完善内部治理结构

一、完善内部治理结构

1.改革和完善国有资产管理体制，寻求解决国有股的产权主体缺位问题的有效途径。

国有股目前通过行政干预的方式行使出资者职能。行使出资者职能的主体为从全国人大到最低一级的企业主管部门。与此同时，这些国家机关中的经济部门和人事部门又行使社会行政管理职能，上述两种职能都由同一主体行使。与这种框架相匹配的企业的治理结构就是行政干预下的内部人控制。而多年的国有企业改革实践证明，国家机关对企业的行政干预不能像出资者对企业经营的干预那样对内部人控制起到监控的作用。最根本的原因在于国家机关的行为不可能像出资者那样以资本价值最大化为目标，国家机关首先有自己的政治和社会目标，即使就经济目标而言，由于存在多层委托代理关系，导致委托人与代理人信息严重不对称，国家机关也不可能对自己的资产、负债，企业的经营状况进行理性的评价。因此，在现有的企业治理结构框架下寻找出路的结果是，行政干预经常被用来制约内部人的权力以此来规范企业行为。但事实一再证明，行政干预即使达到了制约内部人的目的，其根本途径也不过是把内部人的控制权上收到政府官员手中。这种权力上收会破坏剩余控制权和剩余索取权在内部人手中形成的匹配关系，从而破坏内部人控制对经济效率的积极影响，导致企业活力减弱。因此，靠行政干预来监控企业内部人控制的企业是不可能实现有效的公司治理的。目前情况下，为了摆脱行政干预，设立独立的国有资产管理部门成为现实的选择。目前，已经成立的国资委是有益的尝试。国资委对大型国有企业行使出资者的权利。另外，还可以在国资委和国有企业之间设立一些金融机构性质的公司，具体行使出资者的职能，作为投入企业的国有资产的投资主体，这些投资主体可以是多层次的，以满足行使不同企业国有股股权的需要。

2.进行国有企业产权制度改革，改变国有企业“一股独大”的现状，实现产权主体的多元化。

国有股“一股独大”是国有企业股权结构不合理的症结，也制约着国有企业内部管理和外部治理机制的发挥。因此，减持国有股，优化股权结构、实现产权主体的多元化成为无法回避的问题。我国上市公司中国有股占有60%以上的股权。因为国有股存在严重的代理问题；国有股的不可流动性抑制了控制权市场的发展；国有股处于控制地位，使上市公司股东大会不能有效地保护中小股东的利益。因此，减持国有股是优化股权结构，改进上市公司治理绩效以及提高我国证券市场效率不可回避的措施。但因为市场的敏感性，具体操作上应审慎实施：一是采取社会广泛接受的、不损害国家股东及中小股东的利益的方式减持国有股，由于国有股的减持对证券市场有很大的冲击作用，因此，减持应采取多种方式，如协议转让、各方都能接受的市场转让等；二是在新设立股份公司时适当引入非国有股权，真正实现产权主体的多元化。如在发起人股权结构设置上引入自然人股权和其他社会法人股权。

3.建立各利益主体相互制衡的机制。

公司治理结构运行有效的关键应该是进行适度的分权，科学地规定代表不同利益的股东大会、董事会、经理阶层和监事会的权利义务，使企业内部各利益主体分别拥有相应的权力并相互约束，达到一种均衡状态，从而规范、有效地运行，实现整体利益的最大化。结合我国企业改革的实际，可从以下几方面逐步建立股东会、董事会、经理阶层、监事会相互制衡的机制：

（1）建立股东代表大会制度。

首先股东代表大会要独立行使职权。股东大会是公司的最高权力机构，有权决定公司的经营方针和投资计划，制定和修改公司章程，有权选举和罢免董事会成员，审核批准公司的年度财务方案、决算方案及收益分配等重大事项，有权合理配置董事会、监事会和行长、经理的权力；其次建立股东代表和股东诉讼制度。当集体利益受到损害，而董事、监事和高级管理人员无法行使职权保护企业利益时，股东有权提请诉讼请求；三是建立重大决策、事件及案件的信息发布和听证制度，增加内外部的透明度并加强沟通，保证股东真正行使民主监督权利，增强运作的公正与公平性。四是借鉴国外信托机制，完善股东委托—代理投票制度，建立表决权信托制度。将公司法规定的股东委托—代理投票制度详细化，保障股东会的全员性，防止和减少公司随意确定股东的参会资格，无端将众多小股东排斥于股东大会之外；建立股东代理投票机构，代理由于无暇参会的股东行使股东权；鉴于我国国情，借鉴国外信托原理，建立表决权信托制度，允许委托人（实际股东）预先保留撤销权，以便对违反受信托义务者实施撤回或撤销信托的权力；五是吸收国外法人机构相互持股经验，加大我国公司法人持股力度，并允许其上市流通；六是完善股东诉讼制度，包括建立股东派生诉讼制度，对股东的原告资格、诉讼请求及诉讼权利的行使等做出具体的规定；七是在立法上规定股东在选举董事和监事时拥有累积投票权，加强对小股东利益的保护。

（2）建立高效权威的董事会。

一是明确董事会行使治理职能的原则。遵循代表性原则和独立性原则。代表性原则意味着董事会是股东利益的代表，董事会行使各项职能时都必须符合并服务于股东利益。为了保证董事会的代表性，最主要的是要做到董事会成员真正由股东选举产生。独立性原则指的是董事会在行使职能中处理与经理人员关系时应充分显示其独立性，因为股东和董事会是公司资本的所有者和所有者代表，他们的权益相对于经理人员应居于主导地位，相应地，股东特别是董事会在行使公司治理权时应突出强调其独立性，才能对经理人员形成有效的制衡，保证股东利益的充分实现。在现实中许多公司董事会的处境实际上很尴尬，或者被经理阶层所操纵，唯经理之命是从，或者董事不懂事不管事，仅是个橡皮图章，这样董事会的独立性丧失，难以发挥有效的治理作用，这种情况目前在我国公司治理结构中不同程度地存在，必须进行变革和改进，建立股东和董事会主导的治理结构。

二是建立外部董事和独立董事制度。借鉴欧盟公司治理经验，在保证相当比例内部董事的基础上，设立一定数量的独立的外部董事和独立董事。外部董事是指在银行内部不担任管理职务的董事，又称非执行董事，外部董事中非企业股东派出的，与企业无经济关系的社会人士称为独立董事。引入独立董事制度，有助于提高董事会的知识化、专业化水平和决策水平，也有利于改善董事会的结构，强化董事会的监督机制和约束机制，保护股东和其他相关者的利益。但需要注意以下问题：（1）独立董事的利益代表问题。应明确独立董事代表整体利益。（2）独立董事的功能定位问题。独立董事的功能定位应与监事会分开，主要从事对内部控制人及主要股东的代表董事、经营管理人员与公司关联交易的监督制衡、审查和评价。（3）独立董事的义务和责任。其一，强制规定独立董事参加会议的次数，并要求他们对此承担相应的责任；其二，强制独立董事工作的时间数量和改进经营管理或公司治理的提案数量；其三，对独立董事委托其他董事代为投票的责任进行明确；其四，独立董事对履行责任出现过失或错误造成公司或其他股东的损失要承担连带民事赔偿责任。（4）独立董事的产生方法和程序。应建立一个推荐委员会向股东大会推荐独立董事人选，然后由股东大会选举产生。（5）独立董事的数量问题。独立董事数量应达到30%以上，并逐步提高比例，以确保独立董事形成一个有实质作用的群体。（6）独立董事的任期问题。应对独立董事的任期进行规定，一般为3年，最长不能超过6年。

三是建立董事评价制度。具有良好的公司治理结构的公司应制订董事规则，明确董事的职责，并对其执行情况进行考核。为促进董事尽心履行职责，发达国家公司的人力资源部和薪酬委员会每年按照事先订立的定量和定性的标准，对董事长、首席执行官和董事进行年度评价，并由外部的咨询公司根据每个董事的表现整理出评价结论，此外董事会治理委员会还从董事会的角度对董事长的表现进行单独的评价。借鉴外国经验，我国企业在股份制的基础上，应建立对董事会和董事的评价机制，由监事会或人力资源部制订董事长及董事的评价标准，定期（比如季度）对董事长和董事的工作表现进行评价，并向股东大会汇报，使股东及时对董事们进行激励与约束，确保董事会以银行利益最大化为经营目标。

四是完善董事会的监督体系，董事尤其是执行董事应定期向董事会汇报工作，实行董事长与总经理分离制，以保证董事会对总经理的监督。树立公司董事会集体决策观念，杜绝执行董事的“专政”行为。既强调董事侵犯公司和股东的利益要承担赔偿责任，又要鼓励董事经营管理公司，如建立董事责任保险制度或股份期权制度。前者由董事和公司分别向保险公司缴纳保险费，当董事赔偿责任发生时，由保险公司负责赔偿。后者是规定董事股份的行权期，冻结部分股份，任职期间发生对公司的赔偿责任时，由其股份冲抵；任职期间没有责任，则任期届满时如数解冻。

（3）建立规范化的监事制度，加强监事会职能。

建立规范化的监事制度，旨在充分保护以国有资产、战略投资者、中小股东和职工为主的利益相关者利益的同时，加强监事会职能，全面提高监督效率。监事会的监督权是法定的，并代表全体股东来行使。监事会既独立于董事会又独立于经理层，发挥好监事会的职责，需要与独立董事、纪检委、职工代表大会和工会等多个监督机构协调，在科学的监事会运作机制下完成它应有的使命。提高公司法人运行的质量，建立名符其实的监事会制度，要赋予监事会更大的权力，包括对业务和财务的审计权，对管理层和员工行为的监察权，对董事会成员的弹劾权，对董事长和经理重大决策的否决权，提议召开股东代表大会权及代表整体利益起诉违法董事和高级管理人员的权力等。合理选择监事会人员，即要有一定比例的职工代表进入监事会，反映广大职工的利益。这个比例建议根据不同公司的情况由法律规定，以防止该比例被股东大会缩小或否定；又要有法律、财务、工商管理等专业人士担任监事。其次，赋予监事行使监督权的相关权利。如赋予监事在检查公司财务状况的基础上，必要时应有权聘请律师、注册会计师提供服务；明确赋予监事会代表公司对侵犯公司利益的董事、经理提起诉讼的权力。再次，完善外部监事制度，如国企的稽查特派员制度和审计委员会。在英国，审计委员会已经成为大型企业中必不可少的内部组织机构。它是董事会的一个下属分会，由外部非执行董事组成，充当公司与外部审计人员的联络官，参与公司治理。德国公司的监事会对公司的经营业务也起着很大的监督作用。由于它可以任命董事会成员，因而对董事会的行为形成制约。

4.完善激励和约束机制。

激励约束机制是良好的公司治理机制的一个重要方面，是关系到企业发展后劲的核心问题和解决长期积存下来的深层次矛盾的根本手段，也是激发人才资源积极性和创造力的客观需要。其核心任务是要降低代理人（行长及其他管理人）员的代理成本，提高代理效率，防止“内部人控制现象”出现。一是建立科学的经理人的绩效评价体系。对经理人进行客观的绩效评价，绩效的考核要公平、透明。董事长及其他经营层的收入水平应与企业的羸利情况、公司的实力、为股东带来的回报挂钩，薪酬成为不仅仅是对劳动者的回报，也是激励董事长们、董事们、管理层发挥潜能，创造更多财富的重要指标；二是建立多元化激励方式。突破行政激励的限制，借鉴国外激励方式的成功经验，建立多元化、高透明的激励机制：推行货币化薪酬制度，减少住房福利、“特大福利”、“隐性”薪酬；消除按行政级别确定薪酬的做法，减弱员工的官本位思想；建立与明确的可衡量的业务目标、经营业绩挂钩的薪酬制度；三是建立企业文化，结合感情、培训、休假待遇等激励员工；四是逐步建立中长期激励制度，即推行股票期权和员工持股计划；五是推进人事制度改革。通过实行委任、聘任、选任、考核等多种形式，引入竞争机制，破除干部终身制和官本位制。全面建立干部能上能下、员工能进能出的人事机构，加大员工面临的市场淘汰压力。应当健全岗位设置、聘任管理、任期考核、竞争上岗等配套措施，使员工能上能下，择优选用，实现管理人员激励机制的规范化；六是强化约束机制。加强内部权力约束与监督，完善内部制衡机制，建立科学的用人机制、考核制度，杜绝失职、渎职行为。防范内部人控制风险和其他经营管理风险，在一定程度上弥补监事会监管不到位的缺陷。同时，进一步强化内部控制体系建设，建立良好的内部审计以及监督、处罚制度，实现激励和约束的对等。

5.员工参与治理。

由于企业经营的特殊性，职工相对外部监事和中小股东，掌握信息更加周全，监督也更为直接。员工在长期的工作和协调中形成的基于专门的信息交流方式和交易网络的长期稳定关系是企业专用性资源的源泉，它使得员工的利益与企业息息相关，具有更好的防止高级管理人员作为代理损害企业整体利益的“本能”。因此，建立一套新的真正有效的职工代表制度，允许员工参与企业的公司治理，允许职工持股、设立职工董事，普通职工可以通过职代会选举职工董事，通过职工董事在董事会中传递“声音”，不仅可以维护员工自身的合法权益，客观上也维护了物质资本所有者的权益，节省了物质资本所有者的监督成本，从而使得公司治理更有效率。从国外公司治理结构的发展趋势看，职工参与公司治理，即是人的经济价值提高和民主理念向公司内部延伸的结果，也是为了缓解劳资冲突以提高公司的组织效率的需要。职工是企业的重要利益相关者，他们对公司有长期的人力投入，并承担了相应的风险，应该有自己的代表参与公司的决策。我国是一个人民当家作主的社会主义国家，全心全意依靠工人阶级是党中央的一贯主张，为了充分发挥职工的主人翁意识，更应当创造条件让职工参与公司法人的治理，而大力推行职工董事制度则是一种有效的选择。职工参与管理可以很好地体现社会主义主人翁的特点，更好地提高职工的积极性及参与意识，起到职工监督作用，保证公司法人治理结构的制衡机制，有效地监督经营者的行为，防止“内部人控制”，使经营者的利益目标尽量与所有者的目标相一致，同时职工参与董事会使我国的董事会构成更加合理，决策也更加民主、科学。职工参与民主管理的形式主要有：

（1）在公司中设置职代会及工会。在企业改制以后，根据现代公司新的领导体制与组织管理机构的要求。职代会与工会的职能、权限应作适当调整而不是取消。因为职代会是一个“民意机关”，它的任务应该是汇集归纳，反映职工群众的意见，保护职工的合法权益，它不应该是公司的最高权力机关，而股东会才是企业的最高权力机构，二者不能混淆，也不可互相取代，因此，改制后的公司应在章程中的专门章节依据有关法规对职代会及工会的责任和权限做出规定，使其有章可循。一般来说，职代会的主要职责应是：对公司的重大决策有参与建议权；对职工的有关工资、福利、安全生产、劳动保护等切身利益的问题有审议权和咨询权；对公司各级行政领导的任免、奖惩有建议权，对他们的工作有评议权和监督权；对公司的经营活动有知情权和咨询权。

（2）建立董事会、监事会中的职工代表制。这是指企业依据法律规定，在企业的领导和权力机构中拥有自己代表的制度，它应成为我国公司治理结构的一大特点。我国《公司法》在不同类型的企业中，对职工进入董事会、监事会都作了较为具体的规定。如国有独资公司中，《公司法》第68条规定：“公司董事会成员为三人至九人，由国家授权投资的机构或者国家授权的部门按照董事会的任期委派或者更换。董事会成员中应当有公司职工代表。董事会中的职工代表由公司职工民主选举产生。”《公司法》第45条规定：“两个以上的国有企业或者其他两个以上的国有投资主体投资设立的有限责任公司，其董事会成员中应当有公司职工代表，董事会中的职工代表由公司职工民主选举产生。”在股份有限公司中，《公司法》第121条、122条规定：“公司研究决定有关职工工资、福利、安全生产以及劳动保护、劳动保险等涉及职工切身利益的问题，应当事先听取公司工会和职工的意见，并邀请工会或者职工代表列席有关会议。”“公司研究决定生产经营的重大问题、制定重要的规章制度时，应当听取公司工会和职工的意见和建议。”《公司法》对职工进入监事会也作了较具体的规定，如《公司法》第52条、124条都作了规定：“监事会由股东代表和适当比例的公司职工代表组成，具体比例由公司章程规定。监事会中的职工代表由公司职工民主选举产生。”