税收征管制度缺陷诱发逃避税收的行为

时间：2022-11-22 理论教育版权反馈

【摘要】：税收征管制度是税收制度的重要组成部分，它的总体目标是通过合理设置税务专业机构，以较少的征管成本，科学有效地控制税源，实现应收的税款及时足额地征收入库。在改革开放后，为了加强对税收执法权的监督制约，减少税收执法的随意性，税务系统在税收管理制度、模式上先后进行了四次大的改革。

二、税收征管制度缺陷诱发逃避税收的行为

税收征管制度是税收制度的重要组成部分，它的总体目标是通过合理设置税务专业机构，以较少的征管成本，科学有效地控制税源，实现应收的税款及时足额地征收入库。根据国家税务总局编写的《新税收征收管理法及其实施细则释义》，税收征管指国家征税机关依据国家税收法律、行政法规规定，按照统一的标准，通过一定的程序，对纳税人应纳税额组织入库的一种行政活动，是国家将税收政策贯彻实施到每个纳税人，有效地组织税收收入及时、足额入库的一系列活动⁽¹⁶⁾，包括税务登记、纳税申报、税款征收和税务检查等环节。由此可见，税收征管是在一定的税收法制条件下，实现税收征收入库的执行环节，而税收征管制度则是确保税收征管活动的机制、管理模式和工作程序的总称，因此税收征管的机制是否合理、模式是否优化和具体工作水平的高低，将直接关乎税收能否及时、足额入库。从以下数据我们便能管窥对税收征管的重要性。

在2002～2006年五年间23206亿元的增加额中，物价变动、经济增长、税收政策及征管影响三大因素分别占2172.81亿元、11524.85亿元、9508.34亿元影响额。其中税收收入的增长平均有7.8％来自物价变动因素，49.6％来自经济发展因素，还有42.6％来自税收政策和加强征管。各年三因素比重依次为“0、5、5”“0.7、4.9、4.4”“1.8、4.3、3.9”“1.1、5.4、3.5”“0.8、5.2、4”。因此在这几年中征管因素在征收总额中占据重要位置，按以往政策因素约1/4的比例，可推算出增收总额的1/4来自加强征管因素。

（一）我国税收征管制度的变迁

在改革开放后，为了加强对税收执法权的监督制约，减少税收执法的随意性，税务系统在税收管理制度、模式上先后进行了四次大的改革。

第一次改革是在1994年，结合税制改革，取消了过多过滥的临时性个案税收减免，强化了征收、管理、稽查的分工制约。

第二次改革是在1996年，提出了新的税收征管模式，进一步明确了征纳双方的法律关系，变税务人员下户收税为纳税人上门申报缴税，变专管员管户为管事，将过于集中的税收执法权予以分解。

第三次改革是在2000年底，提出以税收信息化为突破口，进行征管、机构、人事制度相结合的综合改革，收缩基层征管机构，逐步实现税收管理的信息化和专业化，进一步上收和分解基层第一线的税收执法权，以此规范执法行为，推动依法治税在基层的落实，这是税收管理上的第三次改革。在这次改革中，税收信息化建设、“金税工程”是龙头，是基础，是突破口，在它的支持和推动下，通过基层征管、机构和人事制度的配套改革，逐步实行税收专业化管理，从而在体制、机制上实现对税收执法权的监督制约。

第四次改革是从2001年开始，新出台的《税收征管法》于2001年5月1日起正式实施，进一步完善了我国的税收征管制度，明确了税收征纳关系中各方当事人的权利和义务，加强税收征管工作的透明度和对纳税人正当权利的保护。新《税收征管法》进一步提高了国家税收征收机关执法主体的法律地位和扩大了相应的职权；突出了对税务机关征税行为的规范化和管理行为的法制化，强调了依法行政、依法征税、文明执法以及增加税务机关内部监督和接受社会监督的规定；提高了纳税人的法律地位和权利，大量增加了保护纳税人合法权益和依法享有权利的内容与条款，达到了征纳双方的权利义务的平衡。

2004年国家对1997年征管改革提出的“建立以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”征管模式予以进一步优化和完善，征管模式被重新表述，增加了“强化管理”。2010年启动新一轮税制改革，酝酿新的征收管理法，进一步改进和完善税收征管制度。

（二）税收征管制度缺陷诱发偷逃税行为

通过十多年的调整、完善，我国的税收征管制度不断得到优化，征管水平也日益提高，但目前还存在诸多导致税收流失的缺陷，集中表现税源管理薄弱、征管效果不高、执法行为软化，以及纳税手续繁琐、征收手段落后等方面。

1.税源管理薄弱使纳税人很容易逃避税收

以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查的征管模式的确立，实现了由管户向管事的转变，使征纳双方的权力和义务更加明确。但这要求税务机关必须有现代化的征管手段，纳税人必须有较强的纳税意识，各有关部门必须有较强有力的协税护税监督制约机制。由于不具备这些条件，加之取消专管员直接管户制度，税务人员和办税地点相对集中，从而割裂了税务机关与纳税人之间传统的联系纽带，税务机关相当一部分人员只能在办税服务厅内坐等纳税人上门申报，忙于将纳税人的申报材料输入计算机，忙于把纳税人申报的税款收缴入库，不能主动到纳税人的生产经营场所去调查、了解纳税人的生产经营情况，开展经常性、专项性的税源户调查，对纳税人的基本情况、经营状况、涉税信息缺乏及时准确的掌握，尤其是对城市偏街小巷和农村零散个体商户的管理较弱。

与此同时，在纳税人征管档案资料不全不实的基础上，忽视人的主观能动性，过分依赖计算机，企图以电脑代替管理，结果计算机软件开发和工程技术人员业务素质跟不上，使计算机未能充分发挥作用。稽查系列的重点稽查职能目前又主要放在对税务案件和税务违章行为的查处上，对税源户的日常稽查缺位，加之社会监控网络又尚未完全建立，因而，税源监控措施十分有限，税收征管基础非常薄弱。管户不清、税源不明、一证多摊（点）、无证经营、虚假歇业、“空壳户”的大量存在，使漏征漏管户大量出现，税收流失的问题相当普遍⁽¹⁷⁾。

2.现行征管制度下税收执法行为软化，纳税人逃税风险小

我国的税收征管长期是“一员到户、各税统管、征管查集于一身”，后来又尝试征收、管理、检查的两分离或三分离，但重点基本在征收和管理上，并缺乏应有的税收强制和司法保障措施。何时征收、征多征少均是由专管员一人决定，是少数税官与逃税者共谋的制度基础。虽然在1996年，提出了新的税收征管模式，进一步明确了征纳双方的法律关系，变税务人员下户收税为纳税人上门申报缴税，变专管员管户为管事，将过于集中的税收执法权予以分解。2000年底，提出以税收信息化为突破口，进行征管、机构、人事制度相结合的综合改革，收缩基层征管机构，逐步实现税收管理的信息化和专业化，进一步上收和分解基层第一线的税收执法权，以此规范执法行为，推动依法治税在基层的落实。但是，由于目前实行纳税申报制，稽查概率或查处率偏低，使逃税风险仍然较小，特别是由于“以权代法”，对查出的逃税事件往往是“以补代罚”“以罚代刑”，破坏了惩罚对逃税的威慑作用，致使征管效力达不到依法治税的程度。

现代税收制度的基本特征要求税法对待所有纳税人应一视同仁，执法必严，违法必究，具有刚性的特点，我国当前存在着税务处罚过轻、对偷逃税者的制止不力等税收执法行为软化问题。

税收流失的发生，是纳税人对于对违法成本的衡量，对税法等遵从制度的成本与行为结果的收益比较之后做出的“理性选择”。违法成本是一种司法预期的确定成本，包括了偷税、抗税和逃税等的违法成本。从当前相关法律对偷税、抗税惩罚的规定来看，惩罚力度较轻。《税收征管法》中从第六十条开始到八十八条有大约三十条的条款规定了纳税人违法责任问题，但是总体来看，惩罚力度略显不足。而刑法对偷税抗税最高法定刑是7年有期徒刑，量刑幅度缺乏弹性，偷税抗税数额情节相当悬殊，而此类犯罪定刑偏轻，较难划分档次适度裁量。

而在实际执行过程中，由于税务部门执法刚性不够，加收罚款的制度执行起来有偏差。根据我国2006～2009年的资料显示，全国税务机关查补的2522.8亿元收入中，对偷逃税的罚款只有543.57亿元，处罚率仅为21.5％，税务稽查处罚轻、移送案件少、具有广泛社会影响力的大案、要案少，这种从轻从松的打击力度会大大降低纳税人对偷逃税等各种税收流失活动的风险预期和成本负担，使得违法纳税人觉得进行偷逃税要比银行贷款还合算，这又在客观上产生纵容偷逃税的效果。

除此之外，我国各级税务部门在执法问题上还存在着“规模效应”，即税收逃税欠税的规模越大，加收滞纳金的难度就越大，加之强制执行措施、追究刑事责任程序复杂，只清不罚的做法使企业偷、逃、欠税的违法成本降为零，所偷、逃、欠税款成为违法纳税人欠国家的一笔无息的债务，或者说是违法纳税人运用国家的一笔无息贷款。

3.纳税手续繁琐、征收手段落后在一定程度上引起了税收流失

《上海证券报》称，世界银行与普华永道日前进行的全球纳税成本调查显示，中国公司每年因纳税花费872小时，加上47项需缴纳的税种、77.1％的总税率、繁琐的税务条目和落后的纳税手段，使中国在175个受调查国家（地区）中，纳税成本高居第八位。造成纳税手续繁琐和征收手段落后的主要原因在于税收业务流程设计不当、税种繁杂导致纳税程序复杂以及征管信息化、自动化建设滞后。

（1）税收业务流程设计不当。我国现行税收征管系统完全是按照各环节职能划分、设计，面向职能而非面向流程的划分导致税务部门和纳税人之间呈多点接触。这样划分使不少流程交叉和重叠，部分流程职责难以分清，不可避免地出现部门间工作和责任的相互推诿。此外，以职能为前提，而非以流程为导向，使流程设计时产生一种倾向，即因管理需要调整流程时，总是不断累加，而非全面审视原有流程，重新设计新流程，造成了很多无意义的核批环节。

（2）税种越多，纳税越繁琐，程序越复杂。有专家称，中国纳税成本高，与税务部门效率的低下有直接的联系。在现行申报制度中，纳税人向税务机关报送的申报材料，一税一表，税种多，报表就多，单是增值税申报表就达5份之多，企业所得税申报表更是1个主表、9个附表，纳税人填写起来十分繁琐，征收人员申报录入审查效率也受到了影响。

（3）征管信息化、自动化建设滞后。具体表现在⁽¹⁸⁾：第一，在业务规范性不强的情况下，拘泥于传统手工管理模式下的思维方法模拟手工操作，没有在全面审视、优化流程的基础上开发业务软件，层级多、环节多、重复劳动多，信息传输易于衰减、失真，制约了税收管理的科学性、合理性、简洁性。第二，信息系统数据、功能集成化程度不高，各职能部门各自开发相关业务软件，缺乏必要的规划和协调，结构、口径不一，给基层业务操作带来很大困难，未能起到提高工作效率的预期效果，更难以实现在统计分析、决策支持、行政管理等方面的信息化支持优势。第三，缺乏与信息系统相匹配的管理制度，数据质量不高，忽视原始数据收集的全面性和准确性，数据管理混乱，缺乏数据及时传递和规范存储的机制，以致利用率极低。第四，横向联网和信息共享程度低。一方面，税务部门眼光向内看，不愿或不积极与海关、银行、国库、工商、外经贸协调发展信息化；另一方面，由于社会条件制约，上述部门信息化建设程度各不相同，以致难以全面掌握纳税人相关信息，充分发挥信息化建设的功能。

【注释】

(1)Lewis.A., An Empirical Assessment of Tax Mentality.Public Finance, Volume：34, 1979, Issue 2：245-257.

(2)Friedland, N., Maital, S., Rutenberg, A., A simulation study of income tax evasion.Journal of Public Economics.Volume 10, 1978, Issue 1：107-116.

(3)Spicer, Michael W.And Becker, Lee A.Fiscal Inequity and Tax Evasion：An Experimental Approach, Nat.Tax.J., 1980, 33（2）：171-175.

(4)我国税制改革前三阶段的总结参见：周劼.税收制度对消费者行为的影响研究.湘潭大学硕士学位论文，2008.

(5)邹东涛.中国经济发展和体制改革报告.北京：社会科学文献出版社，2008.

(6)2007年中国经济报告——调控与改革偕行.瞭望新闻周刊.2007（46）：18-22.

(7)顾海兵，王从举.2009年我国税收政策将会以稳为主.中国税务报.2009-02-04.

(8)2009年我国税收政策与制度的重要调整.中国税务报.2010-01-20.

(9)2010年六大税制改革折射我国新一轮税改提速.新华网.2010-06-01.http://news.xinhuanet.com/fortune/2010-06/01/c_12168467.htm.

(10)中国社会科学院财政与贸易经济研究所.中国财政政策报告2003/2004——中国：启动新一轮税制改革.北京：中国财政经济出版社，2003.

(11)梁盛.费改税：10年遇阻利益博弈.投资者报，2009-03-09.