完善分税制模式的思考

完善分税制模式的思考

房山区地方税务局　张振领

一、分税制概述

分税制是根据市场经济的原则和公共财政的理论确立的一种分税分级财政管理制度。它是国际上市场经济国家中通行的一种财政分配体制，是处理中央与地方财政分配关系的一种较为规范的方式，已有上百年的历史。作为实行市场经济的国家普遍实行的一种制度，分税制将国家的全部税种在上下级政府之间进行划分，以此来确定中央财政和地方财政的收入范围，其实质是根据各级政府的事权确定其相应的财权，通过税种划分形成中央和地方两个收入体系，为各级政府提供稳定的收入来源。分税制是一种较为规范、科学的财政管理体制，有利于协调中央与地方的财政分配关系，有利于促进企业平等竞争和统一市场的发育和完善，有利于国家产业政策的贯彻和实施，还有利于促进地方合理发展经济，有效地利用各种资源，提高经济效益，最终增加财政收入。

通过对税种和税收管理权限的划分，分税制成为确立政府间财力分配关系的一种制度。以分税制为基础建立起来的分级财政，是国家财政管理体制的一种形式。在一个以税收为主要财政收入形式的国家里，中央政府和地方政府财政收入的分配集中体现为税收收入的分配。但并非所有对税收收入的分配形式都可称之为分税制。如果中央把全国的收入集中起来，然后按某一标准和比例分给地方；或者中央和地方根据某种体制实行收入大包干，中央和地方税收收入捆在一起分成，再实行上缴或补助，都不是分税制。

分税制所要解决的基本问题或者说分税制的核心内容，是按照税种划分中央和地方各级政府的收入，各级政府进而按照各自的收入安排支出，组织本级政府的预算。将全部税种在中央和地方之间做合理的划分，明确归属结果可形成三种形态：中央税、地方税和中央地方共享税。凡税源广，一般而言税基稳定而又占主体地位，对宏观经济影响大且利于宏观调控的税种应划归中央税；凡税源分散，税源形成明显带有地方区域特征，对宏观经济影响不太直接的税种应划归地方税；税源大、流动性也大的税种可划归中央与地方共享税。因此，在分税制下，征税一般有三种形式：一是集中征收制，将全国的税收（除绝对的地方性税收外）的一切重要税源，都集中于中央征收。二是委托征收制，即地方税委托中央政府代征或者中央税委托地方政府代征的制度。三是独立征收制，即各级政府各自设立征收机构，各级征收机构仅征收属于本级政府的税收。

二、我国分税存在的问题

新税制的出台，是中国税制建设史上的一个重要里程碑。作为财税体制改革重要组成部分的分税制改革也取得了明显成效。但是新的运行机制刚初步建立起来，受政治、经济、历史诸多因素的影响较大，因此与发达市场经济国家的分税制相比，还存在一些问题。

1．分税不彻底。现行分税制不是真正意义上的分税制，旧体制的痕迹非常明显。如分配格局不变，对地方既得利益部分搞基数返还。从表面看按税种划分收入，实质上没有真正实现“分税”。

2．税种划分与收入归属不一致。现行分税制收入既按税种划分，又按企业行政隶属关系划分，税种划分与收入归属不一致。例如，过去把企业所得税，按企业隶属关系划分，中央企业所得税归中央财政，地方企业所得税归地方财政；同时又把某些中央企业缴纳的属于地方税的营业税、城市维护建设税也一起划归中央收入。这不仅导致分税制不规范，也不利于政企分开和建立现代企业制度，不符合经济体制改革的方向。在实际操作中，也存在某些企业收入归属权难以明确的现象。

3．税种划分考虑发挥税收职能作用不够。现行分税制主要考虑的是税收收入在各级财政之间归属与分配，旨在通过税收划分解决财政预算分配问题，而对税收调节经济的作用考虑不够。最为明显的是将固定资产投资方向调节税（现已停征）划为地方税，这个税种关系到引导投资方向与产业结构调整，是应由中央掌握的宏观调控手段，划为地方税将产生许多问题：一是会损害中央宏观调控的有效程度，为中央统一税率的执行增加了阻力；二是强化地方利益，使企业与政府的血缘关系更加明朗化，不利于转变政府职能，建立现代企业制度；三是加剧了各地区经济发展的不平衡，富的地方越富，穷的地方越穷。

4．实行两级分税制，难以适应复杂情况，难以处理好中央与地方的关系。两级分税制形成省、市、县三级政府是一个利益整体，使中央政府很容易被架空。从两套税务机构分设后人员配备来看，省地税局主管领导人大多数由省级财政厅主管领导人兼任，在政策的执行、征管范围的划分及地方各有关部门配合工作上，地税明显优于国税，也是造成目前国税税收任务难以完成的一个因素。

三、完善我国现行分税制模式的思考

分税制作为处理中央与地方财政关系的一种有效方法，在西方市场经济国家已经实行多年。我国正与市场经济相配套并和国际通行做法相接轨，采取渐进式的由非完全分税制逐步向完全分税制过渡的模式，是因地、因时制宜的，实施以来也取得了一定成效，但因实施时间较短，经验不足，实践中已暴露出一些问题，为了加强宏观调控，正确处理中央与地方的财政分配关系及充分发挥两者的积极性，完全有必要在借鉴国外经验基础上对我国现行分税制模式进行改进与完善。

1．确立科学的分税制模式。我国现行的非完全分税制模式是过渡阶段的产物，就长远目标而言，完全分税制才是我国财税改革的科学与理想的模式，即中央与地方都拥有各自的主体税种，且按税种划分各自的固定收入，地方也有一定的税收管理权，中央与地方都有完善的税收征管体系，政府间的转移支付制度也较为规范。而要做到实施这一科学模式，需要一个时间过程，也难以一步到位。故可在现行的非完全分税制模式基础上分两步进行：先实施非完全分税的分率制，即除按税种划分中央与地方各自的固定收入外，仍保留有一部分共享税，但可改原来的分成制为分率制，中央与地方同源课税，各自分率计征；分率制实施一段时间后，待时机成熟，即可过渡到分权程度较高的完全分税的分级财税管理体制。

2．正确界定与划分中央与地方的事权。事权的正确界定是实施科学分税制模式的条件，也是确定中央与地方财政支出与收入的依据。凡是涉及宏观经济、有较大影响的事权应集中于中央政府，反之，则由省级和市、县级政府执行。中央负责国防、外交、中央机关事务、全国性文化、卫生科技事业、环境保护和国家级基本建设及重大灾害救济等事务，而省、市和县负责社会治安、社会福利、交通通信等基础设施。与此同时，还应尽力改进中央与地方在事权上的交叉重叠，该由中央负责的事（职责）全部收上，该由地方负责的事（职责）全部放下，做到各办其事，各负其责。根据事权与财权相统一的原则，在事权界定的基础上可相应划分财权。即按照各级政府的事权，可划分出各级政府的财政支出，再根据各级政府的财政支出，确定和划分出各级政府的财政收入，而财政收入则又主要按税种性质进行划分。总之，在原则上做到中央应办的事由中央财政负担，地方应办的事由地方财政负担，各级政府都应有相应的财权和财力作保证。

3．合理配置税种。正确划分中央与地方的财权，关键在于税种的如何划分，即如何合理地配置中央与地方的税种，使其都拥有主体税种和较为充足的税源。其配置的原则为：将维护国家权益、涉及全国范围、实施宏观调控所必需的税种划配给中央，而将只涉及地方范围的、适合地方征管的税种划配给地方，并进一步加强地方税种的建设。如固定资产投资方向调节税是一个宏观调控作用相当强的税种，旨在调整我国的产业结构，而现在却列为地方税种，应将其改为中央税种。企业所得税实际上是中央与地方的共享税，而现在却按企业的行政隶属关系划分，应将其改为共享税，中央与地方各自按率计征。由此，中央固定收入和地方固定收入在原配置税种的基础上只各自增减一个固定资产投资方向调节税，同时企业所得税不再按企业行政隶属关系划分，而是按税率各自计征。为保证地方政府的财力，共享税中的增值税的地方分享比例可从25%适当提高至30%。另外，还可配置新的地方税种，如遗产税、赠与税、社会保障税等，并使之尽早开征。

4．理顺税收管理权和税收征管关系。按照统一税法与分级管理相结合的原则，应将税收管理权包括税收立法权、解释权、税基税率选择确定权、税种开征停征权、减免权、政策调整权等在中央与地方之间进行合理划分，不应全部集中在中央。如对于中央税与共享税的立法权、征收权、管理权可集中在中央；对于不在全国统一开征、具有明显地域特征的地方税的立法权、解释权、征管权可全部划给地方；对于全国统一开征、对宏观经济有较大影响的地方税如营业税等可由中央制定基本法规和征收办法，而相应给予地方一定的征管权、税率确定权和政策调整权等。这样既理顺了中央与地方对税收管理权的分级划分，又发挥了中央与地方税收征管的主动性与积极性。在税收征管关系上，①在政策上必须明确国税、地税两个系统的征管范围，避免相互交叉重叠和相互扯皮。②在操作上必须对两者进行协调，可建立协调机构、联席办公会制度、共同征税大厅以及采取联合行动等。③在司法上建立共同的税收执法保障体系，可在两者之间组建税务检察室、税务治安派出所、税务法庭和税务警察等。从而确保税收征管工作的正常运行和税款流失的减少以及中央与地方财税收入的各自入库。

总之，借鉴国外经验，进一步完善和健全中国特色的分税制，还需要根据我国的政权结构、经济发展水平和国家的财政状况，从以下几个方面去努力。整体设计与逐步推进相结合。外国实行的分税制，一般是在健全税收制度的基础上，一步到位，直接通过分税，确定中央与地方的财政收入。我国的分税制则不同，它是在税制逐渐完善和改革财政包干制的基础上进行的，针对这种实际情况，一方面，学习外国经验，在总体设想上，要适应市场经济发展的要求，在科学确定中央政府与地方政府事权的基础上，依据事权，按税种划分中央与地方的财政收入，合理界定中央政府和地方政府的财政分配关系。目前，根据我国实施分税制的状况，从总体上看，我们调整和改革了税收制度，在工商税方面，把原来的32个税种，调整、合并为18个税种。在流转税方面，建立了以增值税为主体，增值税、消费税、营业税三税并立，对部分产品实行增值税与消费税相互交叉，增值税普遍调节，消费税重点调节的流转税格局。在企业所得税方面，改变了按经济成分设置所得税种的状况，统一为内资企业所得税。再者，按照国际惯例，统一了个人所得税，扩大了税基，调整了税率，提高了免征额。另外，根据税种设置和中央与地方政府的事权，对税种作了划分，确定了中央税、地方税、中央与地方共享税，建起了分税制框架。另一方面，针对我国实际情况，考虑到实行分税制关系到中央与地方利益的调整，涉及面广，矛盾多，加上实行分税制在我国是一个新事物，税制还不健全，许多税种还没有开征，已开征的税种也还有不少的问题需要解决。在我国实行分税制不可能一步到位，只能分步实施，如在建立分税制的初期，我国还需要暂时实行分税加包干，双轨并行的分税制财政体制。总之，从包干制到彻底的分税制，还需要一个过渡时期。因此，采取总体设计与分步实施，稳步推进，逐步完善的步骤，这是由中国国情所决定的。