招商引资风险规避方法

11.3.1　招商引资风险管控的应对策略

　　招商引资对于学习借鉴发达地区领先的技术、先进的管理经验、缓解就业矛盾、促进经济发展具有不可替代的作用。不能因为招商引资的负面影响而将其全盘否定，而应在理性分析的基础上，找到招商引资风险管控对策。

　　对策1：科学合理地确定招商引资目标

　　仅以招商引资的资金额度来衡量其成果是片面的和不科学的，应当建立综合的指标评价体系。这一体系应当包括以下内容：

　　①外来资金投资收益率。这是决定外来投资商的投资热情和意愿的根本性因素，也是衡量一个地区招商引资工作是否处于良性发展的关键性因素。

　　②引资项目对地方财政的贡献率。这是地方政府开展招商引资工作最主要的动因之一。特别是当前大多数地方政府都面临着沉重的财政压力的情况下，各方面都对通过招商引资解决这一困难抱有很大的希望。

　　③引资项目对地方经济的综合带动作用。其中包括：对本地相关产业的拉动；直接吸纳的劳动力；对本地公共事业的推动；对本地信息化水平、管理水平、相关从业人员的培养、生产技术水平等各方面的综合影响。

　　④引资项目对地方经济社会的负面影响。其中包括：对自然环境的破坏，对社会环境的压力，对经济环境的冲击。

　　⑤引资工作的投入—产出比。投入包括：政府在招商引资方面的直接投入，政府给予外来企业各种优惠所带来的隐性损失，由项目运行带来的管理成本和社会成本的增加，未来产业结构调整的经济和社会成本。产出包括：由引进资金带来的经济增长，由项目落实推动的社会发展，由项目运行拉动的经济和社会环境的改善，由资金投入导致的经济和社会结构的良性调整。这两者之间必须保持产出大于投入，才是健康的、良性的招商引资，才能给地方经济和社会的发展带来切实的好处。

　　⑥单位面积投资额。由于土地价格是由政府出面协商的，低于市场价，许多企业将投资计划做得很大，再分步实施。地方政府必须规定投资企业单位面积土地上的投资额，防止出现借机圈地现象。

资料链接11-11　镇江：产业招商重规划，承接转移有目标

　　告别“全民招商”，根据产业发展需要，有目的地引进能够提升本地产业的大项目，承接产业转移已经成为镇江调整产业结构的重要手段。

　　地处江苏省镇江市东部的镇江新区正在迎来新变化。就在一年以前，这个经济开发区拒绝了一个投资额高达2.9亿美元的化工项目，“确实是一个大项目，但是由于不符合我们的产业规划，我们拒绝了。”镇江新区经济科技局王有平说。

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　　2008年7月，镇江市委、市政府出台了《关于实施“千百亿工程”的若干意见》(以下简称《意见》)，要求用3~5年时间，在全市工业形成5个销售超千亿元的产业，10个以上销售超百亿元的企业。

　　《意见》确立5个千亿元产业分别是装备制造业、绿色化工业、造纸业、新材料业和特种金属业，将来要围绕5大产业进行点对点的招商，对于不符合产业要求的企业一个都不要。

　　从8大支柱产业到5大千亿元产业，目的是基于镇江自身优势和资源，对产业结构做一次提升。如基于镇江处于长江、大运河、沪宁线交汇处的考虑，又拥有江苏科技大学(原华东船舶学院)、江苏大学的科技人才优势，因而发展装备制造业的重点将是船舶制造业。

　　围绕5大产业有规划地招商，有目的地承接产业转移，这一战略已经在镇江见到实效。在绿色化工领域，在吸引了外商投资15亿美元氯化法钛白粉生产项目后，无锡21世纪集团精细化工产品项目落户镇江；在新材料领域，由无锡尚德投资的辉煌硅能源公司高性能太阳能单、多晶硅项目一期工程已竣工投产，江苏世纪新能源公司的多晶硅项目正在建设之中。

　　资料来源：《经济日报》，2009年1月8日。

　　对策2：全面引进地方经济和社会发展的支持要素

　　事实上，资金仅仅是地方经济和社会发展的支持要素之一，人才、信息等因素也是地方经济和社会发展所不可或缺的。因此，同资金的引进相比，这些要素的引进应当处于更为优先的地位。

　　①人才的引进。一个地区人的整体素质是决定这一地区经济和社会发展水平的根本性因素，离开了适应经济发展要求的各类人才，一个地区的经济发展也就无从谈起。地方政府应当制定并实施系统的和切实可行的人才引进战略，一方面全面引进和培养高级管理人才、专业技术人才等各类人才；一方面采取各种灵活有效的措施全面发挥人才的作用，不要谈引进人才就采取所谓高薪聘请等单一措施做表面文章。

　　②信息的引进。信息化是未来社会的发展方向，在现代社会，信息化水平的高低在很大程度上决定了一个国家或地区的实际经济水平和综合竞争力。

　　③技术的引进。技术水平是工业社会的支柱，当前，在我国任何一个地区的经济发展都不可能离开工业化这条道路。而生产工艺和技术对于工业企业来说是一切生产经营活动的核心。

　　④管理手段、方法、经验的引进。无论是经济组织还是社会组织，管理水平是决定能否更有效率地组合各类资源，实现组织目标的关键性因素。

　　对策3：全面建设支持地方经济发展的投融资体制

　　从长远的观点和更深的层次来看，招商引资是短期的和片面的做法，它应该成为区域投融资体系的一部分，而不是全部。尽管就当前来说，招商引资是发展地方经济快速有效的做法，但是如果投融资体制的建设不能及时建立，不仅地方经济的长远发展无法实现，就连现有的招商引资成果也无法巩固。因此，必须在开展招商引资工作的同时全面规划和建设本地区的投融资体制。

　　对策4：注重培育本地区的优势企业

　　目前，招商引资仍然停留在引进产业资本的较低层面，而这正是处于发展中状态的主要表现。在我国整体利用外资的结构出现多样性变化的今天，我们的地方政府更重要的工作应转移到培育当地优势企业，通过境外借款、境外私募基金发债、境外上市等多种方式筹集资金，以期把企业做大做强。外资流入有多种形式，包括FDI、证券投资、银行私人信贷、官方援助及多边转移支付等。

　　对策5：确立好政府在招商引资工作中的角色定位

　　招商引资的主体应该是那些能够对招商引资结果承担责任，而且深谙市场法则和客观经济规律的中介咨询机构或企业，政府从中只是起到引导和促进作用。通过整合各类招商资源，建立起协调、有序、规范、竞争的市场化招商引资机制，使招商引资按照商业规则和市场规律，真正成为由政府有关职能部门参加并指导的一种企业行为、社会行为和市场行为。

资料链接11-12　如何规制地方政府招商引资失范

　　近年来，随着行政权力逐渐向地方政府下放以及分税制的推进，地方政府作为地区的利益主体角色日益凸显。当地方政府招商引资失范的情况下，就出现了一些问题，值得关注。

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　　评判地方政府招商引资的问题、分析产生失范行为的原因，并非全盘否定；而是要在科学发展观的指导下，遵循国家宏观调控政策和制度规范，结合本地社会经济和资源条件等实际情况，以正确方法和路径，有条不紊地推进招商引资活动。

　　(一)树立科学的发展观和正确的政绩观

　　招商引资当中存在的一些不规范现象和问题，实际上与一些地方政府机构官员的发展观和政绩观有着很大的关系。有些人热衷于做表面文章，招商引资正好能够适应他们突击实现经济增长的愿望。只要企业、项目能够为眼前带来产值和利润，至于今后要付出什么代价、留下什么“后遗症”，常常考虑不周或根本没有考虑。这样的经济增长，显然与构建和谐社会的目标要求不相吻合，也是广大人民群众所不需要和反对的。只有树立科学的发展观、正确的政绩观，立足当地实际，科学合理地制定招商引资目标，并着力为外来客商营造一个优良规范的投资环境，实现地方经济的全面、协调、可持续发展，才真正符合招商引资的初衷。

　　(二)构建地方政府决策运作新机制

　　制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性特征。规范地方政府招商引资行为必须制定科学的制度，才能切实解决缺位、错位、越位和权责脱节、职能交叉、推诿、效率低下等突出问题。所以必须构建完善的地方政府权力层级制度，构建地方政府决策运作新机制。从制度上明确界定各级政府的权力边界，有所作为，有所不为；凡是地方政府超越边界的招商引资行为都是不允许的。为更好地服务于社会主义市场经济的发展，地方政府应实行大部门体制，建立行政决策、执行、监督三种权力相互制约又相互协调的机制。按照权责一致、分工合理、有权就有责，失职要追责。逐步使地方政府及组成部门主要负责决策，直属行政机构主要负责执行，监督机构相对独立行使监督的权力。以解决“教练员”、“运动员”、“裁判员”集于一身的问题，解决职责交叉、政出多门和部门利益的问题；增强部门全局意识，扩大管理覆盖领域，提高地方政府整体效能，形成决策科学、执行顺畅、监督有力的地方政府权力体制。

　　(三)构建招商引资决策信息公开制度

　　以“人民满意不满意，人民答应不答应”作为衡量招商引资的标准，积极推进招商引资决策信息公开和监督制度，加大地方政府工作的透明度。决策信息公开是现代民主建设的重要内容，也是加强地方政府信用建设的有效途径。地方政府应通过听证会、电子政务网络等途径，将公共信息、公共政策向社会及时公开，既有利于公众就自身利益密切相关的事项发表自己的建议与意见的同时，更有利于政府和民众之间形成良好的沟通互动平台，实行民主参与、民主监督，让公众来“自下而上”地监督。进而提高地方政府科学合规的管理能力，以利于招商引资步入正确轨道。

　　(四)构建地方政府官员责任追究制度

　　地方政府的主要职能是市场监管、社会管理、公共服务，改善民生、落实政策这五项。因此，其招商引资行为与责任承担也主要应集中于此。要健全行政问责制度，科学合理界定行政责任，在行政机关内部合理划分党政之间、正副职之间、组织与个人之间的职责权限。一要明确决策责任由主持会议的行政首长或党委书记负责。二要实行重大决策失误的集体辞职制度，使“集体决策”承担“集体责任”。三要建立决策讨论、辩论、投票记录与备案制度，对于参与决策的领导在决策会议上所表述的态度和观点应承担相应负责，包括因个人利益或其他徇私情、造成决策失误的应进行追责，给予对应行政及经济处罚(触犯法律的交司法部门处理)。这样，促进地方政府官员在其位谋其政，增强其服务意识和职业操守。

　　(五)构建对地方政府官员的长效激励机制

　　构建对地方政府官员长效激励机制，就是引入公平合理的竞争机制，不以短期政绩为工作目标，而是以中长期社会经济发展、群众生活条件改善、收入水平提高为己任。在地方公务员中引入能绩制，使政策执行人员的薪酬与个人的功绩相符合，而不是完全与官员的级别相联系。引入功绩制，充分承认和尊重政策执行人员的工作业绩，激发其工作的积极性和创造性，实现以薪养廉；创新职务晋升制，使政策执行人员的晋升与政策执行的效果相关联。同时调整机构的层次与幅度的关系，减少过多权力层次，克服因层次过多而导致的信息失真和衰减、执行不力等弊端。要在完善行政绩效合规体系、确立执行绩效评价指标的基础上，建立健全执行绩效评价与管理机制，促进地方政府官员在招商引资中的行为趋于合理、合规。

　　资料来源：《中国改革报》，2011年9月21日。

　　对策6：强化招商引资专业队伍建设

　　招商引资是一项专门性工作，其专业性、技术性、政策性、灵活性都很强，并非任何组织、任何个人都能从事。国内招商引资先进的省市，大多有一个专职机构，有一批专业人员，专门负责招商引资和投资促进工作。如上海的外国投资促进委员会，天津、重庆的投资商投资促进中心，北京的投资商投资促进局等。这些机构除有部分专职招商引资工作人员外，还从社会上招聘了一批高素质的熟悉国际金融和贸易、涉外法律和外语等知识的专业人员，实现了由“全民招商”向“专业招商”转变。

11.3.2　建立科学、规范、公开的招商引资程序和制度

　　(1)规范项目引进程序

　　目前国家、省(自治区)、市逐级下放项目审批权限，这就要求基层政府自身负起更大的项目引进责任，要进一步规范项目引进程序，避免项目引进“一支笔”或“一言堂”。引进项目要履行“项目洽谈—项目联签—项目评估—签订投资协议—项目立项审批”程序。项目洽谈完成后，由招商部门形成具体的项目分析和引进意见，由土地、规划、环保、经贸、财政等部门联审联签，对引进项目从各自的专业角度分别签署引进意见，联审小组无异议的项目进入项目评估程序，评估通过的项目由地方政府和投资企业签订投资协议后，进行项目立项审批，完成项目引进。

　　(2)建立项目评估制度

　　为吸引投资商，地方政府有许多的优惠政策，甚至对投资商更是“待遇从优，环保从宽”，个别地方政府甚至放松环保要求，降低环保门槛，采取“先上车、后买票”的政策，甚至“上了车不买票”都可以睁一只眼、闭一只眼，由此留下的种种环境隐患可想而知，造成招商引资与环境保护两者之间的矛盾冲突。

　　因此，要加大对项目的前期考察、论证和评估。

　　一是设立项目评估工作组织机构，由政府分管经济、科技、土地、规划、财政、环境保护、安全生产工作的领导和相关部门领导及行业专家、法律顾问等组成项目评估工作领导小组，负责组织实施项目评估工作，下设办公室于招商引资部门，负责日常具体工作。

　　二是按照“是否符合产业政策、是否有利于环境保护、是否确保安全生产、是否高效利用土地、是否促进经济发展”设定项目评估指标。基本指标有产业类型、投资规模(包括固定资产投资额、投资强度、容积率)、经济和社会效益(包括产出效益、税收效益和社会就业拉动)、科技进步、环保指标、能耗指标、安全生产指标。

　　三是完善项目评估程序。由招商引资部门对项目的投资背景、市场竞争力、管理团队、技术水平等进行深入考察了解后，提出项目评估需求，并由项目联审部门联签后，提交相关的评估资料，由评估工作领导小组召开项目评估会议，集体评估，形成综合评估意见，作为决策项目引进的依据。

　　(3)完善投资协议

　　政府与项目投资企业签订投资协议既是企业履行承诺，享受扶持政策的重要依据，也是政府规避项目引进风险，约束企业投资行为的有效手段。为此完善投资协议内容，明确约定项目投资内容、投资额、投资强度、建设期、产值、税收等企业承诺事项和义务，并通过违约责任来约束和规范企业投资行为，为项目后期监管提供了有效的法律依据。

　　(4)建立项目跟踪和责任追究制度

　　一是成立项目建设督查机构，实行项目建设运营全程督查跟踪、推进审核、协调服务制度。二是确定项目负责人和责任领导，形成“项目负责人—责任领导”的层级责任体系。项目负责人由招商部门工作人员担任，牵头履行项目引进和建设服务跟踪责任；责任领导由政府领导担任，负责项目建设过程中各部门间的协调统一。三是建立招商引资责任倒查追究制度。招商引资项目落地后根据实际落地指标与投资协议约定指标的差距，由项目建设督查机构实施责任追究。对于因项目责任人或责任领导在项目建设过程中，不负责任、不履行或不正确履行职责，造成企业无法履约的行为，分层级追究项目责任人和责任领导的责任，根据造成的不良影响进行教育批评、通报或年终考核不得评优的责任处罚。

11.3.3　引入项目退出机制，促进资源的合理高效利用

　　(1)构建招商引资项目评价机制

　　当招商引资项目建设完成或投产后，招商中介组织应聘专家组从国家产业发展政策导向、资源消耗、供地量与投资额、产出效益、配套需要、科技贡献率、生态环境影响等几个重要方向提出评估意见，然后汇总，得出项目整体评价，将其与招商引资项目负责人和相关人员的年终评先评优挂钩，与招商引资项目部门的工作经费挂钩，与人员的提拔挂钩，真正实现招商引资从业人员在薪酬和提拔方面的公平和公正。

资料链接11-13　南平：由“舍”而“得”

　　地球上同纬度生态环境保护最好的地区，全国空气负氧离子含量最高的地区之一，全省唯一被环保部以设区市命名的“生态示范区”……南平这一坐拥青山绿水、渴望发展的城市，怎样实现了“百姓富”与“生态美”同频共振呢？工业化是经济发展不可逾越的阶段，对南平这样一个后发地区而言，更要加快发展工业，但南平要走绿色、特色、集聚的新型工业化道路。

　　南平有丰富的矿产资源，目前已发现的矿产有70种，已探明储量的有46种。其中，钽铌矿蕴藏量居亚洲第一位、世界第二位，萤石矿储量全国第二、品质第一，黄金矿、硫铁矿、蛇纹石矿、石墨矿等矿石储量居全省第一位。但为了保护绿色生态，南平却关闭矿产资源开采审批的大门。

　　南平活林木蓄积量达1.35亿立方米，占全省1/3多，为保护绿色生态，南平率先在全省缩减年度木材生产计划，木材采伐量从244万立方米缩减到如今的175万立方米以内。

　　光泽沪千、浦城华瑞化工等一批过去的纳税大户，因为高能耗、低层次被淘汰出局。招商引资中，南平对高能耗、高污染、破坏生态的项目统统拒之门外。

　　有矿产不开发、多林木不滥砍、高污染不能有……在发展中，南平念起一个个生态“紧箍咒”。

　　与此同时，南平市提出“打造全国绿色发展示范区”，对全市原有的20多个产业进行深入梳理，集中力量打造“5+3”产业，即食品、旅游、机电制造、纺织箱包、竹木加工5个传统优势产业和生物医药、现代物流、文化创意3个新兴产业，推动主导产业高端化、传统产业新型化、新兴产业规模化，加快构建具有特色规模优势的绿色产业体系。

　　思路一变天地宽，南平由“舍”换来了“得”，得到了发展的海阔天空。绿色发展，是一种束缚、制约、禁止，同时也是一种释放、提升、超越。

　　绿色发展走新路，投资商纷至沓来。今年1~6月，全市签约总投资2 000万元以上招商合同项目348项，投资总额上千亿元，开工率达27.01%；规模工业实现596.2亿元的总产值，同比增长14.8%。

　　资料来源：《人民日报海外版》，2013年8月30日。

　　(2)建立项目后评估制度

　　即项目签订投资协议后，每年由项目建设督查机构组织招商、国土、规划、经贸、财政、统计、环保、安监、科技等部门根据管理权限和业务对口分别对公司注册、项目立项、开竣工投产时间、项目用地控制指标、固定资产投资额、产值、税收、出口额(外向型经济)、环境保护、节能减排、安全生产、科技贡献等各项指标对应投资协议约定的指标进行履约检查评估，将评估结果汇总至项目建设督查机构，形成综合评估结果，作为投资项目兑现扶持政策和承担投资协议违约责任的依据。

　　(3)引入项目用地退出机制

　　根据项目综合评估结果，对于不能充分履行投资协议约定责任，项目综合评估未达到基准评估标准的企业，由项目建设督查机构及时督促整改，暂停享受各类政府扶持政策。对于连续3年综合评估结果未达到基准评估标准的项目，列入项目用地退出范围，启动项目用地退出机制。

　　通过项目用地退出机制，可对企业长时间闲置未开发土地、因企业经营不善或产业衰退造成的低效利用土地，以及对资源占用多、产业关联度小、技术含量低、税收贡献少的企业，通过重新审核方式，收回土地使用权，重新出让或安排新建项目。该机制对于盘活闲置资产，增加土地储备，合理开发使用土地资源有着积极的作用，从而促进经济的可持续健康发展。

　　综上所述，建立科学、公开的招商引资管理制度是从源头上降低招商引资风险，引入项目用地退出机制则是对已引进项目土地利用的有效管理。只有“双管齐下”，才能最大限度地降低招商引资风险，解决土地资源的有效利用问题，确保政府招商引资为地方经济和社会发展提供长足的后劲。