中国重复建设治理政策的反思与重构

1994～2002年，政府有关部门为预防和治理钢铁工业的“重复建设”问题，一直对钢铁工业的固定资产投资进行严格的行政控制。2003年，钢材需求强劲，供需矛盾越来越突出，政府有关部门放松了对钢铁工业固定资产投资的控制，钢铁工业固定资产投资在这一年出现了爆发性的增长，增长率高达88．71%，引起各方的高度关注。2003年底，相关部门认为钢铁工业存在盲目投资、重复建设问题，认为“在建项目生产能力大大超过了市场预期，必将导致生产能力过剩”，并制定相应政策对钢铁工业固定资产投资进行严格规制以防止未来出现严重的“产能过剩”。2005年底，政府有关部门认为中国钢铁产业“产能过剩问题突出”，2006年3月，国务院颁布《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》，6月，国务院颁布《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加强固定资产投资调控从严控制新开工项目意见的通知》，进一步强化对钢铁工业固定资产投资的规制，以治理突出的“产能过剩”问题。

严格的投资规制政策，可以迅速制止转轨体制扭曲下钢铁企业产能投资的过度膨胀，为维护宏观经济稳定和产业健康发展起到重要作用。但是，也必须看到这种政策本身存在缺陷，并可能会导致一些不良的政策效应。1994年以来，从钢铁工业运行情况变化大致可以反映出一些问题：除2003年1～11月期间，政府有关部门一直对钢铁工业固定资产投资进行严格控制，2003年末，政府有关部门即认为钢铁工业产能投资过度，这种严格的投资控制似乎并不能很好地从根本上防治“重复建设”或“产能过剩”问题，反而使得钢铁工业固定资产投资在“不足”和“过度”之间剧烈波动，形成“一卡就死，一放就乱”的循环。

目前，中国还在多个“产能过剩”和多个可能出现“产能过剩”的行业实行投资规制政策，投资规制政策也一直是作为中国治理所谓“重复建设”、“过度竞争”的主要措施，因而对钢铁工业以治理产能过剩为目的的投资规制政策进行系统性研究，以及如何改善“产能过剩”治理政策具有重要的借鉴价值和现实意义。

1．1994年以来中国重复建设、产能过剩治理政策回顾

1994年开始实行宏观调控、适度从紧的货币政策，国务院颁布了《国务院关于继续加强固定资产投资宏观调控的通知》，这一通知中要求“加强对项目审批工作的管理，搞好项目规划”，并对炼钢等热点行业提出“国家计委要会同有关部门、地区抓紧制定专项规划，防止盲目布点、重复建设。今后项目审批工作必须依据国家中长期规划进行”。

自1996年开始，国家进一步加强了对钢铁工业固定资产投资的控制，要求严格执行“八五”和“九五”计划，要求严格控制新开工项目，2亿元以上的投资项目须经国务院批准；1999年1月，国家经贸委颁布《关于做好钢铁工业总量控制工作的通知》，通知认为钢铁产业存在日益突出的重复建设和工业结构不合理问题，并要求压缩钢产量10%（以1998年钢产量为标准），“各地要坚决制止重复建设，3年内不再批准新建炼钢、炼铁、轧钢项目”；1999年8月，经贸委颁布《工商投资领域制止重复建设目录（第一批）》，新建高炉炼铁、转炉炼钢等15个钢铁工业被列入其中；2000年，国家经贸委相继颁布了《关于做好2000年总量控制工作的通知》和《关于下达2000年钢铁生产总量控制目标的通知》等政策，严格控制新增产能投资。

2001～2002年，国家继续对钢铁工业实行“总量控制，结构调整”的政策，但投资控制有所松动，在需求的拉动下固定资产投资开始快速增长。2003年，国家没有继续对钢铁工业实行“总量控制，结构调整”的政策，投资控制进一步松动，各企业在需求的强烈拉动下同步进行大量固定资产投资，导致全年固定资产投资额几乎倍增。

这一高增速引起了政府相关部门的高度关注，2003年11月，相继下发了《国务院办公厅转发发改委等部门关于制止钢铁电解铝水泥行业盲目投资若干意见》（国发办［2003］103号文）、《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》；2004年2月4日，国务院召开严格控制部分行业过度投资电视电话会议，部署严格贯彻103号文件精神，此后又相继出台了《国务院办公厅关于调整部分行业固定资产投资项目资本金比例通知》、《国务院办公厅关于清理固定资产投资项目的通知》、《关于投资体制改革的决定》及《政府核准的投资项目目录》，采取严格的项目审批、供地审批、贷款核准和强化市场准入与环保要求以及目录指导等措施进一步严格控制钢铁工业固定资产投资，在这些政策的作用下，2004年，钢铁产业固定投资增长率陡降。2005年，延续2004年以来严格投资控制走势，同年7月，中国出台了第一部钢铁工业产业政策——《中国钢铁产业发展政策》，以政策文本的形式规定国家发展与改革委员会通过制订规划的形式对生产规模与投资规模进行控制（徐康宁，2006），并强化了市场准入和项目审批等管制措施。2005年底，发改委认为钢铁产业产能过剩问题突出；2006年3月，国务院颁布《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》，认为盲目投资、过度投资和低水平扩张是钢铁等产业产能过剩的主要原因，并拟采用切实防止固定投资反弹、严格控制新上项目等措施，推动产能过剩行业的结构调整。

2．投资规制政策是治理钢铁工业产能过剩的主要政策

从对政策的回顾中我们还可以看出，以严格的投资项目审批、市场准入为手段的投资规制政策一直是治理重复建设、产能过剩的主要治理政策，2003年以来的产能过剩治理政策，虽然开始重视市场调控方式的运用，但政策的主要措施还是市场准入、项目和供地审批、贷款的行政核准、目录指导、强制性清理等直接管制投资的手段；这在很大程度上强化了1994年以来对钢铁工业固定资产投资的行政性管制。

从我们对1994年以来重复建设、产能过剩治理政策的回顾还可以看出，治理政策基本上是遵照“预测、计划、制定具体实施措施”的固有模式制定的，即政策制定者对市场需求规模、产品需求结构及其变化进行判断和预测，并根据预测制定相应具体的发展规划和实施措施，对投资规模、投资流向和投资步调进行管制和调控。这实际上是以政府部门判断和预测替代价格信号、以政府计划、规制来代替市场调节机制。

1．投资规制政策合理性的理论探讨

（1）投资规制政策不能从根本上治理产能过剩。中国钢铁工业投资规制政策以政府规制治理“产能过剩”或是“重复建设”，其基本逻辑是认为“产能过剩”或“重复建设”是市场失灵，必须通过政府的干预才能解决，为这一政策提供理论依据的有以下四种观点：①以过度进入定理来解释重复建设、产能过剩，认为自由进入会导致市场过度进入，从而导致重复建设与产能过剩；②中国企业进入与利润率无关，企业进入是盲目的，企业盲目进入导致过度进入，进而导致重复建设；③由于某些产业自身的特征——进入壁垒低和退出壁垒高，导致了这些产业系统性的过度进入进而导致“产能过剩”；④同质产品市场寡头重复博弈模型说明保有过剩生产能力有利于寡头合谋，来说明产能过剩。对于第三种和第四种观点，我们已经在第二章指出这两种观点在理论上存在根本问题；对于第一种观点，第五章的实证表明，在中国钢铁工业并不存在商业盗窃效应和规模收益递增的特征，过度进入定理用来解释中国钢铁工业的重复建设、产能过剩现象并不合适；对于第二种观点，第六章的实证表明钢铁行业中企业的进入行为并不是盲目的，而是有显著的趋利性，显然这种观点也是令人质疑的。

本书的研究说明，地方政府低价供地为投资企业提供补贴行为，企业低价获取土地的抵押功能、地方政府干预金融体系信贷等造成的投资企业自有资本投入过低问题及其进一步导致的严重风险成本外部化问题，是产能过剩形成的主要原因。对于前述研究的回顾，我们不难发现：“产能过剩”不但不是由“市场失灵”引起的，不需要通过政府规制来解决；反而正是地方政府对微观经济的不当干预造成了“产能过剩”或“重复建设”。因而，中国钢铁工业投资规制政策不能消除产能过剩产生的根源，只有在政策得到严格执行时能暂时抑制企业过度产能投资冲动，政策一旦放松，产能投资会立即反弹，反而造成投资在“不足”与“过度”之间剧烈波动。

（2）信息问题与准确市场预测的不可能性。从制定实施模式来看，中国钢铁工业投资规制政策具有很强的计划经济色彩：政策制定者对市场需求规模、产品需求结构及其变化进行判断和预测，并根据预测制定相应具体的整体投资计划和实施措施，对投资规模、投资流向和投资步调进行管制和调控。从本质上而言，中国钢铁工业投资规制政策是对市场供给的计划管理，不过在手段上已经从计划经济时的直接行政指令转变为行政规制。钢铁工业投资规制政策的合理性与政策的合意性在很大程度上取决于市场预测的准确性，而相关政策制定部门在这一点上恰恰是令人质疑的。

江小涓（1996，1999）在对20世纪八九十年代家电行业的“重复建设”及相应投资控制政策进行考察后指出，政府对家电行业做出的种种预测和规划往往与实际情况存在很大偏差，当时对家电行业存在严重重复建设的判断是不准确的，以此为基础制订的相关投资管制与调控政策合意性令人怀疑。这种预测偏差和规划失误还发生在电力行业、纺织、汽车等行业（刘纪鹏，2004；杨正位，2006）。徐康宁（2006）也指出近几年来众多机构对中国钢产量和消费量做出的预测全都是错误的，由政府部门制订出符合实际市场需求的规划是不现实的，并对由政府有关部门直接控制生产和投资规模的政策提出质疑。

中国钢铁工业投资规制政策制定部门对市场进行预测时，需要获取数量巨大的市场细节知识，会面临非常复杂和困难的信息与知识问题：

①投资规制政策的制定将无法获取进行准确市场预测所必需的大量关于市场供需的细节知识。Kirzner（1985）曾指出：试图通过政府实施微观规制提高市场的运行绩效，要求事先必须知道市场将来展示的信息和知识，这显然是不可能的。因为这些知识本身只能依靠市场过程的展开而逐渐显示和暴露出来，除此之外别无其他任何渠道和路径，管制者无法借助任何人为机制发现他们仍然不知道的信息。Lavoie（1985）和Benjamin Powell（2005）进一步指出：由于无法获取必需的知识，不但任何一个组织和个人都不可能以完全计划来代替市场的作用，而且任何组织和个人也不可能通过非全面性的计划来有效地“指导”市场，任何希望通过国家计划来“指导”市场的尝试都会失败，对市场的“指导”和盲目干预往往会导致不良结果。

②投资规制政策制定部门无法利用市场细节知识进行有意义的统计并据此进行正确的经济计算和预测。哈耶克（2003）指出政府不可能获得足够的细节知识以成功地进行价格计算和经济预期，主观的、默示的和与特定时空有关的知识是无法汇总的，中央计划者无法进行有意义的统计并据此进行正确的经济计算和预期。

正是因为无法获取足够的市场细节知识与难以整合这些知识，中国钢铁工业投资规制政策制定者不可能对钢铁工业市场做出准确的预测。不能进行准确的市场预测，那么据此制定的计划与政策可能会出现系统性偏差，不但不能促使实际固定资产投资向均衡趋势的回复，反而可能会加大对均衡趋势的偏离。本书的经验研究将为以上论点提供支持。

（3）投资规制政策可能干扰市场过程造成不良影响。中国钢铁工业投资规制政策试图通过严格项目审批、严格的市场准入管制、严格的贷款行政审批和投资项目的技术标准准入等规制手段来实现市场的供需均衡、治理“重复建设”或是“产能过剩”，在很大程度上忽略了市场的过程价值，阻碍了市场自发调整过程，并可能引起无法预期的不良后果。

市场过程本质上就是争胜竞争的过程，争胜竞争是市场过程的灵魂和核心，是市场过程实现动态效率的关键。钢铁工业投资规制政策以规制手段实现市场均衡，往往使得高效率企业进一步投资扩张受到抑制，而低效率企业免予面对更为激烈的市场竞争并获得继续生存的空间。尤其是投资规制政策“扶大限小”的倾向十分明显，使大企业免予面对高效率中小企业不断扩张规模后带来的竞争压力，一些低效率的大企业因此获得了较大的继续生存空间，而高效率中小规模企业的发展却受到了很大的限制。显然，钢铁工业投资规制政策在很大程度上阻碍了市场的争胜竞争过程，使市场竞争的“优胜劣汰”作用大大减弱，这会影响到钢铁工业发展中的动态效率，焦国华和江飞涛（2007）的实证研究也表明了这一点。

市场竞争是一个诱导和激发争胜主体连续、广泛寻找替代品和替代方式的动态过程，是竞争主体不断寻找和试验新知识的过程，竞争是人们在交往和交易过程中发现并试验新知识的积极过程，是不断发现新需求和满足新需求的手段的过程（柯武刚和史漫飞，2000）。在全然无知的世界里，竞争的功能是实现这些改变知识和物质边界的发现，这些发现不仅包括产生新产品、利用新生产方法以及发现自然资源新来源，而且还包括值得实现的新需求和愿望的实现（Kirzner，2000）。竞争能够揭示信息和实现目标，这是其他任何方式无法知道或得到的。没有人能够在事实出现之前预见哪个生产者、哪种生产技术最有经济效率，这些只能由竞争过程本身确定（王廷惠，2005）。在规制过程内部，不存在能够模拟内在于不受管制市场中的发现过程，政府是无法取代市场的发现程序的（王廷惠，2005）。

钢铁工业投资控制政策中严格的项目审批、严格的市场准入管制、投资项目的技术标准准入等措施在很大程度上忽略了这一过程的价值，试图以政策部门对技术、生产要素组合的选择来代替企业的自主选择，这会限制企业不断寻找新技术和替代生产方式的动态过程。2003年以来的投资规制政策，有一个显著的特点就是以规模为标准、片面强调所谓规模收益、禁止小规模设备的投资，并要淘汰小规模设备所形成的产能。然而，中国钢铁企业这些年来成功开发并使用了一系列先进适用技术，一些中小企业采用这些先进适用技术后焕然一新，许多生产指标处于全国领先水平。中小高炉技术也特别适合中国自有铁矿低品位、杂质含量高的特点（高清举，2006）。对小规模设备投资的禁止与强行淘汰小规模设备所形成的产能，会阻碍中小型钢铁企业进一步寻找和研制符合中国实际国情和提高中小规模设备技术经济效率的先进适用技术，这些技术很可能会在一定程度上提高中国钢铁产业的生产效率。

政府的微观规制往往会直接挫伤和打击私人发现并消除现存错误的市场自动调整过程，阻碍企业家释放发现和利用利润机会的潜能和热情，阻止和破坏企业家的自发调整与纠正力量的作用，妨碍企业家精神的发挥与企业家推动的市场过程。政府微观规制对不受管制的市场发现过程产生负面的影响，导致政府替代自发市场的发现过程，阻碍了理想的发现过程。政府的微观规制还会产生新的市场调整过程，导致市场结果反而不如自由市场出现的结果（王廷惠，2005）。中国钢铁工业投资规制政策，以对企业投资的微观规制为手段治理产能过剩，同样会面临这个问题。

日本的经验性研究反映了这一点。鹤田俊正对日本旨在防止产能过剩的投资调整政策进行了系统研究，其研究表明：在政府以拥有的约束力进行干预时，就会破坏价格机制形成的自然投资节奏，容易出现各个企业一起进行同等规模投资的状况；为企业的设备投资在规模上设定高的审批标准，会使企业为了得到政府批准的既得权益，做出过度的产能投资（与企业在自由市场上进行投资相比较），可以说正是因为政府的投资调整政策，才形成了过剩设备生产能力。中村隆英和小宫隆太郎的研究为鹤田俊正提供了支持，他们的研究认为：正是旨在治理“生产过剩”或者说治理设备投资上的“过度竞争”而采取的“行政指导”和“某些配额制”，反而导致了产能上的过度投资。

从中国钢铁工业实际运行情况来看，投资规制政策制定部门对市场需求及需求结构变动的反应迟缓，往往制定过于紧缩的投资规制政策，使得企业面对市场机会难以进行适当的固定资产投资，影响固定资产投资在市场机制作用下的自发调整；投资控制政策还导致了不必要的新市场过程，许多中小型钢铁企业为了避免未来成为规制政策限制和淘汰的对象，纷纷在地方政府的支持下快速扩充产能，许多钢铁企业为了能在规制政策收紧后获取更多的市场份额，并在今后的运行中得到更多的政策倾斜，往往同时在政策相对宽松时期尽可能高速度、大规模进行产能投资。这样，钢铁工业投资规制政策造成了固定资产投资在“不足”与“过度”之间剧烈调整，并在一定程度上强化了钢铁企业过度产能投资的倾向。

接下来还会借助HP滤波的方法，通过对钢铁工业固定资产投资波动性的分析进一步揭示投资控制政策对市场自发调节过程的阻碍，及造成的不良影响。

2．中国钢铁工业投资规制政策中持续显著的预测偏差问题

以下是1994年以来中国政府有关部门对钢铁工业投资规制的预测与规划的考察：

“九五”规划中预测“2000年市场需求钢材产量达到9600万吨”，并以此做出规划安排，实际上2000年国内成品钢材消费量达14118万吨；“九五”规划中对高档板管带材需求快速增长预计不足。严格抑制投资的政策引起固定资产投资持续负增长，使一批需要大量固定资本投入但对行业结构调整有重大影响的项目启动困难，很大程度上影响了行业结构调整的进程。表现尤为突出的是，高档板材生产能力建设严重滞后于市场需求，1999年以来板材进口剧增，到2003年薄板净进口量就达到了2302．2万吨。“十五”规划预测“2005年钢材表观消费量达到14000万吨以上”，实际上2004年的钢材表观消费量就达到了3亿吨以上，预测偏差大得惊人。

即使是短期预测，偏差也非常大。2000年，经贸委对钢铁工业的总量控制目标为产钢1．1亿吨、钢材1亿吨，而实际产量钢材达到1．3亿吨、产钢1．29亿吨，钢材价格普遍上涨，钢材净进口972万吨，如果总量控制目标实现将出现一定程度的供需失衡。2001年和2002年总量控制的目标离实际需求偏差更大：2001年，总量控制的目标是钢产量1．15亿吨（包括出口及产顶进的计划也不超过1．25亿吨）、钢材1．05亿吨（包括出口及以产顶进的计划也不超过1．15亿吨），而实际钢产量1．52亿吨，钢材产量达到1．61亿吨，钢坯、钢锭净进口544万吨，钢材净进口1247万吨，价格仅有小幅下降；2002年，总量控制的目标是钢产量1．25亿吨（包括以产顶进出口等也不超过1．4亿吨），但是实际产钢量为1．82亿吨，钢材表观消费量达到2．12亿吨，全年钢材价格整体上扬；这两年如果总量控制目标实现，将会出现严重的供不应求。

2003年，国家发改委、国土资源部等五个部委联合下达的《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》中认为：“预计到2005年底将形成3．3亿吨钢铁生产能力，已大大超过2005年市场预期需求……对于当前出现的盲目发展现象，如不加以引导调控，将导致一些品种产量严重过剩与市场过度竞争……”显然这些部委将预测的市场需求作为其政策的重要依据，而实际情况是2004年产品价格大幅上升，产能超过3．4亿吨，大多数钢铁工业企业满负荷生产，许多企业甚至超产，粗钢生产达到2．73亿吨，名义产能和与满负荷供给能力即实际产能之间存在很大差异。中国钢铁工业生产能力的统计口径与计算方式显然存在一定的问题，以此种产能来判断市场供需状况的合理性是令人质疑的（周希增，2006）。到2005年粗钢产量就达到了3．5亿吨，消费量达到3．76亿吨，以中国目前统计方式衡量的3．3亿吨名义产能远远不够。

2005年底，发改委认为钢铁工业产能严重过剩，并在2006年初出台相关调控政策。但是2006年中国累计粗钢、生铁和钢材产量分别达4．19亿吨、4．04亿吨和4．67亿吨，同比分别增加6533．25万吨、6675．57万吨和9172万吨，同比分别增长18．5%、19．8%和24．5%，钢协监测的国内市场钢材综合价格指数显示2006年全年钢铁产品价格较2005年有了较大提高，国内钢材市场运行总体良好，钢铁行业利润实现历史最好水平。市场需求远比预计强劲得多，产能过剩远没有政府有关部门预计的那么严重，甚至是否存在产能过剩都令人怀疑。

从以上考察可以看出，中国钢铁产业相关政策制定部门（对市场）的预测、政策规划与市场实际情形之间一直存在很大的偏差。持续显著预测偏差的存在印证了本书前述理论分析中得出的“钢铁工业投资控制政策制定当局同样会面临无法获取准确经济计算和市场预测所需的知识与信息的问题，因而也不可避免地难以对钢铁工业市场供需情况做出正确的预测”的推断。预测偏差与规划失误也不可避免地导致了一些不良政策后果。

3．投资规制政策对固定资产投资不良影响的实证研究

（1）数据来源研究方法。我们收集了从1993～2007年钢铁产业、第二产业、建筑、电力、石油、房地产服务、运输邮电通信等基础性产业和全社会固定资产投资的季度和年度数据。数据来自万得资讯公司和中国经济信息网。本书使用Steel、JZY、Power、Oil、Realty、Transport、Chemistry、I2、QSH分别代表钢铁产业、建筑业、电力行业、石油行业、房地产服务业、运输邮电通信业、化工业、第二产业和全社会的固定资产投资额时间序列。

（2）研究方法。主要通过使用HP滤波方法分析投资缺口分布和投资波动，进而分析钢铁工业投资规制政策对投资行为的不良影响与后续效应。Hodrick Prescott（HP）滤波方法就是测定序列长期趋势的一种方法，该方法在Hodrick和Prescott（1997）分析第一次世界大战后美国经济周期的论文中首次使用，其后应用范围不断拓展。HP滤波法的优势在于可以将趋势要素和循环要素进行分解而又不像频谱滤波方法那样会损失序列首尾的数据，通过对惩罚因子的调整，HP滤波相对于Census X12平滑法和Tramo／Seats等方法又更为灵活。

HP滤波方法的基本原理是：设｛Yt｝是包含趋势成分和波动成分的经济时间序列，｛YTt｝是其中含有的趋势成分（Trend），｛YCt｝是其中包含的波动成分。则：

HP滤波的思想就是从｛Yt｝中将YTt分离出来。一般地，时间序列｛Yt｝中的可观测趋势｛YCt｝被定义为以下最小化问题的解：

其中，c（L）是延迟算子多项式。将式（8－3）代入式（8－2），则HP滤波的问题就归结为损失函数的最小化问题，即要使得下式最小化最小化问题由［c（L）YTt］2来调整趋势的变化，并随着λ的增大而增大。HP滤波依赖于控制平滑程度的惩罚因子λ的设定。当λ＝0时，满足最小化条件的趋势序列即为｛Yt｝本身；随着λ的增加，估计的趋势逐渐变得光滑；当λ趋近无穷大时，估计的趋势将接近线性函数，HP滤波就退化为最小二乘法。对λ取值存在一个权衡的问题，即要在趋势序列对实际序列的跟踪程度和趋势的光滑程度之间做一个选择。对于年度数据，本书使用经济合作与发展组织（OECD）建议的λ＝100。

（3）钢铁产业的投资缺口。对时间序列进行HP滤波分解即可得到其趋势序列｛Trend｝和波动序列｛Cycle｝。趋势序列描述的是序列长期和潜在的运行趋势；波动序列则描述了序列实际值相对于趋势序列的上下波动情况，通常又可以称为“缺口”序列。图8－1是钢铁产业固定资产投资增速序列图，图8－2是钢产量的分解计算结果，图8－3是固定资产投资的年度数据的分解计算结果。

图8－1反映1993年以来钢铁产业的固定资产投资呈现出极强的波动性，固定资产投资增长最快的是2003年，投资额几乎翻倍，而1996～2000年投资额则出现了持续的下降。从图8－2可以看出：在1997年之前钢产量高于潜在产出，1997～2003年钢产量低于潜在产出，而2003年之后产量再次高出潜在产出。从对年度投资额数据的计算结果（图8－3）来看，以1997年和2003年为分界点，可以将1993～2007年的整个区间划分为3个子区间。1993～1997年，波动序列始终为正，说明钢铁产业的固定资产投资存在正向缺口；1997～2003年，存在负向缺口；2003年之后，又转变为存在正向缺口。钢铁产业的产出缺口和投资缺口具有相同分布，这说明了钢产量在很大程度上受到固定资产投资额的影响。

图8－1　钢铁工业固定资产增速序列

图8－2　钢产量序列分解结果

注：Steel＿Output表示钢产量序列；Trend表示产量趋势序列；Cycle表示产量波动序列。

图8－3　钢铁工业投资序列分解结果

注：Steel表示钢铁行业投资序列；Trend表示投资趋势序列；Cycle表示投资波动序列。

使用HP滤波方法所得到的计算结果表明：①钢铁产业的投资在1997～2003年存在长期而显著的负向缺口。而存在如此巨大缺口的直接原因就在于1996～2000年钢铁产业投资额的持续下降，及2001～2002年投资的恢复性增长相对不够迅速。②钢产量在1997～2003年亦存在一个长期而显著的负向缺口，表示钢产量低于国民经济发展所需。相应年份的《中国钢铁工业年鉴》关于钢铁市场运行情况的描述表明：1997～2000年产量缺口主要是结构性的，即高档板管带钢材生产不足而建筑用钢材等其他低附加值产品的生产相对过剩，但从整体上高档材不足的缺口要大于低附加值产品生产的过剩量；2001～2003年产品结构问题变得更为突出，同时钢产量也开始出现不足，板材尤其是薄板价格大幅度上升，净进口量激增，钢坯钢锭也由净出口变成净进口（钢坯钢锭2001年、2002年、2003年分别净进口546．8万吨、458．6万吨、440万吨，而1997年和1998年分别净出口375．14万吨、148．2万吨）。

（4）投资波动的跨产业比较。

图8－4　各产业的投资增长率

注：Steel代表钢铁产业、JZY代表建筑业、Power代表电力行业、Oil代表石油行业、Realty代表房地产服务业、Transport代表运输邮电通信业、Chemistry代表化工业、I2代表第二产业、QSH代表国民经济。

图8－5　各产业投资的相对趋势

注：Steel代表钢铁产业、JZY代表建筑业、Power代表电力行业、Oil代表石油行业、Realty代表房地产服务业、Transport代表运输邮电通信业、Chemistry代表化工业、I2代表第二产业、QSH代表国民经济。

前面我们通过HP滤波方法分析了钢铁产业自身的投资波动和产量波动，下面我们将对钢铁产业和其他产业的投资波动状况进行对比。图8－4描绘的是各产业历年的投资增长率，图8－5描绘的是各产业投资额的相对趋势，图8－6中Cycle／Trend反映的是各产业的实际序列相对于长期趋势的偏离率。通过图8－4、图8－5和图8－6，我们可以分析比较各产业的投资波动幅度。在图8－4中，我们发现：钢铁产业的投资增速几乎始终位于各曲线的最上方或最下方，波动幅度在各产业中最为剧烈；1996～2000年，钢铁产业的投资出现了长达5年的持续下降且在各产业中增速最低，这在各基础性产业中是绝无仅有的；在2001年之后，钢铁产业的投资增长率持续上升，几乎一直是各产业中最高的。2006年，钢铁产业投资增长率急剧下降为负增长，到2007年才有所回升，这两年的投资增长率又成了最低的。图8－5反映了和图8－4同样的现象，在相对趋势的比较中，钢铁产业的相对趋势始终在最上方或最下方包罗所有其他产业的相对趋势线。在图8－6中我们可以发现：钢铁产业的实际投资序列相对于长期趋势的偏离率呈现出较增长率更强的波动特征，相对于其他产业的波动幅度也更为剧烈，钢铁产业的偏离率曲线始终位于图形的最上方和最下方。通过以上分析，我们可以十分清晰地看到钢铁产业的投资呈现出非常强烈的波动性，且波动性在各产业中最强。相对于其他产业的投资情况，钢铁产业的投资变动始终明显“离群”，钢铁产业的投资增速曲线和趋势偏离率曲线始终位于所有曲线的最上方或最下方，这种离群性表明钢铁工业固定投资波动幅度显著大于全社会固定资产投资波动及其他行业固定资产投资波动。从图8－3可以看出，1997～2003年钢铁工业固定资产投资存在一个显著的负向缺口，图8－6进一步显示这一负向缺口持续时间比全社会及其他基础性行业负向缺口的持续时间长，而且偏离程度远远高于全社会及其他基础性行业。从整个考察期来看，钢铁工业固定资产投资波幅极大、周期较长、调整剧烈，呈现出与全社会固定资产投资小幅度、较短周期波动迥然不同的特点。钢铁行业是国家的基础性支柱产业，一直以来是相关部门重点管制调控的对象，看来这种管制调控并未使得这一行业的波动小于其他行业，反而使这种波动幅度远甚于其他产业。

图8－6　各产业（Cycle／Trend）序列

注：Steel代表钢铁产业、JZY代表建筑业、Power代表电力行业、Oil代表石油行业、Realty代表房地产服务业、Transport代表运输邮电通信业、Chemistry代表化工业、I2代表第二产业、QSH代表国民经济。

（5）从长期显著投资缺口、投资异常波动看钢铁工业投资规制政策的不良影响。结合HP滤波分析与对投资规制政策的系统性考察，我们不难看出中国钢铁工业的投资控制政策存在显著的不当调控问题，这种不当调控阻碍了市场的发现过程和自然调整过程，阻碍了企业家在市场引导下自然的投资调整过程，引起了较长时间内投资不足，钢铁工业产品结构调整缓慢及投资异常剧烈的波动。

从图8－3和图8－6我们均可以看出，从1997年开始投资缺口转为负向，表明投资已经开始不足，但是直到2000年，钢铁产业依旧实行严格控制新开工项目、严格项目审批以及制止重复建设等严格投资控制政策，导致在这一期间投资额持续减少，但同一时期随着国民经济的快速增长，钢铁产业市场需求规模的扩大与产品需求结构有较大的变化，所需的固定资产投资额不断增加，这一时期实际投资额对市场实际所需投资额的偏离越来越大，在图8－6中表现为1997～2000年钢铁工业固定资产投资偏离率绝对值急剧增加。2000年，固定资产投资不足的问题已经很严重（图8－6中表现为偏离率高达50%以上），但2001～2002年实行的总量控制政策，依然要求对固定资产投资进行较为严格的控制，这与市场趋势存在较大的偏离，影响了钢铁工业固定资产投资向国民经济所需投资额的快速调整，这两年固定资产投资偏离度绝对值依然在40%以上。显然，1997年以后在钢铁产业继续实行严格控制投资政策是对固定资产投资的不当调控。这种政策的不当调控加大了实际投资向均衡趋势的偏离程度，也阻碍了实际投资向均衡趋势的迅速调整，严重干扰了在市场机制引导下企业家对投资数量与投资方向的自然调整。这一点在图8－6中得到很直观的反映，钢铁工业固定资产投资的负向缺口不但持续时间显著长于其他行业，而且负向缺口的偏离程度也远远大于其他行业，形成一个长期显著的“投资缺口”。长时间内严重的投资不足使得产品结构调整速度与产能增加速度过于缓慢，进而使得这一期间的产品结构问题和产能不足问题越来越突出。

投资控制政策同时造成了钢铁工业固定资产投资的剧烈波动。2003年，长期固定资产投资不足引发的产能不足和产品结构问题更为突出，钢材价格尤其是板管带材价格进一步快速上扬。价格的快速上涨使政府有关部门对严重供不应求的市场状况得以确认，放松了对投资的管制。管制的放松与价格信号的强力刺激，引发钢铁企业同步、大量的固定资产投资，造成投资的爆发性增长，最终导致固定资产投资在“过冷”与“过热”之间剧烈波动。我们还关注到，前期较长时间内严重的投资不足引发近年来投资的快速增长，具有一定的合理性和必然性，不能简单定性为“盲目投资”与“过度投资”。这种投资的快速增长是对前期钢铁产业投资不足的一种“补缺”，是前期投资不足、产品结构调整和国民经济重工业化的必然结果。

从本章对钢铁工业投资规制政策的研究结果来看，采取投资规制政策不能从根本上防治产能过剩，并会导致许多不良的政策效应，长期以投资规制的方式防治“产能过剩”会面临非常高的政策成本，投资规制政策只能是短期内压制企业过度产能投资的权宜之计。

本书对钢铁工业产能过剩的形成机制的研究表明：现有的财政分权体制和以考核GDP增长为核心的政府官员政治晋升体制，使得地方政府具有强烈的干预企业投资和利用各种优惠政策招商引资的动机；中国土地所有权的模糊产权问题和金融体系的软预算约束问题，使得地方政府为投资企业提供低价土地、减免投资企业税收等投补贴措施、帮助企业获取金融资源的措施成为在招商引资大战中的主要手段；地方政府低价供地为投资企业提供补贴行为，及企业低价获取土地的抵押功能、地方政府干预金融体系信贷等造成的投资企业自有资本投入过低问题及其进一步导致的严重风险成本外部化问题，是产能过剩形成的主要原因。从中国钢铁工业产能过剩形成的机制来看，合意的治理政策应该从三个主要方面着手：第一，改革财税体制和以考核GDP增长为核心的政府官员政治晋升体制，降低地方政府不当干预企业投资的强烈动机；第二，改革现有土地管理制度，明晰土地产权，使地方政府无法通过低价供地为企业投资提供补贴；第三，进一步硬化银行约束，理顺地方政府与银行的关系，提高企业投资中自有资本金比例，降低企业投资行为中的风险外部化问题。

1．财税体制改革和官员考核晋升体制改革

降低地方政府不当干预企业投资的强烈动机，主要从改革财税体制与官员考核晋升体制着手：

（1）财税体制改革。主要是协调中央与地方的关系，使财权和事权相对应，使地方政府的收入能支付保证政府正常运转所需的支出，降低地方政府不当干预企业投资行为的强烈动机（夏杰长，2004）。

一是要理顺政府间财政支出划分。中国现行法律对政府间财政支出责任只作了原则性划分，还不够清晰，也不够合理。政府间财政支出责任不清、风险不明，为规范中央与地方关系和实现财政可持续发展留下了隐患。目前，中国中央与地方事权（支出责任）的划分，中央政府要着眼于收入再分配和经济稳定领域，地方政府着眼于社会管理、基础设施和公共服务等领域。

二是要理顺政府间收入划分。要理顺政府间收入关系，关键问题是结合中国税制改革的方向，在整体推进税种改革的基础上重新构建和完善中国中央税体系和地方税体系，中央税收结构应以消费税、个人所得税为主体税，并辅之以关税、证券交易税、土地增值税、全局性的环境保护税、海关代征的消费税和增值税，外加增值税和企业所得税两个共享税种。地方税制结构应以财产税（物业税）和营业税为主体税种，城乡维护建设税、资源税、社会保障税等为骨干税种，其他税为辅助税种的地方税制结构。

三是要理顺转移支付制度。转移支付制度是中央与地方分配关系的重要方面，中央对地方转移支付是均衡地区基本公共服务水平、实施中央对地方的特殊政策目标和中央对地方进行财政制衡的重要手段，各国都非常重视。近期应着手在三个方面搞好转移支付制度的改革工作：首先要归并和简化转移支付体系，以各地公共产品和公共服务水平基本均等化为目标，形成以一般转移支付为主体、以专项拨款为辅助的政府间转移支付结构模式。其次要尽快对现行专项拨款进行清理，在合理分类的基础上，该取消的要取消，该合并的要合并。中国的专款很大一部分属于均衡拨款性质，应当进行清理，不能继续增加专款总量。专款分配方式也需要改革，要有一整套专款分配公式来保证专款分配的合理性和科学性。最后要大力推进省以下财政转移支付制度建设，尽快建立具有均等效果的规范化的财政转移支付制度，这对地方政府尤其是省级地方政府同样重要。省级政府应采取适当措施，对辖区内的财力差异进行必要调节，可行的办法是比照中央对省的“过渡期转移支付办法”，建立“省对下”转移支付制度，其低限目标是满足县级政权运转合理的、基本的需要。

（2）官员考核晋升制度改革。要改变以辖区内GDP增长为主要考核晋升标准的体制，把反映经济质量和效益状况、反映能源资源消耗和环境影响程度、反映社会发展和人的全面发展情况的指标纳入指标体系，并且在指标设计上要重视对政府公共服务能力和满意度的考核（周黎安，2004）。

改革官员考核晋升体制，还要在很大程度上破除现有政府官员考核晋升体制中的“官本位”传统，即在官员考核和晋升过程中过于关注“上级官员”的主观评价、官员的晋升完全由“上级官员”决定的传统，在考核的过程中应将公众的意见考虑在内，并通过民主化建设，让公众具有比较大的决定地方政府官员政治前途的权利。

2．改革土地管理制度、明晰土地产权

防止和治理产能过剩，改革土地管理制度、明晰土地产权的政策应侧重在以下三个方面（曹建海，2004）。

（1）明晰农村土地产权，将农村土地所有权明晰到农户。现在一些人提到把土地归还农民就称为私有化，并扣上政治帽子，致使问题陷入不能讨论的境地。实际上，将把土地归还农民称为土地的市场化更为合适。因为当前政策中的所谓“给农民以长期的、有保障的承包权”，实际上缺乏操作意义。特别是给那些以“公共利益”为名的地方政府和土地使用者侵犯农民利益提供了太多借口；而且在农村发包的村或生产小组，有的只有几户农民，这样的村委会或生产小组与农民签订的土地承包合同，实质上是对农民应有的土地所有权的变相剥夺，导致农村土地价格不能实现，对地方政府的无理征地缺乏应有的约束机制。

（2）国家可考虑放弃以营利为目的的土地所有权，打破土地所有权向国家单向流动的体制，实现土地在政府、企业、个人之间的市场化流动。根据最新修正的《宪法》第十条第二款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”这里隐含的一个政策含义是，非公共利益需要的土地如工业用地、商业用地、住宅用地等，国家将不能行使土地征用的权力。如果国家征用农村土地被限定在狭小的范围内，国家将不可能参与以营利为目的的土地交易，而由土地使用者与农民之间按照市场化原则进行公平交易。按照这个原则进行回溯，对于存量的以营利为目的的城市用地，国家可考虑放弃以营利为目的的用地的所有权，这是提高土地要素市场化，从而提高中国市场化程度的必然选择。目前，中国的土地制度是以香港模式为蓝本的，需要进行检讨和修正。实际上，如果土地资源这个最基本的要素不能市场化，中国的真正市场化只能是句空话。

（3）把强化国家对土地的公共管理职能作为政府管理土地的基本内容。这里有一个重要的概念是，要把国土与土地所有权进行根本区分：前者是个国家领土和政治的象征；而后者是市场经济条件下微观经济个体的一项基本的权利，也是个受限制的权利。如不论土地所有权的拥有者是谁，政府都有向土地所有者征税的权力；土地所有者要受政府政令、土地管制等方面的约束。

在此基础上，政府对土地公共管理的基本职能是保护土地产权、加强土地利用管制以及对土地及其房产的征税制度。保护市场主体的土地产权是市场化的重要制度基础，如果国家对土地产权限制过多或任意剥夺，就损害了它的基本利益。对土地利用的必要管制，包括环境管制，是政府的一项重要公共职责。土地利用的规划既要反映多数人的利益，又要对少数人的利益给予保护。对土地及其房产的征税制度，目的除了获得政府收入，还在于防止土地的过度交易和过度集中。

3．硬化银行预算软约束

硬化银行预算软约束，需要我们从以下六个方面进行（段文斌和张红星，2005）：

（1）消除国有商业银行作为国有企业软预算约束支持体的角色。硬化国有商业银行的预算约束需要从根本上弱化商业银行作为国有企业软预算约束支持体的角色，从制度上保证商业银行的商业化经营，将政策性业务彻底交由政策性银行经营，并从资金来源、偿付等方面寻求可持续的经营模式。同时，国有企业与国有商业银行改革必须配套，任何一个领域的改革滞后，都会制约另一个领域的绩效和改革效果。

（2）政府退出银行经营活动的同时不再强加给国有商业银行“政策性负担”。消除商业银行作为国有企业软预算约束支持体角色的一项重要制度安排是政府适当退出金融领域的直接经营活动。政府作为国有独资商业银行的所有者是形成国有独资商业银行软预算约束的产权基础，这不仅妨碍了国有独资商业银行建立起现代产权制度和治理机制，而且为国有商业银行提供了隐性担保，使商业银行在存有巨额不良资产、营利性差和资本充足率低的情况下仍然能够源源不断地吸收存款，保持充分的流动性。政府在剥离了国有商业银行的不良资产，退出国有商业银行经营的同时，不应再强加给国有商业银行以“政策性负担”。

（3）适当降低银行业的集中度。就商业银行软预算约束的普遍性而言，硬化商业银行预算约束首先要降低单个商业银行破产的负外部性。商业银行的集中度越高，其负外部性越大，当商业银行遇到困难时，就越有可能产生“监管宽容”，结果使得商业银行在竞争中违背谨慎经营原则，展开不合理竞争，从而倒逼中央银行滥用最后贷款人的职能。显然，降低银行业的集中度十分必要。

（4）逐步实现利率市场化，使利率能真正反映资金的供求。利率作为资金的价格，是银行业开展竞争的重要手段。放开价格、推进利率市场化是打破国有商业银行垄断地位、实现银行业有效竞争、避免价格管制造成的资源浪费和银行经营行为扭曲的有效手段。同时，利率市场化能够使非国有企业和国有企业在信贷市场上平等地进行融资，使有效益的非国有企业在获得利率歧视下无法获得发展的资金，促使国有企业和非国有企业提高信贷资金的使用效率，从而提高国有商业银行市场竞争力。多年来，中国商业银行并没有权力为贷款自主定价，不同风险和不同成本客户定价差别不大，毫无疑问，这种措施的实施实际上扭曲了资金价格，很难激起作为预算约束组织的商业银行的金融创新冲动。2004年，央行宣布放开贷款利率上限，但至今仍未完全放开存款利率。过去尽管国有商业银行面临技术性破产的境地，但储户存款依然不断增长，一个主要原因是各银行利率相同，人们没有必要进行选择，从而在一定程度上强化了银行软预算约束。只有彻底放开存款利率，才能使国有银行在商业化目标下运作。

（5）完善金融机构的市场退出机制。建立有效的金融机构市场退出机制有助于硬化商业银行的预算约束，因为市场退出机制既减少了单个商业银行倒闭的负外部性，也减少了监管机构的压力。建立有效的退出机制需要引入真正的市场规则，通过市场竞争实现金融机构的优胜劣汰，从而最终达到金融资源优化配置的目的。在建立退出机制的同时，还应当建立金融机构之间的风险隔离措施，以减少一家商业银行的市场退出给其他商业银行带来负外部性，减少单个金融机构退出的不良影响。

（6）加强银行监管。对商业银行软预算约束经济后果的分析表明，机构倒闭是一个具有竞争和创新精神的市场机制不可或缺的组成部分，金融稳定并非追求“零机构倒闭”的体制。商业银行软预算约束将扭曲金融市场的激励机制，是对稳健经营银行的一种变相惩罚。美日两国监管者对金融体系稳健性的不同认识导致的不同经济后果为我们提供了很好的借鉴。美国监管者寻求的是市场约束下的健康、动态、稳定，每年既有多家金融机构倒闭，又有多家新的金融机构进入；而日本监管者追求的是“保驾护航”式的作用和“银行不倒”的目标。20世纪90年代以来，两国经济的表现和银行系统抗风险的能力却大相径庭。因此，应在金融稳定和机构倒闭之间寻求一个符合中国实际的平衡。监管当局的作用是为市场约束创造条件，是对市场的补充而非替代。市场约束发挥作用的前提是信息充分，金融领域恰恰存在着严重的信息不对称。因此，监管当局的作用是督促金融机构及时、准确和充分地披露相关信息，保证信息披露的准确性和可比性，保证公平的竞争环境，惩罚违规的市场参与者，培育市场约束所需的制度基础。

（1）长期以来，中国采用以市场准入、项目和供地审批、贷款的行政核准、目录指导、强制性清理等为手段的投资规制政策作为防治重复建设、产能过剩的主要政策。这一政策基本遵循“预测、计划、制定具体实施措施”的固有模式制定模式，即政策制定者对市场需求规模、产品需求结构及其变化的判断和预测，并根据预测制定相应具体的发展规划和实施措施，对投资规模、投资流向和投资步调进行管制和调控。

（2）理论分析表明，以投资规制政策治理重复建设、产能过剩存在三个根本性缺陷：一是“重复建设”或“产能过剩”是由于地方政府对微观经济的不当干预造成的，投资控制政策不能治理其根本；二是钢铁工业投资控制政策制定机构不可能获取和整合规制所需的信息和知识，也就不可能对市场运行进行准确的市场预测和制定合意的投资控制政策；三是以规制方式治理“产能过剩”还会阻碍市场的发现过程和自发调整过程，导致不良政策的效果。

（3）对中国钢铁工业投资规制政策合意性的实证研究表明，中国政府有关部门对钢铁工业市场及其变化的判断和预测，与实际市场运行一直存在很大的偏差；HP滤波分析进一步表明，对市场需求结构变动与市场规模迅速增长的估计不足，造成中国政府有关部门对钢铁工业固定资产投资严格限制政策的长期超调，使得这一时期中国钢铁工业固定资产投资严重不足，阻碍了钢铁企业投资在市场机制调节下的正常调整，也阻碍了钢铁产品结构的迅速调整与技术装备的及时更新，并引起钢铁工业固定资产投资在“过冷”和“过热”之间剧烈波动。

（4）从中国钢铁工业产能过剩形成的机制来看，合意的治理政策应该从三个主要方面着手：第一，改革财税体制和以考核GDP增长为核心的政府官员政治晋升体制，降低地方政府不当干预企业投资的强烈动机；第二，改革现有土地管理制度，明晰土地产权，使地方政府无法通过低价供地为企业投资提供补贴；第三，进一步硬化银行约束、理顺地方政府与银行的关系，提高企业投资中自有资本金比例，降低企业投资行为中的风险外部化问题。