扶持弱势群体的小额信贷模式及效应比较研究

扶持弱势群体的小额信贷模式及效应比较研究

——以宁夏中卫市为例

中国人民银行中卫市中心支行课题组^[1]

摘要：农户小额贷款、小额就业担保贷款、小额贷款公司贷款是我国目前金融支持弱势群体发展的三种主要信贷模式，对支持弱势群体发挥了重要作用。本文通过对三种模式及效应的比较，分析其存在的优缺点，提出了完善小额信贷模式的政策建议，以期对改善弱势群体的金融支持有所帮助。

社会弱势群体，也叫社会脆弱群体、社会弱者群体。目前，弱势群体在我国占有相当大的比例，其民生问题直接关系着我国和谐社会的建设和社会稳定。在扶持弱势群体发展方面，金融支持必不可少。农户小额贷款、小额就业担保贷款、小额贷款公司贷款是我国目前金融支持弱势群体发展的三种主要信贷模式，这三种小额贷款模式创立时间、贷款机构、运作模式各不相同，扶持对象也各有侧重，取得的成效也不尽相同。

一、扶持弱势群体的小额信贷模式发展现状

结合本课题研究实际，本文将金融支持中的弱势群体界定为经济上处于弱势地位的下岗失业人员、农民工、一般农户、无法就业的大学毕业生等。近年来，农户小额贷款、小额就业担保贷款、小额贷款公司贷款三种不同形式的小额信贷模式都得到了长足发展，极大地改善了弱势群体的金融支持状况。

（一）农户小额贷款是金融支持弱势群体的主渠道

农户小额贷款在三种信贷模式中起步最早，最初是为支持农户从事农业生产提供的一种信贷方式，包括农户小额信用贷款和农户联保贷款两种形式，主要由农村金融机构发放，面向所有农户，是目前中卫市金融支持弱势群体中最主要的一种信贷模式。2008年中卫市农户小额贷款余额为12.66亿元，占中卫市农业贷款的54%，在本文所述金融支持弱势群体的三种小额贷款模式中，农户小额贷款占96%。

（二）就业小额担保贷款规模较小

就业小额担保贷款是由地方政府部门成立的小额贷款担保中心担保，财政提供贴息，由商业银行向下岗失业人员等自谋职业者提供的一种信贷支持。其目的是促进就业和鼓励创业，最初只对下岗失业人员发放，后来扩大到退伍军人、农民、大中专毕业生等在内的自主创业人员。中卫市小额担保贷款2006年开始发放，起步较晚，贷款规模也较小，2008年末贷款余额仅为443万元，在三种小额贷款模式中占比尚不到1%。

（三）小额贷款公司发展迅速

小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司，以支持“三农”为主，同时为小企业及个体经营者提供信贷服务。中卫市小额贷款公司起步较晚，但发展很快。中卫市第一家小额贷款公司成立于2007年10月，到2008年末已登记注册4家小额贷款公司，全面覆盖了中卫市一区2县，贷款余额总计为4185万元，已成为金融支持弱势群体的一支重要力量。

表1　为2004-2008年中卫市金融支持弱势群体的三种主要小额信贷模式贷款情况。

表1　2004-2008年中卫市三种小额信贷模式贷款余额一览表

二、三种小额信贷模式运作情况比较

（一）基本情况比较

三种小额信贷模式既有相同点，又有不同之处，并各有侧重。

1.从运行时间及贷款覆盖面来看，三种模式中农户小额贷款运行时间最长，至今此项业务已开展了10年，目前已覆盖中卫市约70%的农户；就业小额担保贷款和小额贷款公司贷款运行时间较短，贷款覆盖面分别为10%和5%。

2.从贷款机构性质来看，农户小额贷款和就业小额担保贷款由国有商业银行和地方性金融机构等正规金融机构发放，小额贷款公司贷款属非正规金融机构信贷行为。

3.从资金来源渠道来看，农户小额贷款和小额就业担保贷款的资金来源为金融机构吸收的公众存款和人民银行提供的支农再贷款（农村信用社一部分信贷资金由人民银行支农再贷款取得），而小额贷款公司信贷资金来源于股东出资和向商业银行借入。

4.从贷款支持对象来看，农户小额贷款的支持对象是农户，就业小额担保贷款支持对象为下岗失业人员、退伍军人、农民、大中专毕业生等在内的自主创业人员，小额贷款公司的支持对象是农户、小企业和个体工商户。

5.从抵押担保情况来看，农户小额贷款以他人担保和个人信用担保为主；就业小额担保贷款由政府成立的再就业贷款担保中心提供担保，借款人进行反担保；小额贷款公司贷款则以财产抵押为主。

6.从服务地域来看，三种模式的贷款都是在县域范围内发放。

表2　三种小额信贷模式运作情况比较

（二）操作流程比较

1.就业小额担保贷款程序复杂、手续繁琐。申请就业小额担保贷款需经劳动保障部门确认资格，符合条件者必须参加创业培训，培训合格后凭再就业（创业）优惠证办理工商、税务、房管等相关手续，然后通过贷款担保机构、商业银行等多个部门的审核后才能获得贷款。就业小额贷款办理环节多，程序复杂，手续繁琐，并且等待时间长，整个过程至少需要三个月。

图1　中卫市就业小额担保贷款流程

2.小额贷款公司贷款手续简便、快捷。小额贷款公司属于独立法人，办理贷款不需经过上级行层层审批，只在公司内部操作，减少了贷款审批环节，缩短了贷款办理时间。公司规定，一笔贷款从借款人提出申请，到贷款手续办完，最长不得超过五天，一般三天甚至一天即可办理完毕，极大地方便了借款人。在贷款审批过程中，与农户小额贷款和就业小额担保贷款不同的是，小额贷款公司贷款在审贷会审批后，还需由董事长同意，这是因为小额贷款公司是民营资本，董事长一般是出资最多的人，占有绝对股份。

图2　中卫市小额贷款公司贷款流程

3.农户小额贷款办理程序和手续的繁杂程度介于前二者之间。农户小额贷款不像就业小额担保贷款涉及多个部门，程序相对简单。但与小额贷款公司相比，由于要经过上层行、社审批，时间相对较长，一般在一到二周左右。

图3　中卫市农户小额贷款流程

（三）贷款额度和利率水平比较

在贷款额度控制上，就业小额担保贷款和农户小额贷款的单笔贷款额度较小，单笔贷款金额平均仅为2-3万元左右；小额贷款公司单笔贷款额度较大，单笔贷款金额平均达10万元以上。在贷款利率水平上，就业小额担保贷款的利率最低，仅为基准利率；小额贷款公司利率最高，最高达基准利率的4倍。在贷款期限上，都以短期贷款为主，其中小额贷款公司平均贷款期限最短，甚至最短可以是几天。

表3　2009年中卫市三种小额贷款模式贷款额度、利率对照表

（四）管理方式及监管部门比较

三种小额信贷模式都建立了比较完善的信贷管理、风险控制、内部管理等各项制度，并且制度落实到位，贷款手续完备。三种模式在管理方面各有特点：农户小额贷款由于运行时间长，各项制度更趋完善，管理方式更为成熟，而就业小额担保贷款对申请人的条件要求比较严格；小额贷款公司贷款的管理制度则是借鉴农户小额贷款管理制度并略作改进，还处于探索阶段。

农户小额贷款的发放主体是农村金融机构，其监管部门是银监局；就业小额担保贷款的发放主体是各商业银行，监管部门也是银监局，但申请人的资格认定由劳动保障部门进行，财政贴息由当地财政部门审定并支付；小额贷款公司属民营金融组织，由自治区金融办监督管理（详见表2）。

三、三种小额贷款模式绩效及优缺点比较

（一）三种模式绩效比较

1.农户小额贷款有效地缓解了农户贷款难的问题，促进了农民增收、农业增效，推动了农村合作金融机构快速度发展。（1）缓解了农民贷款难的问题。1999年在人民银行支农再贷款的支持下，农村信用社开办农户小额信用贷款和农户联保贷款以来，到2008年末中卫市全辖农村信用社农户小额贷款余额为12.66亿元，以年均40%的速度增长，贷款覆盖率达到了70%以上，农户人均贷款1489元。农户小额贷款丰富了农业贷款的品种，提高了农户信贷需求满足程度，有效缓解了贫困农户农业生产资金短缺问题。（2）有力地促进了农民收入增加。2001年中卫市农民人均纯收入2015元，2008年农民人均纯收入3571元，七年间增长了77%，年均增长11%，很大程度上得益于农村金融机构发放的农户小额贷款。（3）促进了农业产业结构的调整。近年来中卫市利用地方资源优势，大力发展枸杞、养殖、设施蔬菜、硒砂瓜、林果等多种特色产业，目前中卫市农业特色产业已形成了规模优势，2008年种植硒砂瓜94.73万亩，设施蔬菜10.27万亩，枸杞18.84万亩，农村金融机构积极发放农户小额贷款支持特色产业发展，促进了中卫市农业产业结构的优化和农业经济增效。（4）增强了农村金融机构持续发展的动力。农户小额贷款的成功开展，不仅为广大农民提供了方便的金融服务，而且成为许多农村信用社营业收入的重要来源，增强了农村合作金融机构持续发展的动力。2008年中卫市全辖农村信用社实现利息收入3亿多元，其中农户小额贷款的利息收入占据了“半壁江山”。

2.就业小额担保贷款促进了再就业和创业。2006-2008年中卫市小额担保贷款累计投放698.4万元，直接带动就业人员947人，有力地支持了中卫市失业人员创业和再就业。

3.小额贷款公司贷款作为正规金融的有益补充，为促进地方经济发展发挥了积极作用。2007-2008年中卫市小额贷款公司累计发放贷款582笔，累计投放7769万元，并且按规定投向“三农”的贷款不低于总贷款额的70%。小额贷款公司一定程度上缓解了中卫市“三农”和小企业流动资金紧张的局面，为促进地方经济发展发挥了积极作用。

（二）三种模式的优缺点比较

农户小额贷款的优点在于：（1）机构点多面广，深入到了农村基层最末梢。发放农户小额贷款的农村金融机构渠道畅通，网点齐全，具有点多面广的特点，全市有54家基层农村信用社，29家农业银行营业所，基本达到了乡乡有行、社，深入到了农村基层最末梢，为发放农户小额贷款打下了基础。（2）贷款覆盖面大，惠及人群多。中卫市农户小额贷款的覆盖率达到了70%以上，惠及到大多数农户，是目前农户融资的主要途径。（3）得益于人民银行支农再贷款资金的支持。人民银行自1999年向农村信用社提供低利率的支农再贷款，支持农村信用社发放农户小额贷款，这是农户小额贷款快速增长的原动力。2008年中卫市三家农村信用社农户小额贷款余额为12.66亿元，而人民银行支农再贷款余额达7.32亿元，因此，支农再贷款是农村信用社农户小额贷款资金的重要来源。（4）运作成熟，农户认知度高。农户小额贷款运作10年来，形成了一套比较完善的运作机制。信贷员包村划片，和农民面对面接触，了解家家户户农民的经济情况，而农户也熟知本村的信贷员，对农户小额贷款有着较高的认知度。

农户小额贷款的缺点在于：（1）利率较高，合作金融的作用不能很好体现。目前农村信用社农户小额贷款利率上浮幅度一般为80%，最高可达130%，大大超过了其他商业银行的贷款利率上浮幅度。国家提供低利率的支农再贷款，而农户得到的却是高利率的贷款，承受着很重的利息负担，似乎与农户小额贷款支持农村弱势群体的初衷有所背离，农村信用社合作金融的作用也没有很好地体现。（2）农民信贷需求满足程度仍然较低。中卫市农户小额贷款虽然覆盖面大，但单笔贷款金额较小，一般在3万元以下，远不能满足农户发展生产及投资、消费的需求。如中卫市2009年全面进行农村危房、旧房改造，农户所需资金量较大，但农村金融机构并没有农民建房贷款这一贷款用途，只能根据各家的经济状况，以种养殖业的名义发放贷款，并且贷款金额较小，在1-2万元之间，远不能满足农民建房资金需求。

就业小额担保贷款的优点在于：（1）贷款利率较低。就业小额担保贷款利率按照中国人民银行公布的贷款基准利率水平确定，不得向上浮动，从事家庭手工、理发、小饭桌等微利项目的小额担保贷款据实由中央财政全额贴息。（2）财政补贴到位。至2008年末，中卫市确定为微利项目的就业小额担保贷款，全部得到了中央财政的全额贴息。因此，作为政策性贷款的就业小额担保贷款可以说是真正符合弱势群体金融需求的贷款。

就业小额担保贷款的缺点在于：（1）惠及人群较小，不能充分显现政策性金融的优势。中卫市就业小额担保贷款开办三年多的时间里，仅发放贷款1206笔，没有充分发挥政策性金融的优势。（2）贷款门槛较高，办理程序复杂。中卫市《就业小额担保贷款管理办法》将贷款担保规定为反担保、财产抵押和联保三种形式。反担保担保人必须是下岗失业人员原单位或有一定经济实力的企业，财产抵押必须以个人财产（商用房、住宅房、有价证券）作实物担保抵押，联保须有两名以上机关、事业单位职工或经济效益较好的企业职工担保或联合担保，贷款门槛较高。从图1展示的贷款流程我们也可以看到，就业小额担保贷款办理环节较多，程序复杂。（3）参与合作的银行机构较少。2008年以前，中卫市开办就业小额担保贷款的金融机构仅有中卫市建设银行一家，2009年中宁县农村信用社开始涉足这项业务，参与合作的银行仅占中卫市银行类金融机构的11%，可见银行发放就业小额担保贷款的积极性并不高。

小额贷款公司贷款的优点在于：（1）小额贷款公司的贷款方式灵活、高效。小额贷款公司办理贷款效率高，速度快，贷款门槛较低，能够缓解借款人的“燃眉之急”。（2）发放贷款的积极性高。一直以来，民营资本渴望进入金融领域，因此小额贷款公司发放贷款的积极性很高。截止2009年9月末，中卫市小额贷款公司已增至5家，贷款余额同比增长了2.6倍。

小额贷款公司贷款的缺点在于：（1）贷款利率偏高。从表3可以看到，中卫市小额贷款公司的年平均贷款利率已经接近20%（在利率下调前已超过20%）。按规定，小额贷款公司贷款利率最高可达人民银行公布的贷款基准利率的4倍，但是如此高的利率使弱势群体难以承受，小额贷款公司扶持弱势群体的作用也将大打折扣，同时过高的利率也会加大贷款的信用风险。（2）业务开展时间短，运作尚不成熟。小额贷款公司业务开展时间较短，业务培训跟不上业务发展的步伐，高管人员金融专业知识和管理经验缺乏，尚未建立信用管理系统，贷款运作机制尚不成熟，需要逐步积累经验和完善机制。

四、完善扶持弱势群体小额信贷模式的政策建议

通过对扶持弱势群体的三种典型的小额信贷模式运作情况和绩效的比较可以看到，农户小额贷款、小额就业担保贷款、小额贷款公司贷款对支持弱势群体发展发挥了不可替代的作用。但是，相对庞大的弱势群体而言，信贷支持力度还远远不够，并且存在着诸多问题。为此，应对现有的小额信贷模式进行完善和改进，并积极探索新的小额信贷模式，以拓宽弱势群体融资渠道，改善弱势群体的金融服务。

（一）优化完善现有的小额信贷模式

1.充分发挥就业小额担保贷款政策性金融的功能。（1）降低小额担保贷款门槛。原有的管理办法对贷款申请人的条件和担保要求过于苛刻，一般下岗失业人员和就业困难人员很难达到，应该适当放宽小额担保贷款的条件，扩大担保范围，使更多的创业者享受到优惠政策，真正发挥小额担保贷款促进就业和创业的作用。（2）简化办理小额贷款的程序，提高效率。各相关部门应加强配合，认真履行职责，简化贷款审核程序，及时受理小额担保贷款业务，同时向社会公开承诺各有关部门办理小额担保贷款业务的时限规定，以提高工作效率，保证小额贷款资金及时到位。（3）提高担保基金额度，扩大合作金融机构范围。地方财政应提高担保基金的额度并确保担保基金及时足额到位，才能扩大就业小额担保贷款的规模。同时，应积极与各金融机构联系，努力使多家银行参与就业小额担保贷款，扩大合作银行范围，促进小额担保贷款业务快速发展。

2.改进农户小额贷款服务现状，实现长期可持续发展。（1）降低贷款利率，体现合作金融的性质。农户小额贷款是目前运行比较成熟和成功的小额信贷模式，为支持农村弱势群体发展做出了巨大贡献。同时，国家多年的政策优惠及大量的资金支持，也使农村信用社得到了空前的发展，并获得了丰厚的利润。商业化经营的农村信用社实质上具有一定的政策性金融性质，因此应适当降低农户小额贷款的利率上浮幅度，让利与民，真正体现合作金融的性质。（2）增加农户小额贷款模式的信贷品种。随着农民收入增加，农业增效，农民生活水平在逐步提高，对金融服务的要求也随之提高，而农村信贷品种仍然比较单一，主要以支持农业生产为主。农村金融机构应积极开展诸如农民建房、消费这类的小额贷款，并适当提高农户小额贷款的额度，更大程度地满足农户的信贷需求。

3.加大对小额贷款公司的支持力度，并逐步规范其经营管理。（1）给予一定的税收优惠，扶持其发展壮大。小额贷款公司发展前期投资大、效益低、风险高，可参照县域农信社和村镇银行的税收优惠政策，对小额贷款公司给予适当的税收优惠，以扶持小额贷款公司顺利发展，但前提条件是公司对农户、小企业和个体工商户的贷款利率要适当下调。（2）规范经营管理。严把高管及从业人员准入关并加强业务培训，提高小额贷款公司的经营管理水平；尽快使小额贷款公司纳入人民银行征信系统，降低小额贷款公司贷款风险控制的难度；足额提取呆账准备金，全面覆盖贷款风险。（3）纳入金融监管体系。小额贷款公司虽然从法律形式上不属于金融机构，但其经营的贷款业务却属于金融业务。为防范金融风险，维护金融稳定，应将小额贷款公司纳入人民银行和银监部门的监管范围，而不能由地方金融办将主管及监管职责“一肩挑”。

（二）创新小额信贷模式，拓宽弱势群体融资渠道

仅靠现有的小额信贷模式为弱势群体提供金融支持还远远不够，应积极探索新的小额信贷模式，开辟多层次、多渠道、多元化的弱势群体贷款来源，为促进弱势群体及全社会经济发展服务。鼓励并正确引导民间资金进入金融领域，培育多种形式的小额信贷组织，促进小额贷款的增长，拓宽弱势群体融资渠道。推动村镇银行、农村资金互助社、社区银行等新型金融组织的建设和发展，开发多样化的小额信贷产品，积极改善弱势群体金融服务水平。

参考文献

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［9］傅洪文：《探索完善弱势金融服务的新途径》《中国金融》，2007年第4期。

【注释】

[1]课题组成员：曹崇福　孙万林　王秀霞