成因与化解对策

我国乡镇政府债务现状、成因与化解对策

李　燕^[1]　肖　鹏^[2]

乡镇级财政是我国现行五级财政的基础环节，也是最薄弱的环节。乡、村两级债务沉重，已经成为制约农村经济发展、影响农村经济稳定的一大隐患。近年来乡镇赤字与债务成为宏观管理层、社会各界普遍关注的问题之一。按照农业部在布置全国性调查时对乡村债务所定的范围，乡村两级债务主要是指乡、镇政府和乡镇集体经济组织、村集体经济组织所发生的各种债务，不包括乡镇办和村办企业经营性债务。本文拟在对我国现有乡镇政府债务总体情况基本考察的基础上，分析乡镇政府债务产生的体制与现实原因，提出化解乡镇政府债务、保障财政健康运行的制度性措施。

一、乡镇政府债务现状的总体考察

（一）乡镇政府负债面宽，多数乡村债务沉重，部分地区债务惊人

乡镇债务的特点主要表现在四个方面:一是债务面广。据有关资料显示，目前全国近40%的县一般预算均呈赤字状态，乡镇基层债务额已超过5000亿元，其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级负债则超过2500亿元。^[3]二是债务额大。根据安徽省人大财经委员会在2004年的调查，截至2003年底，安徽省县、乡政府负债约313亿元，其中:县级政府负债181亿元，县均负债2.29亿元；乡镇负债132亿元，乡均负债753万元。^[4]据统计，地处大别山区的湖北省黄冈市乡镇级债务达3.11亿元，乡平均248万元；村级债务达19.60亿元，村平均46万元，整个农村基层组织几乎到了破产与瘫痪的边缘。三是债务利息高。乡、村两级的债务，除了部分按国家规定的金融利率借款外，还有大量的集资借款，其借贷利率一般都在15%以上，有的甚至高达20%～30%，远远高于国家正常利率。四是债务累积时间长且呈逐年上升趋势。乡、村债务时间跨越年度大，累积时间长，到目前为止，绝大部分乡村还没有找到化解债务的有效途径。

（二）镇级债务以财政和正规金融为主，村级债务以民间渠道为主

乡镇债务主要由以下几部分构成:一是向银行、信用社的借款。乡（镇）、村（组）为完成各项达标、退耕还林、退田还湖、减灾防灾及连年递增的税收任务，从银行、信用社借了不少贷款，累积债务较重，加上利息滚动，这笔债务还在不断扩大。二是向干部职工借的集资款。尽管国家三令五申反对非法集资，但面对日益膨胀的支出和虚假的财政递增，农村基层组织无法维持其正常运转，通过向干部和职工高息集资便成为化解矛盾的途径之一。三是其他欠款。目前乡（镇）、村（组）存在着如招待费、工程劳务、拖欠职工工资等名目繁多的欠款，这一类的债务虽然零散，但累计起来也不是一个小数目。

不同级政府其债务构成形式有所不同。据国务院发展研究中心农村经济研究部对于湖北省襄阳、河南省鄢陵、江西省泰和三个县的实地调查所得出的数据显示:^[5]镇级债务以财政和正规金融为主，村级债务以民间渠道为主，逾期债务多，高息借贷占相当大的比例。襄阳县1999年的清查结果表明，镇、村两级债务中，向合作基金会和个人的借贷占六成以上，其中上级财政占6%，银行和信用社占6.8%，合作基金会占20.0%，企业占11.3%，个人占42.1%，其他为13.8%。但镇、村债款来源有很大区别。镇级债务中，银行和信用社占32.1%，上级财政占20.5%，合作基金会占18.3%，向个人借款仅占一成。村级债务中，来自民间个人、农户的占八成，来自基金会的占近一成，部分债务属于高息借贷。

（三）乡镇政府账外隐性债务不容忽视

按照农业部在布置全国性调查时对乡村债务所定的范围，乡、村两级债务主要是指乡、镇政府和乡镇集体经济组织、村集体经济组织所发生的各种债务，不包括乡镇办和村办企业经营性债务。实际上，以行政方式办起来的乡办、村办企业，在倒闭后，其债务自然落在乡、村身上，无法排除在外。鄢陵县大马乡经济较弱的岳寨村，村级账面债务9万元，但实际上另有村办企业负债17万元，村办企业开办两年多就垮了，债务只能由村承担。但在统计时未报村级债务，也未作为担保款项上报。

二、乡镇政府债务产生的体制与社会根源

乡镇赤字与债务的形成与扩张实际上是长年积累的结果，只不过随着近年来体制改革的深化而逐步“显山露水”，或进一步加剧。其原因较为复杂，有制度、政策的客观因素，也有监管失当的主观因素，但在深层次上则与我国经济转轨时期政府职能转换不到位、政府间财政分配关系不规范密切相关。

（一）经济发展水平低是产生乡镇政府债务的基础原因

目前，我国相当一部分地区农村经济欠发达、市场化程度不高，农产品加工业尚属初级阶段，难以形成高附加值、高利税的农产品生产、加工系列，使得乡镇政府难有充足的财源。我国的乡镇经济大体可以分为三种类型:一是商品经济较发达的综合发展型经济，二是有某种资源优势的资源开发型经济，三是以种植、养殖为主的农业型经济。在综合发展型地区，如广东沿海、胶东半岛以及宁波、温州等地区，第二、三产业比较发达，产业结构先进，税源充足，乡镇财政状况相对宽裕。在资源开发型地区，多以开采矿产资源，出售原材料和初级产品为主，对资源有较强的依赖性，受技术、资金等因素的制约，难以深度开发和加工增值，因而产品附加值低。另外，按照我国的产业发展政策，小煤矿、小水泥、小化工都是国家限制发展的产业，在发达国家属于夕阳产业，因此经济发展潜力不大，财政收入增长有限。目前，在全国乡镇中，农业型经济仍占绝大多数，这些地区第二、三产业规模小，产业结构单一，在农业劳动生产率低、产业化水平不高的情况下，财政收入还是以农业四税为主。据调查，凡是乡镇财政赤字和负债严重的地区，大多以农业经济为主，全国县级财政收入中农业税收占全县财政收入90%以上的不在少数，乡镇财政对农业税的依赖程度就更大。

（二）乡镇政府支出压力沉重，缺乏稳定、持续的收入来源

1994年起我国开始实行中央与省级财政的分税制财政管理体制，以规范中央政府与省级政府间的财力分配关系，但是，省以下各级政府间财力分配关系并未得到彻底解决，各省在处理省以下各级政府财力分配关系时，基本上采取模仿中央与省级政府之间的分税种的办法，在地方税种上规定上级政府与下级政府的分成比例，客观上造成一种财力向上集中的趋势，乡镇政府缺乏主体税种和稳定的收入来源，而2006年全国范围内取消农业税后，基层政府的收入萎缩，但是，许多具体的行政管理、公共服务仍是由基层乡镇政府来直接提供的。这样，与收入不断上移形成相对应的是支出责任的不断下压，造成基层乡镇政府的收支存在很大的压力。

每年各级财政收入都有硬性任务指标，从而使“分税制”在一定程度上变相成为“包税制”。上级政府在年初根据支出计划，逐级下达财政收入任务，层层分解，限期上解。有的县政府对乡镇下达死任务，完不成财政收入则实行“一票否决”——摘掉“乌纱帽”，给基层政府造成很大压力，在难以完成税收上解任务时，只好举债先完成上解任务，债务负担又转嫁给农民；这也迫使一些乡镇财政为了首先保证上解任务完成而使本级财政难以自求平衡，只好拖欠职工的工资，日积月累，造成基层财政滚存赤字越来越大。

（三）现有转移支付制度解决乡镇政府债务力度不够

1994年分税制改革时，为了保证地方政府的既得利益，保障改革的顺利推进，推出了以税收返还、体制补助为主要形式的政府财政转移支付制度，转移支付中一般性转移支付的比重较小，多以专项补助的形式出现，并且要求基层政府提供一定比例的配套资金。而补助量的多少没有明确和严格的事权为依据，难以排除拨款的随意性，最终导致一些乡镇政府将过多的精力放在“跑关系”要钱方面，依赖补助过日子，而另一些乡镇则抱怨转移支付不公平，挖潜增收、勤俭理财的积极性受到了影响。

（四）政府职能转轨不到位，乡镇财政缺乏有效的制约和监督机制

首先，镇政府包揽过多经济管理职能。许多乡镇政府债务成因于乡镇企业亏损和破产遗留下来的“包袱”。这些乡镇出于发展经济、壮大财力的良好愿望，按照旧政府直接投资办企业的思路，在不摸清市场行情的情况下，盲目举债上项目，兴办各种乡镇企业，大有“村村点火、遍地冒烟”的味道，但却由于人才、信息、技术、管理、销售、市场变化等原因，致使“风吹过后一场空”，只留下一堆残砖破瓦和高额债务。

其次，不顾本地条件大搞“政绩工程”、“形象工程”。现行的干部考核制度过分注重干部的政绩，却忽视了离任审计的制约。同时，乡镇达标和“一票否决”活动层出不穷。因此，乡镇干部考虑问题往往从政绩出发，为得到升迁或保住乌纱帽，常常不顾本地条件，超越财政承受能力，搞一些所谓的“政绩工程”、“形象工程”，以致债台高筑。这种不负责任的做法不但得不到批评，反而成为一些人官场升迁的“捷径”。国家对交通、通信、能源、广播电视等基础设施投资项目，一般都要求当地财政按一定比例配套资金，项目争取得越多，匹配的资金也越多。但乡镇政府几乎不考虑本地的配套能力，建设项目多多益善，财政无力承担时，就向农民集资或利用其他借款，财政负担转变成了农民负担或直接累积为负债。

再次，机构臃肿、财政供养人口失控。乡镇作为一级政府，就要配备政府的全套机构，所谓“麻雀虽小，五脏俱全”。我国共有乡镇政府45462个，若按8亿农民平均算，每个乡镇只有1万多人，相当一部分乡镇人口偏少或面积偏小，但不管地域多大，人口多少，财政承受能力如何，乡镇机构设置都要求上下对口，导致乡镇机构臃肿、财政供养人口庞大。

最后，乡镇财务管理混乱，缺乏监督机制。不少乡镇政府或财政部门岗位职责不清，没有合格的会计，财务管理松散，支出缺乏预算约束，多头审批，随意性强。一些乡镇支出缺乏监督，凭“白条”支付各种费用，少数干部挥霍腐化，人为加重了乡镇债务负担。不少“赤字”乡镇将财政支出安排的顺序颠倒过来，本应放在第一位的职工工资、教育经费，被排在最后，而将那些租车、招待、买轿车、盖办公楼等项目优先安排，因为他们知道拖欠了工资上级迟早要帮助解决，而少花了招待费、没有买轿车却没有人给补。

三、化解乡镇政府债务的短期对策与长期制度性建设

解决乡镇赤字与债务的总体思路应该是针对其发生的原因而采取标本兼治的方式进行，即属于运作问题的通过加强管理解决，属于政策问题的通过加强民主决策、提高决策效率来解决，属于制度问题的则通过改进和完善制度设计来解决，而且要基于现实，由近及远，注重可操作性。

（一）采取切实有效的措施消化现存债务

乡镇赤字与债务的根本性根除是不可能靠硬性行政命令解决的，因此必须寻求积极有效的措施来化解乡镇现有债务。由于各地具体情况不同，债务发生的原因不同，因此必须在调查研究的基础上，因地制宜、分类指导，逐个乡镇确定发展规划和目标任务，制定切实可行的过渡措施，把工作做得深入细致、扎实有效。乡镇赤字与债务的化解不能只靠乡镇政府“孤军奋战”，上级政府和相关部门给予必要的支持是极为重要的。这一方面是由于乡镇赤字与债务的形成和累积有上级政府或部门负担转嫁等因素，另一方面乡镇政府毕竟是我国政府体系的构成部分，有着“一荣俱荣，一损俱损”的牵连效应，况且还会关系到农民负担的加重或反弹因素。因此，在现行体制不变的情况下，上级政府通过转移支付或专项补助等方式给予乡镇政府必要的资金援助（包括贴息）是合理可行的。金融部门也可以考虑在适当条件下通过停息挂账、免除部分乡镇债务等方面给予支持。当然，这些措施的采取，既要量力而行，也须规范进行。

（二）采取种种措施内在地防止乡镇产生新的赤字和债务

在这方面，一是要适当集中乡镇本级可用财力，加强财务管理，提高乡镇资金的使用效益。大力精简财政供养人口，遏制和削减行政经费的扩张。二是推行综合预算，把乡镇的各项预算收入，各部门收取的各项行政事业性收费、乡镇收取的各项管理费、乡镇政府的自筹资金和统筹资金以及其他未纳入预算管理的财政性资金统一纳入乡镇综合财政预算管理范围，采取统一支出标准、统一核算口径、统一安排资金的方法，管好预算内外资金，解决“三权”归属问题。三是要严格支出管理，确保重点支出。乡镇财政支出，先要保证的是国家公教人员工资的全额发放。当年新增财力首先用于个人新增补贴部分的开支和消化工资性欠账，然后是保证国家机关运转的最低需要，最后要创造条件逐步增加社会保障、农业、科技、教育、环保等重点支出。乡镇要合理界定支出范围，大力压缩非必要性支出（如招待费等），优化支出结构。

（三）上级政府理应给予的援助和配套改革措施

要想确保乡镇财政的良性运行，杜绝进一步发生的赤字和债务，同样需要上级政府的大力援助和相关部门的配合。首先要进一步建立规范的政府间分配体系，从制度上给予乡镇政府较为充实的财力，如给予相当程度的税收分离比率，相对独立的税种（如财产税），给予乡镇更大力度的、规范的转移支付等。其次要杜绝非规范的负担转移现象，如取消项目匹配的政策，政策性的增支部分应由上级政府合理负担，不诱导基层政府大搞“升级达标”活动等。与此同时，国家应适当加大对乡村基础设施建设的投入，以减轻乡镇政府的负担和农民的负担。

（四）发挥地区优势和资源优势，发展乡镇经济

发展地区经济是政府财政走向良性循环的基础，乡镇财政也不例外。从我国目前的情况来看，农业仍然是许多乡镇，乃至于县市的重要收入来源，因此搞好农业，走特色农业、效益农业之路，是乡镇经济管理工作中值得着重研究的问题。农业搞好了，农民负担就会相应减轻，乡镇财源也相对充裕。

（五）探索解决乡镇政府债务问题的长期制度性建设

1.稳步推进行政管理体制的改革，树立科学的政府行为导向。

据相关资料反映，国外政府，一般都是三级或三级以下政府，如美国是由联邦政府、州和地方政府构成的。美国的地方政府种类较多，如县、城市、乡镇、学区和特区等，但这些地方政府都是相互独立的行政实体，只负责本地区的行政事务。澳大利亚表面上看有四级政府，即中央政府、州政府、地区政府和地方政府，但地区政府与地方政府没有实质性的财政分配关系，因此澳大利亚实际上也是三级政府构架。日本的行政构架是:中央政府、道府和地方政府。英国和一些其他小型国家的行政构架基本上是两级，即中央政府和地方政府。在总体上，由于这些国家行政构架相对简易，政府间职责易于廓清，分配关系也便于理顺，行政运行效率都是比较高的，机构也较为精简，基层政府的负担也不大。

我国目前实行中央、省（自治区）、市、县（区）和乡五级政府的行政架构设置，而且各级政府在行政职能上仍然存在着包揽过多的问题。机构臃肿、人浮于事，一方面降低行政运行效率，另一方面也无疑会加重公众的负担。我们可以借鉴国外的经验，结合我国目前进行的农村税费改革和解决乡镇赤字与债务的契机，适时调整我国的行政框架设置，进一步转换政府职能，从而为建立高效的行政运行体制创造条件，也为根除基层财政困境提供制度保证。首先，逐步将乡镇政府转变为县级政府的派出机构。这是有效杜绝人员膨胀、降低乡镇政府债务和减轻农民负担的根本性办法。因为，造成乡镇财政运转困难、赤字和债务扩张的重要原因就是乡镇包揽过多、机构臃肿、冗员过度，工资、福利的支出失控，超出了乡镇财政自身的能力。其次，转变政府职能，精简人员，撤并乡镇。在暂时不易取消或确实需要保留乡镇一级政府的地方，也要尽快撤乡并镇和转变乡镇政府职能，按照公共财政的要求框定政府职责和财政支出范围，从根本上消除乡镇政府包揽过多、干预过分的格局，从而为乡镇财政创造较为宽松的环境。

2.进一步深化“分税制”财政体制改革，规范政府间财政分配关系。

（1）进一步明确中央与地方事权划分，并以法律形式加以确定。1994年的分税制改革方案中，原则性地划分了中央政府与省级政府的事权和支出范围，但在体制运行过程中，中央政府又通过一系列行政性法规对中央与省级政府间的事权和支出范围做了颇为频繁的调整。在调整过程中，中央政府一直处于绝对主动的、主导的地位，而省级政府则比较被动和尴尬。调整的结果则是事权和支出责任的层层下移和财权财力的层层上移。这种频繁的、极不规则的变动，导致了地方政府的无所适从，也助长了地方政府的机会主义行为。从规范市场经济国家的通行做法看，中央（联邦）与地方政府的事权和支出责任都是首先以宪法或财政基本法的形式予以明确规定的，并与事权的大小相匹配来确定各级政府的财权和财力。因此，有必要在宪法、地方组织法等相关法律修订的基础上，以法律的形式明确中央与地方各级政府的事权和支出责任，并使其相对稳定。

（2）推动省以下财政体制的改革，完善财政预算管理制度。1994年的分税制改革主要解决了中央与省级政府之间的责、权、利配置问题，而对省以下各级政府之间的责、权、利却远未涉及。在实际运行过程中，省级政府多模仿中央与省级政府的财权划分比例来处理省级政府与地市级政府的财力划分。而中国长期以来的官场政治“潜规则”，也使得下级政府在与上一级政府在财力划分比例、税种归属等问题上，根本不可能有与上级政府讨价还价的余地，只能被动地接受上级政府的财力分配，这样也就造成了财力不断上移，事权却不断下放，基层政府的日子越来越难过。建议财政部总结归纳各地省以下财政体制框架的先进经验和成功做法，制定出一个相对统一的省以下的财政体制改革思路与方案，供各地参考使用，具体做法则由各地根据自己的实际情况制定相关实施细则。

（3）建立规范的政府间财政转移支付制度。规范的政府间转移支付对于均衡中央和地方政府之间事权与财权财力的不对称性、实现区域间公共服务的均等化，发挥着极为重要的作用。而要建立起规范的政府间财政转移支付制度，必须从目标、机制、实施方法等方面来加以明确。

参考文献

［1］韩俊.县乡公共财政危机影响农村稳定［R］.国务院发展研究中心

［2］国务院发展研究中心课题组.传统农区农民增收问题研究——湖北襄阳、河南鄢陵、江西泰和三县调查［J］.改革，2003（3）

［3］孙长杰，赵全厚.求解乡镇财政困境.中国宏观经济信息网，2002－08－07

［4］农村财政制度创新与政策选择课题组.乡镇财政:制度框架与政策改革［J］.中国农村经济，2002（5）

［5］宋立，刘树杰.各级政府公共服务事权财权配置［M］.北京:中国计划出版社，2005

［6］胡书东.经济发展中的中央与地方关系——中国财政制度变迁研究［M］.上海:上海人民出版社，2001

【注释】

[1]中央财经大学财政学院教授。

[2]中央财经大学财政学院博士研究生。

[3]《我国乡镇债务超5000亿近40%县预算呈赤字状态》，《第一财经日报》2006年9月13日。

[4]林憧:《创建农村基层工作新机制是建设新农村的时代要求》，新华网安徽频道，2005年12月2日。

[5]国务院发展研究中心课题组:《传统农区农民增收问题研究——湖北襄阳、河南鄢陵、江西泰和三县调查》，《改革》2003年第3期。