农民工培训的“核心制度”

农民工培训的“核心制度”可以被理解为：保障农民工培训活动实际开展，并直接影响培训效率的一组制度安排，主要包括农民工培训的归口管理制度、经费投入制度、职业资格认证制度和督导检查制度。

1.建立农民工培训的归口管理制度

目前，我国农民工培训形式多样、种类繁多，培训规模巨大。不过值得注意的是，在农民工培训规模不断扩大的同时，也日益暴露出了管理上的困难和混乱。其典型表现为：

（1）农民工培训工作的多头管理。从中央政府部门开始，就有很多部门参与农民工培训管理，如农业部、人保部、全国总工会、国务院扶贫办、全国妇联、共青团、发改委、财政部、教育部，等等。与之相对应，地方对农民工培训也呈现出“多头管理”。在同一层级，互不隶属的政府职能部门按照各自权限，分别对农民工培训实施了“条块分割式”的“平行管理”。这种“多头管理”恰恰导致了农民工培训工作“人人可以管，事事无人管”的混乱局面。

（2）农民工培训经费和培训主体的剥离。农民工培训的实施主体主要有企业、培训机构、职业院校等。在一般情况下，培训经费通常与培训项目捆绑在一起，由政府相关职能部门掌握。其结果是“有经费的不搞培训，搞培训的没经费”。培训机构能争取多少培训经费，在很大程度上取决于与政府的亲疏关系和单位负责人的“公关能力”，这导致了培训经费的不合理分配和低效率使用。

要根治这种管理乱象，就必须建立农民工培训的“归口管理”制度。其主要内容包括：

（1）设立国家、省、市（地）、县四个层级的管理机构，对农民工培训工作进行整体规划和区域协调（包括区际协调和区域内协调）。

（2）规定区域培训项目管理办法，把不同来源的培训项目统一纳入“区域农民工培训项目目录”，进行集中管理。

（3）对农民工培训机构，不论其办学性质（公办的、民办的或公私合办的）和办学形式，归口管理部门均需对其办学资格和办学行为进行审查、监督和指导。

（4）在整合区域培训项目的基础上，按照培训任务的大小和培训成本的高低，合理配置农民工培训经费，克服目前培训经费“遍撒胡椒面”的分配弊端，以提高整体使用效益。

2.健全农民工培训的经费投入制度

农民工培训经费不足一直是制约农民工培训有效供给的重要因素。例如目前在农民工培训中，单就培训机构的支出成本，焊工、车工培训人均最少需2000元以上，而政府实际给予的培训补助约为600元；厨师培训最少需3个月，人均培训费用保守估计也在1300元以上，而政府实际给予的培训经费补助约为500~700元。如果计入农民工培训期间的生活开支，以及因参加培训所付出的机会成本，那么，农民工培训成本就更高，培训经费的实际缺口也更大。尽管近年来中央和地方财政每年投入农民工培训经费的总量不小，但与巨大的农民工培训规模和实际支出相比，依旧显得捉襟见肘。面对培训经费的不足，不少培训机构采取“偷工减料”的方法，只向农民工提供一些技术含量低、成本小的职业培训，如家政、缝纫工、电脑操作、保安、服务员等，全然不顾农民工培训的个人需要和市场需求，导致了严重的农民工培训供需失衡。

综合考虑农民工培训的准公共产品性质，以及农民工“积贫积弱”特点，国家应建立以政府为主体，企业、社会和农民工个人共同分担的农民工培训经费投入制度。其主要内容包括：

（1）中央及各级政府、企业和农民工个人，对培训经费的投入明确责任和分担比例；

（2）具体培训项目经费的预算与分解办法；

（3）培训经费拨付与结算的原则、程序与方法；

（4）鼓励社会捐资农民工培训的优惠措施及资金管理办法；

（5）企业提取、管理和使用农民工培训经费的具体规定；

（6）企业参与农民工培训的补偿和奖励措施等。

对于农民工培训的公共财政投入，应引入市场竞争机制，改变以往在农民工培训活动开始前即全额拨付培训经费的方式，可采用“培训券”制度，由农民工自己购买或后期由政府集中购买培训产品的“商业式拨款”，提高公共财政经费的使用效益。对于社会捐资、企业出资的农民工培训经费的使用，则应在不违反国家政策法律的前提下，充分尊重出资主体的意愿，鼓励更多的社会资本投入农民工培训活动。

3.完善农民工培训的职业资格认证制度

职业资格证书不仅是学习者具备职业技能的重要凭证，也是劳动者社会流动的有效通行证。获得职业资格证书已经成为农民工，尤其是新生代农民工参与职业培训的重要内驱力。当前，我国农民工培训普遍存在证书名目繁多、证书重叠、证书贬值等问题，既降低了农民工培训的社会信誉，也影响了农民工参与培训的热情。为此，有必要进一步完善农民工培训的职业资格认证制度，为农民工培训提供“出口”保障。

农民工培训职业资格认证制度的建构和完善，应重点做好如下工作：

（1）依托行业协会，以职业能力为核心制订职业资格标准；

（2）依据生产技术、产业结构和就业结构的变化特点，及时更新职业标准和职业资格认证标准；

（3）尊重农民工学习特点，建立与农民工职业培训课程证书、继续教育学历证书相互联系和相互转换的职业资格证书体系，以提高农民工职业培训的社会认可度；

（4）推行“农民工培训学分制”，使农民工先前的工作和学习经历，能转换成获取职业资格证书的对等学分；

（5）改革现行的职业资格认证方法，提高现场操作、技能演示等实践考核的比重，实行教考分离，提高职业资格证书的技术含量和使用价值。

4.强化农民工培训的督导检查制度

缺乏监督的行为容易偏离正轨，同样，缺乏督导检查的农民工培训也容易“出位”。据央视《今日观察》报道，在某些地方，一些培训项目因为缺乏有效的督导检查，根本就没有实际开展，以至于出现了“农民工培训领个脸盆就回家”“农民工培训嗑嗑瓜子就完事”的咄咄怪事。更有甚者，某些政府部门、培训机构和个人，视农民工培训为“唐僧肉”，借培训之名行敛财之实，把一项民生工程蜕变为一项“敛财工程”。由此可见，要促进农民工培训的健康发展，必须强化对农民工培训的督导检查。

结合农民工培训现状，农民工培训督导检查的制度建设，当重点抓好如下工作：

（1）设立督导检查机构，明确其职责权限，使督导检查工作制度化、规范化、常态化；

（2）建立一支高素质的督导检查队伍，提高督导检查的科学性和针对性；

（3）采用重点督查与常规督查相结合的方法，使督导检查工作贯穿农民工培训活动的全过程；

（4）建立农民工培训的台账制度和公示制度，让农民工培训接受广泛的社会监督；

（5）为提高农民工培训督导检查工作的公正性、公开性和透明度，政府应鼓励社会中介组织积极介入其中。

5.建立农民工培训的城乡统筹制度

当前，农民工培训大致包括如下类型：一是转移前的引导性培训；二是转移后的岗位培训，包括上岗、在岗、换岗、转岗等培训；三是创业培训。一般情况下，农民工的引导性培训是在其流出地进行的，而岗位培训和创业培训则主要是在其流入地进行的。城乡统筹发展是农民工培训制度建构的时代背景。城乡统筹发展要求建立农民工培训的城乡统筹制度，整体思考和系统筹划农民工培训工作，实现农民工培训“职前职后一体化”。

“农民工培训的城乡统筹制度”建设，应主要包括如下工作：

（1）以区域为单位，在农民工主要流出地（农村）和主要流入地（城镇）之间建立区域协作关系，共同制定农民工培训的长远规划；

（2）在同一区域内（从我国城乡经济特点和行政区划特点看，地级市应是城乡统筹发展比较合适的区域单位），打破城、乡区位分割观念，对农民工培训网点进行合理布局；

（3）统筹安排区域培训经费，对农民工培训给予重点扶持；

（4）整合流出地和流入地教育资源，因势利导，扬长避短，让具有不同办学优势和办学特色的培训机构，承担相应的农民工培训项目。

落实“农民工城乡统筹培训制度”需重点考虑两个方面的因素：

一是制度实施的具体方式。从我国职业教育和培训的实践看，“订单培训”“定向培训”“定点培训”“合作培训”“分段培训”等，是这一制度实施较为适合的方式。在农民工培训中，这些方式的运用，一般应与具体的培训工程、培训项目相结合，并充分体现农民工培训的“短、平、快”特征。

二是克服农民工培训中狭隘的地方保护思想，积极培育开放的农民工培训市场，以最大限度地利用一切培训资源。