非完全市场化的土地使用制度

二、非完全市场化的土地使用制度

土地使用制度直接决定着土地市场的存在及效率。一般说来，在土地私人所有制的情形下，对土地产权的界定明晰到个人，所有权的归属内在地决定了使用权的可交易性。在土地国家所有的场合，土地属于国家或者代表国家的政府，但政府作为所有者可以通过地租或出让金的形式实现使用权的出让和流动，优化土地资源的配置。相应地，土地市场体系可分为两个层次：土地一级市场和二级市场。一级市场是国家或政府向土地使用者让渡使用权的市场，二级市场则是使用权在土地使用者之间的交易。交易主体的不同决定了市场交易方式和实现机制的不同。土地一级市场的让渡并不都是按照市场的供求规则来进行，这是因为土地出让不仅仅是单纯的商业营利行为，政府在出让中往往要考虑到城市规划的长远发展及某些特殊的目的。在一级市场是政府通过地租或出让金等形式实现土地所有权收益，二级市场是实现土地资源动态优化配置的必要条件，土地使用权的价值来源于土地要素带来的潜在利润，因此，使用权的交易直接产生于这种预期在不同主体之间的差异，这种交易更多地反映了使用土地资本的机会成本。土地一级市场和二级市场相互影响，共同反映并决定着土地制度的效率。

我国传统的土地制度是高度集中的计划体制下的一部分，土地作为国家资本是不可以在市场上流通的，土地的所有权和使用权都集中在国家手中，对土地资源采取行政性的配置手段，而这种土地的不可出让性极大地抑制了土地市场的发育。由于土地使用权禁止进入市场交易，结果是土地使用者无偿拥有土地并获得无限期的使用权。大量无偿且无限期使用土地的存在，意味着巨额的土地价值无法转换为土地所有者的货币资金，而是以货币的形式被使用者全部占有，国家这个最大最富有的土地所有者，既无法通过土地收益积累获取大量资金用于城市建设，又无法运用土地价格杠杆调节使用结构，形成了国家作为土地所有者的主体虚置和无偿且无限期的土地使用者利用“土地事实占有权”主导土地资源配置的局面。

改革开放以来，我国的土地使用制度和规划管理体制发生了较大的变化，由无偿、无限期向有偿、有限期使用转变。但是传统体制的惯性以及改革的渐进性使目前的土地使用制度同时存在着两种不同的体系：一是行政划拨体系，土地使用者凭借行政关系无偿拥有存量土地或通过支付征地费或拆迁费获得土地的无限期的不可再交易的使用权；二是土地有偿使用体系，土地使用者通过土地市场获得有限期的使用权，在法律允许的范围内可进入市场进行转让、出租、抵押等经营活动。主要方式是一次性支付土地出让金取得70年的使用权。应该说，土地的有偿使用使得国家对土地的所有权在经济上得到了部分实现，但是双轨制下有偿使用的不完全性和缺乏弹性的出让金制度造成了土地使用成本和收益严重的外部化，激发了土地交易中的寻租行为，不仅导致了房地产开发成本的居高不下，而且极大地削弱了国家利用土地资源及收益进行宏观调控的能力。

首先，双轨制导致了土地使用成本和收益分配的不对称。土地收益的流失使得政府对目前几乎是唯一的能实现土地价值货币化的房地产开发的税费负担过度，更导致了企业和居民利用土地事实占有权转嫁社会经济成本的行为。大量事实证明，房地产开发中本应以国家征收的地价来调节和决定商品房的空间布局，事实上却由企业（居民）索要的补偿费来调节，拆迁费及拆迁进度成为影响房地产开发的主要决定因素。并且在房产开发税费征收中，城市政府表现出了明显的短期行为特征，将一次性收取的50—70年的出让金用于现期的市政建设而没有积累，而且市政建设费不公平地集中向商品房开发征收，同样也加剧了开发成本的刚性化程度。

其次，一次性收取土地出让金只是单纯地将土地看成是一种可供利用的实物资产而忽略了其资本价值。无论就静态抑或动态而言都无法实现土地收益的最大化。对政府来说，在实际操作中，出让制所收取的一次性出让金是出让期间各年土地租金的现值之和，但由于土地出让的年限一般较长，加之经济的发展及周期性波动、市场供求的变化都使得准确估量使用期各年的土地租金以及贴现率几乎没有可能，因此，实际收取的土地出让金往往低于土地使用者从其使用中获得的收益。对于土地使用企业来说，土地作为空间要素，虽是企业生产经营所必不可少的，但并非是经营性资产，不能反映企业的经营业绩。土地出让制使得企业的巨额资金沉淀在土地上，加大了企业经营的风险，不利于企业资本的滚动增值。对于土地所有者国家而言，土地作为重要资产在本质上要求具有流动性。但以一次性支付为特征的土地有偿出让制度却使土地资产长期停留在使用者手中，降低了它的流动性，从而实际上降低了土地资产的价值。

再次，一次性支付不利于政府对于土地市场的宏观调控。国民经济存在着周期性，土地市场也不例外。对于正处于城市化进程迅猛的工业化中期的我国而言，这一点体现得尤为明显。在土地市场供不应求的时候，由于我国土地出让的市场化运作机制并不完善，例如地块出让真正实行招投标的比例还不高，政府并未完全获得土地的市场租金；同时，在土地市场供过于求的时候，政府为了获得土地批租收入，往往会削价出让土地，由于是一次性支付土地出让金，一旦市场回暖，政府也无可奈何。

最后，迅猛的城市化进程需要政府投入大量的市政建设资金，由于一次性支付土地出让金的方式使政府对土地市场只能实行增量调控，对存量土地缺乏有效的管理手段，从而使得有限的增量批租土地要承担日益增长的城市市政建设投入，结果造成土地批租价格居高难下，进一步导致了房价的攀升。

以上分析表明，我国现行土地制度的根本缺陷在于对土地资源非资本化的使用方式而造成的土地使用收益和成本分配的严重不对称，以及由此带来的土地资源配置效率的低下和土地市场的失衡。政府作为土地所有者的权利无法得到真正的实现，表现为土地收益的流失、政府对土地市场宏观调控能力的弱化以及城市基本建设基金的筹集，并进而影响了政府通过基础设施投入提升土地级差地租的良性循环。基于此，我们提出了土地证券化的改革思路。