社会福利从业人员专业化的培养机制

据统计，从事社会工作的民政系统全国12万民政干部中由专业学校培养的不足1%。^[11]而基层从事福利工作的人员，大多数文化程度偏低，均未受过专业训练，工作方法仍然采取行政手段和经验性的，因而其社会工作的能力、水平和效益业务无法达到现代意义上的社会工作水平。要改变这种状况，首先要改变目前社会工作专业教育的落后状况。中国的社会工作专业教育是1986年国家教委作出“在社会科学中增设社会工作与管理专业”的规定以后才开始的。迄今为止，教育部直属院校中只有北京大学、人民大学、吉林大学、厦门大学、西北大学等16所高校设立了这一专业。这种状况远远不能适应中国工作的实际需要。政府应该把社会工作教育机制提高到一个重要的位置上来对待，投入更多资金和人才发展社会工作专业教育，并将其纳入国民教育体系中来。另外，应该加速对在岗社会工作人员的培训，提高他们的专业水平。目前在中国从事社会工作的人员包括国家有关部门和群众团体的行政人员、社会福利团体的工作人员和基层社区服务的工作人员，他们分别承担着社会工作的一些职能，有着丰富的实际工作经验，但大多没有受过正规专业理论和专业技能训练，加速对他们的专业培训是造就中国专业社会工作队伍的重要途径。

【注释】

[1]曲兰．老年悲歌∥中国焦点问题．北京:新世界出版社，2004:184．

[2]张秀兰，许承琪．中国社会福利事业发展的历史、现状与社会化改革的对策研究∥重构中国社会保障体系的探索．北京:中国社会科学出版社，2001:78．

[3]张爱婷，王佐仁．陕西实施农村养老保险制度的经济分析及措施∥西安财经学院学报，2004年12月．

[4]资料来源:民政部社会福利和社会事务司．

[5]社会福利黄皮书:1998年．北京:中国社会科学出版社，1999:53．

[6]张秀兰，许承琪．中国社会福利事业发展的历史、现状与社会化改革的对策研究∥重构中国社会保障体系的探索．北京:中国社会科学出版社，2001:79－80．

[7]孙莹．福利国家民营化趋势与中国是社会福利社会化比较分析∥重构中国社会保障体系的探索．北京:中国社会科学出版社，2001:134．

[8]张世峰．社会福利社会化的思考∥重构中国社会保障体系的探索．北京:中国社会科学出版社，2001:89－92．

[9]张秀兰，许承琪．中国社会福利事业发展的历史、现状与社会化改革的对策研究∥重构中国社会保障体系的探索．北京:中国社会科学出版社，2001:81．

[10]张秀兰，许承琪．中国社会福利事业发展的历史、现状与社会化改革的对策研究∥重构中国社会保障体系的探索．北京:中国社会科学出版社，2001:73－83．

[11]袁方．中国社会教育及其面临的转变．中国社会工作，1997年第一期．