运动休闲活动政策法规建设的意义和任务

一、我国运动休闲活动政策法规的概念

所谓政策是指国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。就表现形态而言，政策不是物质实体，而是外化为符号表达的观念和信息。作为国家的政策，对内主要包括财政经济政策、文化教育政策、军事政策、劳动政策、宗教政策和民族政策等。法规是指国家机关制定的规范性文件，从高到低依次为由全国人民代表大会制定并修改的基本法律，由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律，由国务院制定并修改的行政法规，由省、直辖市人民代表大会常务委员会制定并修改，部分城市人民代表大会常务委员会也可以制定的地方行政法规，和由国务院各部、委、总局、局、办、署制定，经国务院批准的一种在本部门管辖范围内有效的低层次法律或地方法规部门规章等。

运动休闲活动政策法规是指在体育、旅游、文化等系统管辖范围内制定的，主要针对运动休闲活动业务管理，具有法律规范性质和法律效力的各种运动休闲活动管理规章制度。这些法规既可以是国家体育部门制定的、在国家体育总局管辖范围内有效的、具有针对性的单项法规，也可以是国家或国家其他机关制定或颁布的其他法规，这些法规涉及运动休闲的内容，同样适合和指导各种运动休闲活动开展、具有法律效力的管理规范等。前者如《国内登山管理办法》、《高山向导管理暂行规定》等，后者如2013年实施的《中华人民共和国旅游法》等。

二、运动休闲活动政策与法规的关系

运动休闲政策法规是国家行政机关规定的政策与国家权力机关和行政机关制定的法律规章的总称，是运动休闲管理的根本依据和准则。只有比较系统地了解和掌握我国运动休闲政策法规的基本内容，增强政策法规观念，才能自觉地、准确地加以贯彻执行，使运动休闲更好地适应我国经济社会发展的需要。党和国家的运动休闲政策包括总政策和具体政策。总政策居主导地位，是制定具体政策的依据;具体政策受总政策制约，为总政策服务。两者是一个有机的统一体，彼此联系、相互依存。只有总政策而没有具体政策，总政策就会落空，达不成目标;只有具体政策而无总政策，各项工作就会失去方向，各自为政。

各个工作领域都要制定与基本路线精神相一致的具体政策。运动休闲政策是基本路线在运动休闲方面的具体体现，其主要内容包括:①运动休闲方针、运动休闲工作方针;②运动休闲制度改革方针、运动休闲发展方针、办学方针、运动休闲体制和体制改革的指导思想;③解决运动休闲交流与合作的方针政策;④关于运动休闲基本建设、运动休闲设备的原则，以及各级各类运动休闲的政策等。

运动休闲政策与运动休闲法规比较而言，运动休闲政策居于统帅的地位，是制定运动休闲法规的主要依据。运动休闲法规是运动休闲政策的具体化、条文化、法律化。运动休闲立法的目的，首先就在保障运动休闲方针政策的贯彻实施。从这个意义上说，运动休闲法规的实质也就是运动休闲政策。运动休闲政策与运动休闲法规的根本一致性，决定它们之间具有不可分割的联系。运动休闲政策和法规都是上层建筑的组成部分，是在总结我国经济社会发展和运动休闲发展实践的基础上制定出来的，它比较集中地反映我国运动休闲事业发展的客观规律，体现广大人民群众的根本利益，并且负有共同的使命，为社会主义建设服务。

三、我国运动休闲活动政策法规的分类

1.从业人员、参与人员相关政策法规

(1)会员或者运动员:户外运动员注册与交流管理办法(试行)、定向运动员星级管理办法、中国定向运动协会会员管理办法。

(2)裁判员:全国定向运动裁判员管理办法。

(3)指导员:滑雪社会体育指导员管理办法(2004)。

(4)向导:中国登山向导管理方法。

2.运动项目相关政策法规

(1)项目经营许可相关政策法规:经营高危险性体育项目许可管理办法(2013)。

(2)项目管理政策法规:攀岩攀冰运动管理办法(2003)、全国潜水活动管理规定(2004)。

3.场地相关政策法规

(1)场地安全政策法规:深圳市游泳馆安全管理规定(2011)。

(2)场地管理政策法规:攀岩场地管理规定、广东省经营性高尔夫球场管理办法(2006)、北京市滑雪场用水管理要求(2005)。

(3)场地质量要求政策法规:黑龙江旅游滑雪场质量等级标准。

4.俱乐部有关政策法规中国登山协会登山户外俱乐部管理办法。

四、加强运动休闲活动政策法规管理的作用

运动休闲活动政策与法规是促进运动休闲活动健康发展、保障人们运动休闲活动权利得以实现的基础。运动休闲活动政策与法规的制定与实施是否得当，直接影响休闲组织运作、休闲产业的发展。导向正确的运动休闲活动政策与法规在引导运动休闲产业结构调整、规范市场竞争秩序、保护脆弱行业等方面发挥重要影响。

制定和操作运动休闲活动政策与法规的主体是政府，针对的对象是某一特定运动休闲活动。运动休闲活动政策与法规是相关政府部门制定的旨在促进、规范运动休闲活动发展的一系列政策法规的总和，是国家组织实现休闲经济管理职能的重要工具。既包括休闲发展的指导方针、总体原则，也包括活动发展政策与法规、就业政策与法规、休闲管理制度、休闲产业配套与保障政策等。其目的在于达到规范休闲业经营市场、提高休闲业经济效益，并确保消费者的正当权益。政策法规能在一定程度上促进经济增长、推动休闲活动结构调整优化，这已成为大多数学者的共识，并为许多国家的实践所证明。当前，我国在运动休闲产业和管理方面已经制定了一些法律和法规，但在对运动休闲产业的宏观性、整体性、系统性方面进行的法律调整还不完备，尤其在适合国际运动休闲市场产品服务和贸易活动方面法律依旧存在不少空白之处。现阶段我国运动休闲产业在其核心结构部门存在着专营性垄断和一定程度的行业性壁垒，这不仅阻碍了运动休闲产业的发展，甚至对整个服务业的发展都造成了损害。因此，加强我国运动休闲服务业的政策法律工作，有助于建立保护我国运动休闲产业健康发展的安全预警系统，掌握我国运动休闲产业发展的主动权。

(1)运动休闲政策有助于激活市场，拉动内需，有利于产业经济结构的调整与完善，促进运动休闲产业与国民经济的同步发展，促进运动休闲产业布局的合理化。从某种意义上说，运动休闲政策就是“结构政策”，之所以对运动休闲产业结构的优化具有重要影响，主要因为运动休闲产业政策不仅制定了产业结构调整的方向、目标、规划，而且拥有引导结构调整的各种手段和途径，我国的运动休闲产业刚刚起步，东中西部布局不够合理，制定宏观的产业政策，主动和理性运用和实施产业政策，对于改变目前的产业布局的混乱现象是有利的。运动休闲产业政策对运动休闲产业布局的影响主要通过指导性和强制性来体现，运动休闲产业政策往往以指导性为主，以强制性为辅，并借助于政策导向、重点扶持和信息引导等手段，实现调整产业布局的根本目的。

(2)运动休闲政策与法规有助于运动休闲产业资源优化配置，有助于建立完善的市场机制，形成运动休闲产业的核心竞争力。单独靠市场自然发育能力对运动休闲资源的配置有其局限和不足，依靠政府宏观调控能力进行运动休闲产业资源再配置，实现跨越式发展。运动休闲政策能够通过法律、行政、经济的手段，使政策客体即政策作用对象的利益发生改变，从而使政策客体对自己的经营方向和经营行为作出必要的调整，使资源配置按预定的目标发展，使生产要素向预定的方向流动。目前，我国的运动休闲企业内部的竞争在相当大的程度上还处在无序的状态，市场经营机制尚不规范，市场结构还未理顺，需要依靠政府制定相应的运动休闲产业政策，建立完善的市场机制和市场机构。同时还要大力开发和培育自己的运动休闲产品，提升运动休闲产品的竞争力，形成独创的运动休闲娱乐品牌，提高在世界运动休闲产品市场的参与度和占有额，这必须获得产业政策强有力的支持。

(3)运动休闲政策与法规有助于强化对运动休闲产业发展的宏观调控。运动休闲政策与法规具有鲜明的指向性，引导运动休闲项目、活动的发展方向。关于某一运动休闲项目、活动发展的基本政策体现了政府进行行业管理的基本价值取向，是政府实现国家管理的基本手段。为了加大推动运动休闲产业发展的力度，根据运动休闲产业的实际情况，采取强有力的宏观调控手段，对运动休闲产业中的一些部门进行扶持。在欧洲，许多国家对运动休闲企业进行征税的过程中，往往都对运动休闲产业实现宽松的税率制度，甚至对一些非盈利的运动休闲产品实现零税率政策。

(4)运动休闲政策与法规有助于形成运动休闲产业发展的保障机制。运动休闲产业作为一个整体的产业发展，发达国家在加大推进运动休闲产业发展的同时，对原有的行政管理体制进行适当调整，理顺关系，以适应运动休闲产业蓬勃发展的需要。另外，还可建立运动休闲产业发展基金，建立严格的管理制度，保护运动休闲产品的知识产权，对各种政府和社会的资金进行全过程监督，以及出台运动休闲产业的各种管理条例等。在运动休闲产业成长过程中，尤其是在产业发展初期，有两个最关键的问题:①市场进入和退出的无序;②产业内的恶性竞争和过度竞争。运用运动休闲产业政策设置一定门槛，对资本进出产业进行一定限制，对竞争行为施加一定的干预，可以避免产业长时间处在内部恶性竞争、过度竞争的混乱、无序局面，以帮助产业尽快走向健康发展的道路。通过制定各种法律、法规可以为产业发展创造必要的竞争秩序和竞争环境。如《反不正当竞争法》和《反垄断法》，既反对产业内的过度竞争和恶性竞争，又反对阻碍竞争的垄断行为，以保证竞争的公平性，实现有效竞争，维护市场活力。

五、加强运动休闲活动政策法规建设的目标和任务

1.运动休闲活动政策法规建设的目标随着社会主义市场经济体制的不断完善和配套法律体系的逐步建立，法律正在成为管理国家事务、规范社会行为、调整利益关系的主要手段。当前加强运动休闲政策法规建设有以下重要目标。

(1)保障社会群众的运动休闲权利，使运动休闲更好地为群众服务。

(2)依靠法律手段管理运动休闲事业，真正体现大众的意志。

(3)对于运动休闲活动项目而言，加强运动休闲活动法制管理，保障运动休闲活动参与者权益。

(4)合理合法地处理运动休闲活动、竞赛等项目中的矛盾冲突，协调各种关系。

(5)进一步提高运动休闲活动行业依法行政水平，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。

例如1958年国家体委登山处与国家登山队一并归入同年成立的中国登山协会以来，登山运动休闲活动的法律制度建设也取得了一系列成绩。普通体育爱好者，尤其是运动休闲活动爱好者、参与者、工作者的法律意识和法制观念有了显著增强。改革开放以来，我国体育法制建设取得了长足的进步，随着运动休闲活动在我国的迅猛发展，近20年来，作为我国登山运动休闲活动项目最高行政管理部门——国家体育总局登山运动管理中心，就登山、攀岩、攀冰等单项管理、登山运动休闲活动从业人员管理、行业俱乐部管理等方面，颁布了一系列具有法律规范性质的管理制度和条例，填补了运动休闲活动诸多方面“无法可依”的状况，一大批地方运动休闲活动管理制度的相继出台，增强了各级运动休闲活动管理部门依法行政的能力和意识;保障了运动休闲活动参与者和从业人员的人身安全和经济利益。运动休闲活动立法步伐的加快，适应社会主义市场经济体制及促进运动休闲活动事业稳步发展的法规体系正在形成;运动休闲活动法律规范的日益完善，使过去运动休闲活动无法可依的局面得到了极大改善。但是，运动休闲活动法制建设方面还存在一些问题，导致在现实的运动休闲活动管理中出现发生事故后无法可依的情况，如2007年3月“北京灵山事件”、“广西南宁驴友遇难事件”的责任鉴定和伤亡赔偿方面的情况。

2.运动休闲活动政策法规建设的任务目前，我国运动休闲活动法制建设存在的问题主要表现在以下几个方面:①专门针对运动休闲活动的法律制度尚未出台;②运动休闲活动工作队伍法律素质不高;③依法行政、依法管理运动休闲活动的观念还不牢固;④在具体运动休闲项目、活动策划和实施等方面还存在法律空白或条款缺位情况;⑤解决运动休闲活动改革和发展的一些重点、疑点、难点问题的管理制度还不多;⑥运动休闲活动管理工作的不少方面还没有完全纳入法制化管理轨道。

按照依法治国，建设社会主义法治国家的总要求，运动休闲领域法制建设的基本任务就是要做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，从而实现依法行政、依法治理运动休闲活动，为建设社会主义法治国家做出应有的贡献。有法可依是实施运动休闲法制的基本前提，有法必依是实施运动休闲法制的中心环节，执法必严是实施运动休闲法制的重要条件和基本要求，违法必究是实施运动休闲法制的有力保障。为了实现法制建设的基本目标，运动休闲活动法制建设的主要任务是搞好运动休闲活动法制教育宣传工作，增强运动休闲活动参与者与工作者的法律意识，创造良好的运动休闲活动法制舆论环境，提升运动休闲活动从业人员和管理者的法律素质，遵守运动休闲活动法律规范，提高运动休闲活动体育行政部门依法行政的水平，加快立法步伐，健全运动休闲活动法规体系，加强运动休闲活动法制科学研究。