作为政策工具的经费的三种职能

关于科研经费的治理，很多人都在关注末端，即经费该如何花。其实这种切入视角只能治标，却不能治本。现在各级单位的财务管理都非常严格，但这不是解决问题的根本出路，一旦管制成本超过管制收益，这种管理就会成为新的教条，从而制约科研活动的正常运行。经费如何花，是经费分配的结果，而不是原因。因此，我们需要从源头上看经费是如何发挥作用的，基于此，不难找出解决问题的途径。科研经费的功能主要有三个：其一，经费作为一种政策工具，传达国家的意志与目标；其二，资源配置的方式与知识生产；其三，经费作为政策工具实现对共同体的规训职能。

在阐述上面三个问题之前，需要对当下一些错误印象进行清理，否则，这些错误认知在舆论的放大下，会带来政策走向的不可逆转的改变，最终酿成管理者的盲从现象，从而引发决策的失误，这种失误是国家无法承担的。当下对于科研经费的热议，源于最近曝光的几起贪污科研经费的案例。客观地说，在我国，科研经费的配置与管理层面的确存在一些问题，这几起曝光的事件对于堵住经费使用漏洞是有意义的。但在改革科研经费治理这个技术层面的问题时，需要避免出现把洗澡水和孩子一起倒掉的可怕结果，否则，行为就从最初的理性化诉求演变为最后的非理性的情绪化冲动。这是我们整个立论的基础：在全球化的今天，中国的发展再也离不开科技的支撑。众所周知，科研经费来自政府税收的二次分配，用以支持科技事业的发展，这也是大科学时代科学发展的必要条件。作为建制化的科技事业，它的发展如同其他行业一样，需要投入大量的人力、物力资源，否则根本无法运转，从这个意义上说，科技是昂贵的事业，而这些是个人所无法承担的。如果现代社会的发展一刻也离不开科学技术的支撑已成为一种共识，那么，为了维持科技发展不至于中断，现代国家的一个主要职责就是支持科学研究，尤其是基础研究。当下的科学早已告别单枪匹马的英雄时代，取而代之的是建制化的合作时代。

在市场经济社会，如果我们把科技投入当作一种投资的话，那么这笔投入的产出是什么呢？这是科技在当下之所以能获得广泛社会支持的根据所在。我们认为，科研经费的投入带来的产出主要有两种：知识与人才。知识是有价值的，人才也是有价值的，这点早已成为常识。经济学家萨缪尔森曾说，推动经济发展的四个轮子分别是：资本、土地、人力与技术。在工业革命以前，资本和土地是获得收益以及推动社会发展的主要生产要素，随着工业化时代的来临，后两者的重要性越发明显。美国诺贝尔经济学奖获得者索洛于1956年提出的“索洛余值”充分证明，经济增长的主要动力来自外生变量：技术。20世纪80年代以后，新古典经济学家提出经济发展的内生模型，即把蕴藏在人力中的知识与技术作为经济增长的主要来源。这种认识是革命性的，换言之，没有掌握知识的人的积极参与，经济增长不可能实现，用一句经济学术语表达就是：知识的差距造就了全要素生产率的差距，而所有这些都是科技投入的结果。当代经济学的研究早已证明，资本、土地等传统要素处于边际收益递减状态，而人力资本和技术等新兴知识性要素则处于边际收益递增状态。美国社会学家贝尔在《后工业化社会》一书中指出：1951年美国白领就业人数第一次超过蓝领人数，这个事件具有里程碑性意义。其实，这个事件意味着我们的生存方式发生了革命性变化——知识化生存。世界主要发达国家之所以大规模投资科技（通常发达国家R＆D投入占GDP的2.5%以上，我国2012年这个数据才达到1.98%），其原因也在于此。时至今日，我们也达不到较高比例，这就是我们与美国在科技与人力资本基准线上的差距。

放眼世界，凡是不舍得在科技上进行投入的国家或地区都是落后的，也是没有希望的，它注定会被边缘化，甚至被淘汰，对此，我们的科技决策者必须要清醒意识到，并努力避免发生这样的事情。之所以费这么多笔墨，只是想说明一个问题：投资于科技是国家的正确选择，虽然目前经费的使用中出现了一些问题，但支持科技的大方向是没有错的。否则，因噎废食，将导致整个国家与社会处于退化状态。笔者曾在多个场合说过这样的话：在中国，还没有哪个领域能用占GDP不到2%的投入，取得世界科技论文总量第二的成绩。当然不能仅用论文说事，但科技界应该说是中国最有效率的领域，看看我们身边的变化，就知道科技的贡献毋庸置疑。抛开实用功能不谈，仅从政治角度来说，中国投资于科技也具有深远意义，毕竟这事关社会主义与资本主义竞争的一种现实需要，我们需要更多的基于知识创新的成就来证明社会主义的优越性。下面基于经费的三种职能，剖析科研经费的定位以及实践中存在的问题。

之所以把科研经费看作是一种政策工具，是因为它在整个科研活动中的配置结构调控了科技的发展路径以及运行模式。政策工具的一项主要职能就是把国家的目标与意志通过合适的手段贯彻下去，以此实现国家的战略目标。通常来说，政策工具按照强制力的大小可分三种类型：强制性政策工具、混合型政策工具与自愿性政策工具。经费作为科研管理中的一种重要政策工具，它的特点就是既不是强制性的，也不是完全自愿的。经费作为政策工具之所以具有这种特点，这与科研事业的性质有关：科技事业是一项个体依托思想自由环境下发展的产物，强制无法解决科技问题。政策工具的选择必须与群体的心理偏好相契合，这样能降低政策工具的运行阻力，并提高科研效率。这就导致经费作为体现国家目标与意志的政策工具不能依靠强制性措施，但也不能完全由研究者凭个人兴趣来进行研究，这样将无法兼顾国家的目标。因此，经费作为政策工具只能是混合型的，既不是强制的，也不是完全自愿的，而是一种折中状态。这点很重要，直接关系到经费的日常管理。目前经费管理中出现的头痛医头脚痛医脚的管理模式，就是由于没有真正理解经费作为政策工具的特点导致的，这种管理模式注定是无效的，或者说是极度不经济的行为。

经费作为一种政策工具，在传达国家意志与目标的环节上存在如下一些问题：

（1）目标的设立不科学，导致国家的目标很不明确，这是顶层设计中存在的最大弊端。由于一些科研目标的设立缺乏民主机制的制衡，在缺少充分论证的前提下，少数权威就可以替国家设立目标，使得目标的公信力比较差，而且很多目标是量身定做的，更是增加了科技共同体对国家目标与意志认识的模糊性。一些所谓的重大项目的设立就存在这个问题，近期曝光的经费贪腐事件也多是发生在这类项目中。另外，由于这类项目出台的草率，导致这个领域成为利益集团“跑马圈地”的主战场，宝贵的科研经费注定沦落为“公地悲剧”的命运。客观地说，很难想象这类项目会有多高的效率，这也是笔者一直在呼吁重大项目要瘦身的原因所在。

（2）经费配置的方式与知识生产。经费的配置方式主要关注效率与公平的问题，效率是任何科技主管部门都关注的核心管理问题。但要时刻记住：经费的效率是资源配置结构的结果，而不是原因。换言之，有什么样的资源配置结构，就有什么样的资源效率。目前的认知正好相反，在捍卫既有资源配置结构的前提下追求效率，这无异于缘木求鱼。就如同在计划经济模式下，再怎么加强监管，生产效率也不会高。笔者认为，要提高资源的配置效率，必须改变资源的配置结构，这样才能实现“状态—结构—绩效”三元模型联动效应，否则，一切努力都是治标行为。

那么，中国科研经费配置的合理结构应该是什么样的呢？笔者以前曾尝试提出一种资源配置结构：重大项目瘦身，中小项目扩容，增加合格科研人员的保障性经费支持，最大程度上调动各类科研人员的积极性。笔者一直固执地认为，当下的中国多几个诺贝尔奖的意义远远赶不上快速提升中国整体科技实力来得重要，这也是管理学中的水桶短板理论在现实中的一个体现。当下的中国科技管理部门之所以热衷于大项目，其原因有三：其一，来自政绩工程的强烈驱动力。管理者在政治市场上同样遵循经济市场的规则，即追求利益与效用的最大化。其预设的前提是，大项目出大成果，大成果成就大政绩。然而，科学史的研究表明，这个预设是有问题的，大项目与大成果之间没有必然的联系，毕竟思想不是靠钱砸出来的。其二，科研经费快速增加与落后管理模式不匹配造成的结果。在原有的组织架构下如何快速消化掉增加的科研经费，一个最简单的办法就是经费数额的按比例增加，从而掩盖了管理部门的不做为。其三，通过大项目、大权力的联姻，便于对科技界进行掌控。道理很简单，中国古人所谓的“射人先射马，擒贼先擒王”，就是这个道理。

在资源配置结构方面还存在一个顽疾，也是学术界最为痛恨的，那就是公平的缺失。这种缺失隐藏在制度性歧视与非正式歧视的面纱背后，而且有愈演愈烈的趋势。科技界最为常见的土洋之争等现象，其本质就是歧视背后公平的缺失，这个话题学界聊得已经很多了，不再赘述。在一个民主社会里，公平是捍卫效率的最有力武器，因为公平促进了竞争，牺牲公平也就同时扼杀了效率。美国政治哲学家罗尔斯（John Bordley Rawls，1921～2002）提出的正义论，就是通过制度设计，构造原初状态下的无知之幕的伟大设想，最大可能地排除各种社会历史因素对公平的影响，从而保证作为公平的正义原则的实现。我们之所以强调公平的重要性，是因为公平是一个体面社会的基本标志，也是一种制度的最大美德的体现，它为正确的承认机制提供了保证，而且，正如法国历史学家托克维尔（1805～1859）指出的那样：公平激发了人们追求完美的观念。如果没有公平，自我实现的潜能就无法发挥，人们必然选择敷衍了事，得过且过，责任感也随之名存实亡。

关于科技界经费争议最大的地方恰恰在于经费第二项职能中的知识生产环节，即经费应该花在科研的什么环节上。这个问题很少有人去清理，然而这个环节涉及问题的定性与判断。科技投入的产出应该包括两大类内容，即知识产品的生产与人才培养。这两类产出物对社会都具有溢出效应，尤其是人才的产出，是整个社会的知识蓄水池。换言之，在知识与人才丰富的地方，我们每个人都将因为知识与人才的广泛存在而获得潜在的收益与福祉。只要想想人们看病与就业时喜欢往经济发达地区去的原因就不难明白这些道理。在界定科研经费支出的合理项分类上，我们需要界定科研活动与经费的两个特点：其一，科研活动是一种智力劳动，而劳动在市场经济社会中都是有价值的。科研人员与其他劳动者一样，在生产知识产品中也是付出了大量的时间、精力与智慧，而这些都是稀缺的生产要素，因而也都是有价值的，这部分必须得到合理补偿。这不仅仅是科研人员的私利问题，更是事关科研活动的可持续性问题。其二，我们国家的科研经费支出项目存在严重的结构不合理现象。笔者曾撰文指出，中国的科研经费是采购与会议经费，而不是研究经费。换言之，当下的科研经费只考虑了生产知识的固定成本补偿，而没有考虑到科研人员的智力投入的补偿，这是很荒谬的现象。知识产品的生产，仅有经费是远远不够的，它还需要智力的投入，而这部分最重要的投入却被忽略了。国外科研经费中有很大比例是用于人力支出的，如用于培养研究生与博士后等，而我们这里却严格限制，给出的额度远远无法支撑人才的培养，全世界的科研流程都是一样的，那些无法用于必要的人力支出的缺口，只有通过变换名目的方法，把这部分经费套取出来，结果导致每个承担研究项目的人都有违规记录。这是很糟糕的制度设计，如果个别人违规，那可能是他自己的原因，一旦所有的人都需要通过违规延续科研活动，那么只能说制度设计出了问题。

中国科研人员大多都过惯了苦日子，原本是很节省的，但是，糟糕的制度设计却逼迫你违规，比如经费定期收走就是非常糟糕的制度，经费的拨付时间本就存在严重滞后与不定期现象，前期研究只好挪用其他项目的经费来支撑，等到把新经费盼下来了，时间早已过半，却要求你必须在某个节点花完，否则强制性收走，你会怎么做？申请一个项目很不容易，大多数人都是丰年少，歉收多，原本指望靠这笔钱细水长流，以度经费荒年，不让科研活动中断，因此，突击花钱是制度扭曲带来的必然结果。

最后，简单分析一下作为政策工具的经费的第三种职能——对共同体的规训功能。知识产品几乎都具有公共物品的属性（少数专有技术除外），由于产权无法决定，市场上的私人没有谁愿意投资这些公共物品，就如同灯塔的作用一样，这就需要国家作为投资人承担起知识产品的生产与供给职责，以此满足整个社会对知识的需求。

以科研项目形式存在的经费相当于国家作为需求者对未来知识产品的预订，而科研人员则相当于生产者，这样就存在一个简单的供给与需求链条。由于科研活动的特点，知识的生产者为了延续科研活动，必须调整自己的研究偏好以适应国家与社会的需求，否则缺少经费的支持，任何科研活动都无法展开。这样，经费就在无形中实现了对共同体的规训职能。同时，国家再把评价体系中的承认机制与经费挂钩，那么，所有科研人员的行为都被经费的指挥棒牢牢掌控着，这就是经费实现规训功能的内在机制。规训功能在实践层面有两层含义：激励与惩罚。现在的问题是，如何实现经费配置结构的合理化与知识产品质量的优良化，真正实现物有所值的目标。治理思路很简单：小的即是好的！以此保证经费的使用处于边际效用最大化区间；同时，加大知识产品事后赎买制度，以此鼓励知识产品质量的提升。