对缴存款制度的回顾与思考

对缴存款制度的回顾与思考

中国人民银行鄂州市中心支行　余鸿　吴晓龙

缴存款包括缴存存款准备金和缴存财政性存款，我国的缴存款制度始于1984年人民银行行使中央银行职能。20多年来，缴存存款准备金制度不断完善，逐步成为中央银行调控货币流通量的主要货币政策工具之一。而缴存财政性存款制度除进行了缴存范围的调整外，制度本身则变化不大。对缴存款制度的演变过程进行回顾，总结制度执行过程中的经验和问题，将有利于制度的进一步完善，也有利于货币政策的执行。

一、缴存款制度的回顾

(一)缴存款制度的建立

1984年人民银行行使中央银行职能，不再直接从机关、企业、事业单位和个人吸收存款，为确保信贷资金来源，要求银行业金融机构将其吸收的一般存款和财政性存款按规定的比例或全额缴存到人民银行，缴存款制度由此建立。

缴存存款准备金制度实行初期，经历了几次小的变革。(1) 1984年对商业银行吸收的一般存款根据类别规定了不同的缴存比例:企业存款的缴存比例为20%，储蓄存款的缴存比例为40%，农村存款的缴存比例为25%。(2)1985年至1988年，不再按一般存款的类别区分，统一了一般存款的缴存比例。1985年的缴存比例为10%，1987年调至12%，1988年调为13%。(3)1989年至1998年，除按规定的比例考核存款准备金账户外，中央银行对各金融机构的备付金存款账户也作了要保持在一般存款的5%～7%的硬性规定。

缴存财政性存款制度的建立，是由于按照1984年全国银行信贷资金管理体制改革的划分，财政性存款属于中央银行的资金。中央银行不能直接对商业银行以外的单位办理业务，财政性存款的吸收只能委托商业银行代理。因此，各商业银行必须将代理的资金，由其分支行全额缴存到当地中央银行。

在缴存款制度实施的初期，金融机构缴存的存款准备金，没有像传统意义那样，用于金融机构保支付和日常清算，而是与缴存的财政性存款一样，用于发放中央银行再贷款。在早期，无论是在认识上还是在实际操作中，中央银行实施两项缴存款制度的目的是基本一致的，都是为了筹集人民银行再贷款的资金，所不同的只是缴存比例。

(二)缴存款制度的改革

1998年，人民银行发布了《改革存款准备金制度》的公告，决定从1998年3月21日起，改革存款准备金制度。这次改革的主要内容包括五条:将各金融机构在中央银行的准备金存款和备付金存款两个账户合并，改为“准备金存款账户”和“超额存款准备金账户”;金融机构法定存款准备金由金融机构法人统一缴存;存款准备金统一按旬缴纳;法定存款准备金比率由13%下调到8%;将金融机构代理中央银行财政性存款中的机关团体存款、财政预算外存款，划为金融机构的一般存款。

这次缴存款制度改革的重点是缴存存款准备金制度，其核心内容为:一是准备金账户的合并，取消了金融机构原来按规定比例缴存的备付金账户，改为只考核存款准备金比例，对超额准备金不再考核;二是改变了原来由商业银行分支行分散缴存到当地中央银行的做法，改为统一由法人集中缴存到法人所在地的中央银行。

1998年的这次改革未涉及缴存财政性存款制度本身，而只是调减了其缴存的范围。

从货币政策视角来看，1998年的这次缴存款制度改革具有重要意义，缴存存款准备金和缴存财政性存款这两项原本性质相近的缴存款制度，从此具备了不同的货币政策意义。此后，缴存存款准备金制度越来越受到重视，中央银行根据宏观经济发展的需要，适时调整存款准备金率，使该制度逐渐成为一项调控货币总量的重要货币政策工具。而缴存财政性存款制度建立的初衷是为了筹集人民银行再贷款资金，其后这一初衷尽管有所淡化，但该制度始终没有被赋予更重要的货币政策职能。

二、当前缴存款制度执行过程中存在的问题

(一)现有的缴存存款准备金制度存在监管漏洞

1998年，缴存款制度改革后，商业银行存款准备金由其法人向法人所在地中央银行统一缴存。这样做有很多好处，方便了操作，也便于人民银行总行及时了解准备金制度的政策效应，但法人缴存却存在监管上的漏洞。

商业银行法人所在地的中央银行，根据该商业银行全系统一般存款的余额，依据法定存款准备金率，计算其应缴金额，由该商业银行统一缴存。作为存款准备金缴存基数的商业银行全系统一般存款余额，是否真实全面统计了所有分支机构的数据，商业银行法人所在地的中央银行是无法对该商业银行众多的分支机构开展检查核实的。对数据已集中的大型商业银行来说，其缴存基数可信度可能较高。但对近年迅速扩张分支机构的中小银行，特别是城市商业银行来说，在技术上未实现数据集中，那么其存款准备金的缴存基数是否存在有意或无意的统计错误呢?

事实上，十多年来，人民银行基层分支行在履行缴存存款准备金制度监管职责时，一般只对辖内在本地缴存存款准备金的地方法人机构开展监管，对于辖内众多的非法人商业银行分支机构，由于不了解其缴存基数和实际缴存情况，没有也难以开展监管。如果这种监管上的漏洞真的被一些商业银行利用了，则中央银行实施缴存存款准备金这一货币政策的严肃性和有效性就会打折扣。

(二)现有的缴存财政性存款制度在执行上存在较多难题

一是人民银行对金融机构代理财政性存款的检查和违规处罚缺乏法律支撑。《人民银行法》第32条规定的人民银行可以行使的九种检查监督权中，只有针对金融机构执行存款准备金管理规定等行为的规定，没有赋予对财政性存款管理的检查监督权。《商业银行法》对不按规定比例缴存存款准备金等违规行为的处罚做出了明确规定，但对金融机构欠缴、迟缴、漏缴财政性存款如何处罚，金融法律法规中找不到相关规定。因人民银行对金融机构缴存财政性存款没有检查权和处罚权，无权对金融机构是否及时全面缴纳财政性存款进行现场检查监督和违规处罚，导致对金融机构转移、欠缴、少缴、迟缴财政性存款等行为难以规范管理，财政性存款难以及时、足额缴存人民银行，无形中扩大了银行系统的流动性。

二是缴存财政性存款制度的执行不力，影响了缴存存款准备金制度的执行，进而也影响了货币政策的效力。在实际工作中，开展对缴存存款准备金制度执行情况的检查中发现的绝大多数问题，不是缴存存款准备金本身有问题，而是将本应全额缴存的财政性存款，当成一般存款按比例缴存。由于严格监管缴存财政性存款制度有难度，而监管缴存存款准备金制度又不可避免地涉及缴存财政性存款问题，使得本来能依法依规严格执行的缴存存款准备金制度，在检查和处罚时被缴存财政性存款制度的缺陷束缚了手脚，影响了货币政策的执行效力。

三是缴存财政性存款制度与正在试行的财政国库现金管理存在效能冲突。全额缴存财政性存款，使得财政性存款全部进了中央银行的笼子，收缩了商业银行的信贷资金规模。而财政国库现金管理，则是为了增加财政国库资金收入，将存放在中央银行的财政国库资金转而存放到商业银行，放大了商业银行的信贷资金规模。这一收一放在货币政策意义上存在效能冲突，也可能引起对缴存财政性存款制度正当性、合法性的质疑。

三、改进缴存款制度的思考

(一)加强对缴存存款准备金制度的监管

针对现有缴存存款准备金制度监管上的漏洞，可将缴存存款准备金制度的“法人缴存”原则，修改为“法人缴存，属地管理”。即继续执行目前由商业银行法人向所在地中央银行缴存的制度，但在法人报送全系统一般存款余额的基础上，应同时要求其分支机构向当地中央银行报送一般存款余额表，当地中央银行可据此开展存款准备金执行情况的监管。这样既可以保持现有制度的延续性，又可以堵塞漏洞，确保制度的严肃性，强化货币政策的有效性。

(二)从根本上改革缴存财政性存款制度

为改变缴存财政性存款制度在执行和监管中的尴尬现状，可考虑从根本上改革缴存财政性存款制度，有如下两种设想:

设想之一是“借壳法”，即将缴存财政性存款制度纳入到缴存存款准备金制度来统一操作、统一监管。

1984年，缴存款制度刚建立时，缴存存款准备金制度和缴存财政性存款制度的区别不大，它们的操作相似，政策目的也相同，不同的只是缴存比例。1998年，缴存款制度改革后，缴存存款准备金制度逐渐成为中央银行一项重要货币政策工具，而缴存财政性存款制度则没有跟上中央银行职能转换的步伐。

尽管如此，两项缴存款制度从货币政策本质上看，意义仍然是相近的，都是将商业银行的部分流动性收缩到中央银行，所不同的只是缴存存款准备金制度收缩的力度，可根据宏观调控的需要而灵活改变，而缴存财政性存款制度的收缩力度则保持不变。

因此，可设想进一步改革存款准备金制度，将商业银行吸收的存款分为一般存款和财政性存款，一般存款按人民银行规定的可变的法定存款准备金率缴存，财政性存款按不变的100%的比率缴存，统一缴存方式和监管模式。通过这种取消缴存财政性存款制度的名称，并借壳缴存存款准备金制度的方式，保留缴存财政性存款的实质，实现两种缴存款制度的合并，方便了操作和监管，更重要的是制度的合法性也得到了保证。

设想之二是“退市法”，即彻底取消缴存财政性存款制度。

财政性存款的缴存范围经过多年来的调整，到目前基本只保留地方财政库款和国债资金两大类性质的资金。人民银行履行经理国库职责，绝大部分财政国库资金存放在由人民银行直接经理的国库。只有极小部分基层国库由商业银行代理，需作为财政性存款缴存的存放在商业银行的地方财政库款的绝对额并不大。随着现代化支付系统和财政单一账户制度的逐步推广，国债资金存放在商业银行的金额不大，时间也不长。

所以商业银行需缴存的财政性存款金额绝对值不大，与其应缴存的存款准备金金额相比，其相对值也较小。以鄂州市的数据为例，2009年，全市财政性存款日平均余额分别为1.41亿元，全市银行业金融机构应缴存款准备金的日平均余额为28.19亿元，后者为前者的20倍。鄂州市是一个不下辖县市的特殊地级市，四个县级区国库均由商业银行代理，代理国库缴存的财政性存款较多，所以通常情况下，其他地方存款准备金与财政性存款之比应高于20倍。

况且如果各级政府都加强财政国库现金管理，由缴存财政性存款回收的流动性又会返回到商业银行体系，缴存财政性存款的作用被冲抵。因此，不妨取消缴存财政性存款制度，转而采用其他的货币政策工具，来对冲由此产生的额外的流动性，应该能起到同样的政策效果。