社会效益评估的内容

9.2.1　社会效益评估的内容

我国的社会效益评估是在总结国内已有的经验，吸收国外社会费用效益分析、社会影响评价与社会分析等方法的基础上，结合我国国情而设计的，内容包括社会效益与影响评价和项目与社会两者相互适应的分析。既分析项目对社会的贡献与影响，又分析项目对社会政策贯彻的效用，研究项目与社会的相互适应性，揭示、防范社会风险，从项目的社会可行性方面为项目决策提供科学分析依据。

1.利益群体的识别

项目利益群体（stakeholder）是指与项目有直接或间接的利害关系，并对项目的成功与否有直接或间接影响的所有有关各方，如项目的受益者、受害者及受影响者；为项目提供资金的机构；项目的实施机构（包括计划、设计及咨询机构等，如有关的政府组织与非政府组织等）。

利益群体的划分一般是按各群体与项目的关系及其对项目的影响程度与性质或其受项目影响的程度与性质决定的。项目利益群体一般划分为：①项目受益人；②项目受害人；④项目受影响人；④其他利益相关者，包括项目的建设单位、设计单位、咨询单位、与项目有关的政府部门与非政府组织。

对一个具体项目的利益群体分析是一件相当复杂的事情，其主要内容包括：根据项目单位的要求和项目的主要目标，确定项目所包括的主要利益相关者；明确各利益相关者的利益所在以及与项目的关系；分析各个利益相关者之间的相互关系；分析各利益相关者参与项目的设计、实施的各种可能方式。

2.项目的社会影响分析

投资项目的社会影响分析，是分析、预测项目可能产生的正影响（通常称为社会效益）和负影响。主要社会影响包括三个层次四个方面的分析，即分析在国家、地区、项目（社区）三个层次上展开，包括项目对社会环境、社会经济、自然与生态和自然资源方面的影响。具体内容包括：

（1）对项目所在地区居民收入的影响

主要分析预测居民收入增加或减少的范围、程度及其原因；分析收入分配是否公平，是否扩大贫富收入差距以及如何实现收入公平分配的政策建议。对于扶贫项目，应着重分析项目的实施是否能减轻当地的贫困，能帮助多少贫困人口脱贫。

（2）对项目所在地区居民生活水平和质量的影响

主要分析居民居住水平、消费水平、消费结构、人均寿命的变化以及产生这些变化的原因。

（3）对项目所在地区居民就业的影响

主要分析项目的建设和运营对当地居民就业结构和就业机会的正影响和负影响。正影响是指增加的新的就业机会，负影响是指可能排挤掉的原有就业机会及人数以及由此可能引发的社会矛盾。

（4）对项目所在地区不同利益群体的影响

主要分析项目的建设和运营使哪些人受益，哪些人受损以及对受损群体的补偿措施和途径。对兴建运输通道、新港口、商业区、城市基础设施、露天矿区等引起的非自愿移民项目，要特别注意此项分析。

（5）对项目所在地区文化、教育、卫生的影响

主要分析项目的建设和运营期间可能引起的当地文化教育水平、卫生健康程度的变化和对当地自然景观、文物古迹的影响以及如何消除不利影响的社会政策措施。对社会事业项目要特别强调这项内容的分析。

（6）对社会基础设施和公共服务的影响

主要分析项目的建设和运营期间，是否可能增加或挤占原有的可供当地使用的公共基础设施，包括道路、桥梁、供电、供水（包括排水与污水处理）、供气及商业、饮食社会服务设施。

（7）对项目所在地区少数民族文化和宗教的影响

主要分析项目的建设和运营是否符合国家的民族政策，是否充分考虑了民族地区的风俗习惯、生活方式、宗教信仰，是否会引起民族矛盾、发生民族纠纷、影响当地社会安定。

3.项目与社会的相互适应性分析

主要分析预测项目与社会能否相互适应，协调发展，以防止发生社会风险，保证项目生存的持续性，以促进社会进步与发展。一般包括以下内容：

（1）项目是否适应国家、地区（省、市）发展的要求

（2）项目的文化与技术的可接受性

分析项目是否适应当地人群的需求，当地人群在文化与技术上能否接受此项目，有无更好的成本低、效益高，更易为当地人群接受的方案等。

（3）项目存在社会风险的程度

分析项目有无社会风险，严重程度如何；领导与群众对项目有何反应，他们对项目的态度如何，有无不满或反对的，特别是项目是否为贫困户、妇女与受损群众所接受，他们是否存在不满；采取什么措施防止社会风险。

（4）受损群众的补偿问题

分析项目使谁受益，谁受损，特别是有无脆弱群体受损；分析影响受益与受损的因素，研究如何防止效益流失或减少受损群众的数量以及如何补偿的措施等。

（5）项目的参与水平

分析研究社区领导、群众参与项目各项活动的态度、要求，可能的参与水平，提出参与规划。

（6）项目承担机构能力的适应性

分析项目承担机构的能力，是否需要采取措施提高其能力以适应项目的持续性，研究是否要建立非政府组织以协助项目承担机构的工作，以及组织机构的发展等问题。

（7）项目的持续性

主要是通过分析研究项目与社会的各种适应性，存在的社会风险等问题，研究项目能否持续实施，并持续发挥效益。对影响项目持续性的各种社会因素，研究采取解决措施，以保证项目生存的持续性。同时，还要重点分析项目的社会环境、人文条件能否接纳、支持项目的存在与相互适应关系。具体包括：分析预测与项目相关的不同利益群体对项目建设和生产运营的态度及参与程度，选择可以促使项目成功的参与方式。对可能阻碍项目存在与持续发展的因素提出防范措施。分析、预测项目所在地区的各级组织对项目建设和运营的态度，可能在哪些方面、多大程度上对项目予以支持和配合，促进项目目标的实现；分析、预测项目所在地区现有技术、文化状况能否适应项目的建设，保证持续发展；对影响项目设计与实施的社会的和文化的因素进行系统的调查和分析。

4.公平问题

公平指的是公正，或公平原则所追求的目标，它意味着：只要人们认为某种方式或方法是公平或正当的情况下，人们就可以给予不同的待遇，或者相同的需求应获得相同的供给（或相同的获取机会）。这在发展研究中已经被视为社会发展的一项主要目标，同时在国际社会中也被视为投资项目社会评估的一个重要指标。

一般应在宏观和微观两个层次上考虑公平性问题。在宏观层次上，公平应当作为项目立项阶段社会评估的一个主要指标。社会分析人员要根据各地区的社会统计数据分析各地区的社会发展水平，提出适应于各地区发展水平的项目的建议。在微观层面上，社会评估中可用两种方式来分析公平问题。一是项目的实施在使得项目地区的某些人得到益处的时候，将不损害其他任何人的利益；二是项目的实施将不会加剧项目地区现有的人群之间存在的各种不平等现象。通常情况下，应当分析经济的、社会的、政治的及自然的不平等。可采用平均收入、平均财产、平均工资、人均国民生产总值等社会指标，还要分析性别差异、住房、通信及交通条件，不同集团的人们利用社会服务设施的机会等。所选用的指标将因项目不同而有所差异。

项目的社会评估还应当分析实现公平的手段。社会评估人员应根据项目社区的社会状况选择恰当的实现公平的方式。

如果公平目标仅能通过当地人群的参与实现，那么，社会评估人员应确定项目的目标人口，并分析目标人口的利益需要及能力等。同时还应当分析其他一些对实现公平有影响的社会因素，如信仰、种族、社会习俗及亲戚关系等。最后社会评估人员应当推荐出采取什么样的方式才能通过项目活动实现公平目标。

5.参与问题

通常参与是实现项目效果持续性的一种有效工具，是吸收公众参与投资项目设计、评价和实施的一种有效方法。它有利于提高项目方案的透明度和决策民主化；有助于取得项目所在地各有关利益群体的理解、支持与合作；有利于提高项目的成功率，减少不良社会后果，一般来说，参与程度越高，项目的社会风险越小。

参与的主要功能是：①可以更多地了解到现有统计资料所无法提供的有关社会变迁、发展的活动情况；②可以掌握与项目有利害关系的不同利益群体对项目的态度及其可能产生的正、负影响；③可以吸收更多人的智慧，优化原有方案；④可以提高当地居民、机构对项目实施的责任感。

在项目可行性研究阶段，要根据项目的具体情况设计出切实可行的参与模式。参与一般可采用咨询式、邀请式、委托式等方式。通过参与方式分析项目社区中不同利益群体参与项目活动的重要性；分析对当地人群的参与有影响的关键的社会因素；分析在项目社区中是否有一些群体被排除在项目设计之外，或在项目的设计中没有发表意见的机会。

6.持续性问题

社会评估中持续性评价应当包括三个方面的内容：

（1）环境功能的持续性

环境功能的持续性是一个全球性的长期发展目标。但它与人类的生产和生活方式紧密联系在一起。几乎所有的项目在它们的建设和实施过程中对环境都会有影响，因此环境功能的持续性应作为投资项目社会评估的一个指标。

（2）经济增长的持续性

经济增长的持续性即国民经济以一个持续的速度增长。投资项目的社会评估应把经济增长的持续性作为一个主要指标来考虑。

（3）项目效果的持续性

在社会评估中，项目效果的持续性能力作为一个主要指标来判断项目的成功与否。项目效果的持续性即指实现项目所计划的目标为个人提供商品和服务的能力。实际上，有很多因素，如环境的、技术的、资金的、经济的及社会的因素对项目效果的持续性都有影响，这些因素又相互作用相互影响。

7.机构发展问题

实践经验表明，如果没有一个良好的组织机构来负责项目建设、实施和运行的管理，将很难实现预定的项目目标。因此，机构发展已经成为社会评估的一个主要部分。

关于机构发展的社会评估的内容应当包括对现有机构的能力分析及建立新机构的可能性分析。现有机构能力的分析包括机构的目标、特点、结构、体制与程序和激励机制、资源及协调性等。上述各方面是相互联系相互影响的。因此，社会评估不能仅对各个部分进行单纯的分析，还应分析它们之间是否相互协调。具体可分析：①项目的组织机构设置是否合理，能否适应项目建设与运营的需要？②项目的组织机构设置方案是否与项目采用的技术相适应？③项目承担建设、运营、维护的机构能力如何？能否保证项目持续实施？如何提高项目承担机构的能力，以保证项目的持续性。④根据项目实施的具体需要，是否需要建立非政府的群众组织机构，协助承担机构保证项目持续实施？

8.性别问题

在社会评估中，关于妇女问题的分析，主要是基于在项目的设计中应当考虑到不同的性别具有不同的作用和需要。在对具体项目进行妇女问题分析时，可以提出下列问题：①当地社区的妇女在生产劳动、就业、收入分配方面有无与男人不平等或有所不同的情况？是否影响项目效益的发挥？是否影响项目实施？采取什么措施解决。②妇女在文化、政治权利方面与男人有差别吗？这些差别是否妨碍妇女参与项目活动？是否妨碍收集妇女对项目的意见与要求。③社区有无因妇女的特殊情况，影响项目的投资效果？若有，用什么方法解决。④项目的实施，对当地妇女的政治、经济地位的影响及解决措施。

9.贫困问题

发展的主要目标就是消除贫困。分析贫困问题时，应当区分绝对贫困和相对贫困。绝对贫困可由绝对贫困线来衡量，而相对贫困则指的是相对困难。绝对贫困线是指人们维持生命所必需的吃、穿、住的最低费用。在投资项目的社会评估中，不仅要考虑人们的绝对贫困状况，同时还应当分析人们的相对贫困状况。

在对具体项目进行分析时，主要分析以下问题：①项目的实施能否减轻当地贫困，在多大程度上有助于社区的贫困户脱贫？②项目使当地贫困户受益或受损情况？采取的相应措施？③对于扶贫项目，分析该项目是否能真正达到扶贫目的。④项目是否符合当地贫困户的需求？有无任何群体或个人对拟建项目不满或反对，如何解决？⑤当地社区个人的文化、民族关系、风俗习惯、宗教信仰、乡规民约等有无可能妨碍群众接受此项目而使扶贫达不到目标，如果有应采取什么措施防止这种社会风险。