我国突发环境事件应急处理制度存在的问题

（一）立法上的不完善

1.宪法突发环境事件应急性规定的不足

2004宪法修正案中将“戒严”修改为“紧急状态”。虽然“紧急状态”已写进了宪法，为突发环境事件应急立法提供了一定的宪法依据，但总体上看，这次修改宪法，只对紧急状态制度作出了原则性规定，主要涉及紧急状态的范围、决定与宣布机关等几个问题，而对非常规状态下国家公权力之间以及国家公权力与公民权利关系的规定依然比较薄弱，宪法中没有明确使用“突发事件”、“应急处理”等针对包括突发性环境污染事故在内的具有特殊适用意义的词语。宪法关注的是常态下的环境保护和改善，自然资源开发和利用，对非常态下的突发环境事件重视程度不够。

2.《环境保护法》的不足

1989年的《环境保护法》是我国的一部综合性环境保护法律，该法除了规定具有普遍适用意义的一般原则、基本制度和法律责任等内容之外，还针对突发环保事件的应急处理作出了专门的规定。该法第31条规定：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。可能发生重大污染事故的企业事业单位，应当采取措施，加强防范。”

虽然《环境保护法》针对突发性环境污染事故做了规定，但该条的应急指导性不强，只是突出了事故者的应急通报义务，而没有规定更加概括全面的应急原则以及应急方针，没有明确应急程序的启动标准，同时也缺乏应急预案与应急准备、监测与预警、应急教育、法律责任等方面的基本规定。同时，《环境保护法》由于不是全国人大通过的，根据《立法法》的规定，它不是真正意义上的环境基本法，立法位阶低。

3.环境污染防治单行法律规定的不足

目前，《固体废物污染环境防治法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《放射性污染防治法》在各自的适用范围内对突发环境污染事故的应急处理作出了规定，如1995年的《固体废物污染环境防治法》第55条规定了应急预案制度，第56条规定了原因者的应急义务，第57条规定了政府及其环保行政主管部门的应急职责。但这些立法存在以下几个方面的缺陷：“一是《环境噪声污染防治法》缺乏应急处理的规定，《水污染防治法》和《大气污染防治法》缺乏传染病病菌携带者污染大气和水体的应急规定，《环境保护法》的通用规定和第31条的原则性规定难以提供充分和有效的应急救济。二是已有的应急处理规定良莠不齐，《固体废物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》、《放射性污染防治法》的规定比较详细，《大气污染防治法》的规定太过简单。即使是本身规定比较周密或者被实施细则与条例充实的单行环境法律，其在应急指挥机构的纵向设置、各级政府及其相关职能部门的职责、应急方针与应急原则、应急预案与应急准备、信息传递、公众权利、事件的初步评估、应急开始与结束的宣告、区域应急措施的衔接、应急财力、物力、人力、运力和技术力量的应急保障、应急教育、疾病救治、社会保险、公众募捐、国家救助、法律后果等方面，还或多或少地存在规定不足或规范空白的地方。三是在突发环境事件和《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》的规定如何衔接的问题上，均缺乏相应的规定。四是如果突发环境事件属于流域性或区域性的重大环境污染事件，应采取什么样的指挥管理体制、信息报告、信息通报和人力、财力、运力和技术力量保障机制才能体现应急机制高效性，现行各单行环境法律缺乏相应的规定。”^[17]

在生态破坏防治与自然资源保护单行法律规定中，当前存在的最大的问题就是除了对森林和草原的火灾和虫灾的应急处理以外，其他都没有涉及。特别是关于农业虫灾、湖泊和海洋的富营养化、海水倒灌、山体滑坡、荒漠化、沙漠侵蚀、沙尘暴、区域与全球气候变暖、外来物种侵袭、转基因生物危害等突发环境事件，都还没有纳入突发环境事件应急制度所考量的范围。

4.环境行政法规层面存在的缺陷和不足

环境行政法规制定一般基于两个目的，其一，在已有《环境保护法》和单行法律的框架内制定，明确法律的规定，弥补法律规定的不足，协助环境单行法律的实施；其二，条例颁布时还没有专门的单行法律，但确有必要根据《环境保护法》和其他单行法律的某些规定预先制定条例来进行规范，如《核电厂核事故应急管理条例》、《破坏性地震应急条例》和《突发公共卫生事件应急条例》等。

我国行政法规层面中关于突发环境事件应急机制的规定主要存在两大方面的问题：“一是尚存在大量空白需要去填充；二是各单行法及在其框架内制定的条例具有很强的独立性，呈现明显的部门管理色彩。”^[18]

（二）信息披露制度不完善

应急信息是影响应急机制能否有效运行的关键性因素，这是因为政府处理突发环境事件的决策是以客观、真实、及时和充分的应急信息为前提的。应急信息不同于国家安全信息，政府应当及时、公开、透明地披露，这样可以降低公众获取信息的成本，更重要的是可以稳定公众的信心。因此，应急信息对于应急机制至关重要，一方面它是政府进行正确决策的前提，另一方面也是稳定公众情绪，维护政府公信力的重要手段。同时，应急信息的充分和真实也是公众实现知情权，进行自我救助的基础。在环境突发事件发生后，如果能及时地向可能遭受污染危害的公众发出信息，则有可能大大地减少人身和财产的损害。反之，如果公众不能及时准确地获知环境污染信息，则会大大加重其人身及财产的损失。

从总体上看，我国目前对突发事件中的信息披露制度并未予以足够的重视，立法中也并未明确公众的知情权。这种对公众知情权的忽视，不仅将直接导致公众的生命、健康和财产等私人权利和利益不能有效地维护，而且，也非常不利于保护公共利益。

（三）环境应急参与主体过于单一

突发性公共事件对国家和人民群众的利益构成最直接的威胁。政府作为公共物品的提供者和公共事务的管理者，必然要承担起对突发性公共事件的管理职责。同时，政府在资源禀赋、人员结构、组织体制等方面具有优势，这就使其在整个突发性公共事件的应对过程中起主导作用。但是，从突发事件应急工作的实践来看，我国现有的以政府为主的环境应急管理机制，缺少政府、企业、社会有效沟通的应急合作机制，已经不适应新形势要求。随着经济发展和社会的进步，在公共领域，政府的行政权力不再是唯一中心，许多社会组织也成为了社会资源整合的权力中心，以政府目标代替全社会不同阶层和不同群体利益要求的应急管理机制不适应利益多元化的局面。而且，社会组织由于具有公益性和与民间社会结合紧密等特点，在突发环境事件发生后，通过人员派遣、物资救助、募集奖金、心理援助和提供信息等手段，在灾害救助、事故调查等阶段能够发挥重大作用。而目前我国政府在一定程度上忽视了民间力量的实力，未能给这支力量发挥作用提供适度空间和保障，使得公众参与应急处理渠道不流畅，大大增加了不必要的政府成本。

（四）突发环境事件应急的财政投入不足

我国在应急公共财政方面的投入比例严重不足，经费的短缺严重影响了对突发环境事件的预防和控制效能的发挥。美国、英国等发达国家的此类投入占政府财政支出的绝大部分，接近总支出的50%，而我国对于突发事件应急处理的预备费偏低。根据预算法第32条规定：“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1%～3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害开支与其他难以预见的特殊开支”。如2003年中央预算本级支出7 201亿元，按此计算，中央总预备费的法定提取额在72亿元～216亿元之间。而当年中央预算总预备费为100亿元，只占中央本级支出的1.4%，这显然是按照突发性支出发生概率较小的这种估计来设置的。这表明我国政府在应对突发事件过程中缺乏风险意识，没有足够重视应对突发事件。另外预备费缺乏单独管理。由于我国实行预备费和年度预算绑在一起来管理，没有实行单独管理，不能在年度之间进行调度平衡，这就大大限制了预备费在化解突发性支出方面的作用。^[19]

（五）环境应急监测能力有待进一步提升

一是应急监测设备落后，目前我国普遍使用的检测管、实验室仪器等常规监测设备能够测定的污染物种类有限，而且对污染物也无法做出精确的定量分析。二是应急监测手段单一。我们的环境应急监测手段基本上还停留在实验室测定阶段，缺乏移动式监测的能力。三是缺乏统一的应急监测技术规范，在遇到突发环境事件时，只能参照现有的监测规范和自己的工作经验进行应急监测，在仪器选型、方法选择、采样点布设、数据的取舍等诸多方面存在较大的随意性，无法保证应急监测的科学性、规范性、准确性和可靠性。

（六）环境应急组织体系还没有真正形成

我国各城市虽然已初步建成或正在筹建环境应急专门管理机构，但离建立完善科学的环境应急管理组织体系还相差甚远，环境应急管理机构下属各个部门的主要功能还是停留在信息传递上，尚不能承担应急决策职责，尤其是在中长期战略性应急决策、突发环境事件预警、应急处理过程中的公共沟通及经验总结等职责。同时，环境应急管理机构与其他政府职能部门的关系尚无明确界定，法律地位模糊，许多城市已建成的应急管理综合协调指挥机构多为虚设的领导（协调小组）下设办公室，挂靠于某个部门。这类机构形式上是“常设”，但通常是事发后才被迫启动运作。其次，各地区基层组织如社区、农村等的环境应急管理机构基础工作也很薄弱，没有常设的应急管理机构和专门的应急管理人员，更没有编制应急预案。^[20]