中国影响汽车零部件进口措施案

案例7.1　中国影响汽车零部件进口措施案

自中国加入WTO以来，对外贸易额不断增加，贸易摩擦也频繁出现。2008年7月18日，世界贸易组织(WTO)争端解决机构专家组公布了裁决报告，认为中国对构成整车特征的进口汽车零部件按照整车税率征收关税，这一行为违背了中国2001年加入世贸组织时的承诺。这是中国加入WTO后首次在贸易争端中败诉。

一、争端的来龙去脉

中国影响汽车零部件进口措施案起因于中国2005年4月1日开始实施的《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》(下称《管理办法》)。《管理办法》规定，对“构成整车特征”⁽¹⁰⁾的零部件进口征收与整车相同的关税(25%左右)，而不是中国加入WTO协议中规定的10%到14%的税率。欧盟、美国和加拿大认为，中国对外国进口汽车配件的税收政策有歧视嫌疑，意在鼓励中国汽车厂商使用国内汽车配件。欧盟与美国于2006年3月30日正式在WTO向中国提出了磋商请求;随后，加拿大也加入这一行列。

2006年7月5日，中国海关总署、国家发展和改革委员会、财政部和商务部发文，将原定于自2006年7月1日起实施的有关整车特征的进口价格百分比界定标准以及有关汽车总成(系统)特征的A、B类关键件的区分标准推迟到2008年7月1日实施。但欧、美、加要求中国彻底取消有关整车特征核定标准。2006年9月15日，欧盟、美国和加拿大正式要求WTO争端解决机构成立专家组，审查中国对进口汽车零部件征收关税的措施。2006年10月，由于各方就汽车零部件贸易关税纠纷仍无法达成一致，WTO设立了争端解决专家小组，负责调查欧盟、美国和加拿大提出的指称中国汽车零部件关税违反国际贸易规则的申诉。

欧盟、美国认为中国《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》这类含有本地采购要求的贸易条款违背了中国2001年加入WTO时所承诺遵循的自由贸易原则，要求中国取消汽车零部件进口的限制。他们同时认为，这类政策妨碍了国外汽车零部件供应商进入中国汽车市场，是对欧盟、美国汽车零部件的一种歧视。在整个争端中接受审查的相关措施包括《汽车工业产业政策》(国家发展和改革委员会令第8号，2004年5月21日)、《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》(海关总署、国家发展和改革委员会、财政部、商务部令第125号，2005年4月1日起正式实施)、《进口汽车零部件构成整车特征核定规则》(海关总署第4号公告，2005年4月1日起施行)，以及对上述文件的任何修订、替换、补充和执行上述文件的措施或者其他相关的措施。

2008年2月13日，WTO争端解决机构专家组向有关成员方散发了报告书，总体上支持了美国等起诉方的意见。WTO争端解决机构专家组于7月18日公布了关于中国与美国、欧盟和加拿大三方汽车零部件争端的裁决报告。报告认为中国对构成整车特征的进口汽车零部件按照整车税率征收关税的做法对进口汽车零部件构成歧视，因此违反相关贸易规则。这是中国加入世贸组织以来首次在贸易争端中败诉。按照世贸组织争端解决程序，中国有权就专家组的裁决结果提出上诉。如果我国上诉取得胜诉，将可以继续施行《管理办法》;如果上诉机构专家组裁定中国败诉，我国需要在规定时间内按照专家组报告书的建议修改或者取消《管理办法》。

2009年8月15日，我国工业和信息化部、国家发展和改革委员会签发第10号令。第10号令指出，为适应我国改革开放的需要，工业和信息化部、国家发展和改革委员会决定对《汽车产业发展政策》做如下修改:一、停止执行第五十二条、第五十三条、第五十五条、第五十六条、第五十七条的规定。二、停止执行第六十条中“对进口整车、零部件的具体管理办法由海关总署会同有关部门制订，报国务院批准后实施”的规定。此令自2009年9月1日起施行。此令对进口“整车特征”的相关政策规定做出调整，取消了相关限制政策。此前，进口零部件的关税降至10%，但某些构成整车特征的进口零部件仍执行25%的整车关税。在修改产业政策后，进口零部件将统一执行10%的关税。2009年8月28日公布的海关总署、国家发展和改革委员会、财政部、商务部关于废止《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》的决定指出，为适应我国汽车产业调整和发展的需要，经国务院批准，现决定废止2005年2月28日以海关总署、国家发展和改革委员会、财政部、商务部第125号令公布的《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》，本决定自2009年9月1日起生效。

二、《管理办法》出台的背景及原因

(一)《管理办法》出台的背景

2005年1月1日，国家取消了实行多年的汽车及其零部件进口许可证管理制度，将进口整车的关税调低到25%左右，而汽车零部件的平均关税调到只有15%左右，远远低于整车的关税水平。2005年一月份中国汽车整车进口只有8 214辆，比上年同期下降了47.9%。与整车进口形成鲜明对照的是，一月份汽车零部件进口大幅度上升。商务部和海关总署经过分析发现，进口整车数量下降的原因，除了车市不好、政策需要衔接以外，还因为一些汽车生产企业利用整车进口和零部件进口关税之间的巨大差额，从不同口岸分散进口零部件在国内进行组装整车销售，以逃避国家税收。发现上述问题后，海关总署、商务部等部门向国务院进行了汇报，引起了国务院领导的重视，《管理办法》就是在这一背景下出台的。《管理办法》的出台使多年来盛行于国内汽车行业的CKD(全散件组装)或SKD(半散件组装)⁽¹¹⁾组装汽车的模式受到重大打击，采用这种生产方式的企业受到比较大的影响。

(二)《管理办法》出台的原因

《管理办法》的出台有深刻的经济社会原因。商务部新闻发言人崇泉就《管理办法》的出台作出明确地表示，“中国的汽车零部件进口管理规定是为了防止不法分子利用整车和零部件的税差规避海关监督、偷逃关税的行为。”我们认为，《管理办法》出台的原因有以下几个方面:

第一，企业以CKD或SKD的方式变相进口汽车整车，逃避国家税收。

由于进入中国的整车需缴纳25%左右的关税，而零部件的关税仅为15%左右，10%的税差代表着10%的利润。所以，有不少汽车生产厂家通过进口零部件的方式达到变相进口整车的目的(也就是所谓的“曲线进口”)，以逃避关税从中牟取暴利。目前，在中国国产汽车中，产生于CKD或SKD方式的整车并不罕见，也就是说每年中国会有大量关税因为这种“钻空子”而白白流失。

那么为什么不把零部件的关税与整车缴纳的关税拉平，以此遏制汽车进口商通过进口零部件来逃避整车关税的行为呢?原因在于，整车税率高于汽车零部件税率能使关税对整车产业的有效保护率高于名义保护率。所谓有效保护率(实际保护率)是指关税对某一个特定工业生产的保护程度，它是该行业生产或加工中增加的那部分产品价值(增加值)受保护的情况。当制成品关税高于原材料和半成品的关税时，制成品的有效保护率高于名义保护率，这样能更好地达到保护本国制成品产业的目的。所以，国家在制定各项关税时必然会选择对零部件征收低于整车的关税。

《管理办法》的出台就是为了解决在零部件和整车关税不可能一致的情况下，汽车进口商有机可乘的问题。从而，既可以保障关税的征收，又可以有效的保护国内汽车产业的发展，可谓一举两得。

第二，CKD或SKD的方式大量进口使得无法通过征收梯度关税保护国内豪华整车产业。

基于有效关税理论，对进入中国的整车收缴25%左右的关税，而对零部件征收15%左右的关税，这种梯度关税的设置可以保护本国的整车产业，尤其是豪华整车产业。但是以CKD或SKD的方式进口整车，使进口车的税率实际上降为汽车零部件的税率，国产整车的价格优势受到削弱。中国海关总署的统计数据显示，2007年上半年，中国汽车零部件进口高达72.66亿美元。其中，一些关键汽车零部件进口增势显著:发动机进口金额6.97亿美元，同比增长16.43%;变速箱进口金额14.61亿美元，同比增长66.09%。这些关键零部件进口的增加使变相的整车进口增加，冲击了国内豪华整车产业，最初设定梯度关税以达到保护本国豪华整车产业的目的无法实现。《管理办法》的出台可以防止国外进口整车税率实际降为汽车零部件税率的情况发生，维护国产车的价格优势，保护国产整车行业。

第三，支持国内汽车零部件产业的发展。

关税的设置可以起到保护本国产业的目的，相比国外汽车零部件进口的巨额成本，国内的零部件产业更具价格竞争优势。但是一些企业以保障品质为借口(认为国内企业制造的零部件质量不如国外)，通过进口散件变相进口整车，大大降低了进口整车的成本，以致中国汽车零部件工业逐步萎缩。1997年至2002年中国汽车零部件的进出口贸易是顺差，2003年则开始出现逆差，2004年汽车零部件进出口贸易逆差达到23.03亿美元。《管理办法》的出台打击了外国汽车“化整为零”的进口方式，鼓励国产汽车制造行业的发展，势必增加对国产汽车零部件的需求，有利于国产汽车零部件行业的发展。

三、从贸易争端中获得经济利益是关键

(一)贸易争端胜诉或败诉不应该成为判断中国应对WTO是否成功的标准

中国加入WTO的首要目的是经济利益。我们所说的经济利益不仅仅是贸易的增长、GDP的增加，更重要的是中国新兴高科技产业和重点产业的发展。我们分析中国在WTO首次败诉的案例，不应该局限于此次争端中国是胜诉还是败诉，应该把重点放在中国在此次争端中获得的利益。

作为全世界第一强国的美国，多次在贸易争端中败诉;但是美国并不斤斤计较争端的胜诉或败诉，他们关心的是通过贸易争端可以获得多少利益。以美国钢铁保障措施案为例。2001年6月22日美国贸易代表致国际贸易委员会(ITC)主席的一封信中指出，布什总统已经宣布了一项应对美国钢铁行业所面临挑战的全面计划，其中之一就是指示贸易代表要求ITC根据美国1974年贸易法“201条款”，就钢铁进口对美国钢铁行业的影响发起调查。ITC于2001年7月3日在“联邦公报”上发布公告，宣布开始调查。美国总统于2002年3月5日发布命令，宣布对钢铁产品采取保障措施。欧盟﹑日本﹑韩国﹑中国﹑瑞士﹑挪威﹑新西兰和巴西等成员将美国限制钢铁进口的措施提交WTO争端解决机制。在WTO中共同起诉美国的国家和地区多达八个，是WTO争端解决中起诉方最多的案件之一。2003年7月11日，专家组向WTO所有成员散发了专家组报告，认定美国的措施违反了WTO规则。2003年8月11日，美国通知争端解决机构(DSB)对专家组报告提出上诉。9月29至30日，上诉机构听证会在日内瓦召开。上诉机构专家组报告于2003年11月10日作出，全面维持了之前专家组的裁决。2003年12月1日，上诉机构报告在DSB会议上通过。美国虽然败诉并且最终取消了保障措施，但是长达一年多的保护使美国国内钢铁价格上升，钢铁企业获得利润。美国钢铁企业获得了难得的喘息之机，利用这段时间提高技术含量、改善管理效率、提升产品结构。最终，美国钢铁产业获得了竞争优势，在保护措施撤销之后依然保持了较高的竞争力。

判断中国影响汽车零部件进口措施争端败诉是否值得的标准应该是:中国是否从此次争端所涉及的措施中获得了经济利益。我们也可以像美国应对钢铁保障措施案那样，虽然在争端中败诉，但是促进国内产业的发展。同时我们也要看到，虽然《管理办法》的实施有助于保护中国汽车产业，但这种保护更多的是来自于外力的作用，而不是国内汽车产业自身的强大。而且，《管理办法》的保护是有时间限制的，在中国已经败诉的情况下，《管理办法》将被修改或者取消。当前对中国而言最为重要的是提高汽车行业的自主创新能力，应对国际挑战;努力实现汽车产品从粗放型低端技术到集约型高新技术的转变，加大高新技术、新设备、新材料、新工艺研究开发的投入，实现从注重引进技术向注重自主开发创新转变，实现从引进国外车型向独立自主开发自有车型转变。

凭借有利的政策支持和大量的人力物力的投入，国内汽车产业可以利用这段缓冲时间大力提升本国汽车产业的自主创新能力，提高国产品牌的技术含量和生产效率。最终，以更强大的竞争力来应对国际竞争中的各种风险和挑战。如果《管理办法》的实施使我国相关产业得到迅速发展，相关国内企业得到较大的利润，即使因为此我国在WTO争端解决机构败诉，也是值得的，从贸易争端中获得经济利益是关键。

(二)《管理办法》已经实施的事实和争端本身都能为中国保护汽车产业发挥作用

中国在此次争端中败诉，结果将是修改或者取消《管理办法》;但是《管理办法》的实施已经发挥了保护国内汽车产业的作用。《管理办法》是基于国内汽车产业中CKD或SKD生产方式的盛行而出台的，经过了一段时间的实施确实起到了对CKD或SKD生产方式的抑制作用。以2007年国内乘用车为例，总计生产638万辆，增幅为21.94%，其中CKD组装产品的产量为11.84万辆，与2006年的33.76万辆相比，降幅达64.94%。可见《管理办法》实施以来，已经在很大程度上保护了国内汽车产业。

争端本身也可以被利用为中国保护汽车产业的手段。WTO争端解决机制比较长的案件审理和执行期限为各国政府发挥作用留出了空间。虽然WTO的争端解决机制已经对各个环节的时间进行了限制，比GATT时期的争端解决程序大大缩短了时间。但是，从向DSB提出诉讼开始，各个环节消耗的合理时间加总长达27个月。以美国钢铁保障措施案为例。2002年3月，美国政府实施为期3年的钢铁产品保障措施。2003年7月11日WTO争端解决机构专家小组裁决美国对进口钢铁施加高关税为非法。WTO争端解决机构的裁决一经公布，美国立即表示将继续上诉。这就意味着，虽然美国败诉，但是其他国家依旧没有办法获得向美国出口钢材的正当权利，只有当上诉机构最终裁定美国的做法违反了WTO相关协议和规定，才有可能迫使美国放弃这些不合理的做法，或者寻求补偿。但是，这又是几个月之后的事情了。而且，申诉、裁决和等待执行时发生的经济损失往往巨大而没有办法得到补偿。虽然在《关于争端解决规则和程序的谅解》中的第22条涉及“补偿”，但是，那是在“建议和裁决未在合理期限内执行时可采取的临时措施”。在申诉、裁决和等待执行的“合理期限”内所发生的经济损失，没有任何条款规定进行何种程度的赔偿。美国钢铁保障措施案中，在美国取消保障措施之前的将近两年，美国依旧按照自己的安排对各种钢铁产品征收关税，这无疑对钢铁产品的出口国带来了巨大的、长时间的损失，但是，这期间各方受到的损失是没有办法获得补偿的。一国政府正是可以利用WTO争端解决机制中的这些不严密，为了最大地获得本国的经济利益，明明知道某个对外贸易的措施将引起别国的反对和在WTO体制下的起诉，而且本国在WTO争端解决机制中的胜诉几率也不大，却依旧采取这项措施。

中国2005年4月1日开始实施《管理办法》，对构成整车特征的汽车零部件进口征收较高关税;我国工业和信息化部、国家发展和改革委员会第10号令自2009年9月1日起施行，对进口整车特征的相关政策规定做出调整，取消相关限制政策。虽然我国在此次WTO贸易争端中败诉，但是该政策已经实施了四年多，对于我国汽车业的发展发挥了较好的作用。

(三)贸易政策措施需要更有策略性

我国通过对构成整车特征的汽车零部件征收整车税率的关税来防止国际贸易中的偷逃关税行为，被美欧等成员方起诉到WTO争端解决机构，而且我国败诉。这提醒我们，在运用贸易政策维护国家利益、支持国内产业的同时，这些措施本身不应该存在法律缺陷。我们可以寻求一些既不违反WTO相关规则，又能达到我们目的的贸易措施，成为我国在国际经济交往中制胜的有力武器。

由于装配有整车特征的汽车零部件对于技术没有特别要求，我国很多进行这种装配的企业规模都不大，技术水平一般。所以，对于通过CKD或SKD方式生产豪华轿车的企业，我国可以对他们进行企业规模、技术、售后等方面的规定，提高进入门槛，减少这样的装配企业，从而达到减少通过CKD或SKD方式进口豪华轿车的目的。

对于国内大型的汽车整车制造企业和零部件制造企业，我国可以对他们进行研发补贴。WTO《补贴和反补贴措施协议》(SCM)并不是反对所有补贴，我国可以在不违反《补贴和反补贴措施协议》的前提下，补贴汽车产业新产品的研发，给予经费和技术上的支持;还可以建立集中的汽车生产工业园区，在财政税收和水电使用费方面作相应的减免。

总之，在WTO争端中的胜败并不是判断一个国家应对WTO成功与否的标准。对此，我们应该改变以往的认为败诉必然带来不利后果的陈旧观点，以一颗平常心去看待贸易争端中的输赢，并尽量从失败的教训中总结经验，更好地掌握和利用世贸规则。我们需要注意的是如何在国际贸易争端中获取最大的经济利益，支持本国相关产业的发展。

复习思考题

1.你认为中国在不减少出口的情况下鼓励扩大进口能解决中国的贸易顺差问题吗?为什么?

2.中国应该采取哪些措施以扩大进口、缓解贸易摩擦?

3.中国鼓励企业“走出去”、扩大对外投资、在贸易伙伴国当地进行组装销售对于解决中国贸易顺差问题有帮助吗?为什么?从日本以对外直接投资缓解日美贸易摩擦和中国彩电行业利用对外直接投资应对贸易摩擦当中能够得出怎样的经验和教训?

4.美国、欧盟的出口管制为什么是不合理的?

5.中国应该采取怎样的措施来促使美国和欧盟放松对华高新技术产品出口管制措施?

6.为什么说增加中国高新技术产品与高附加值产品的出口能有效减少贸易摩擦?中国应该采取哪些措施来优化中国产业结构、提高高新技术产品与高附加值产品的出口比例?

表7.2　1990—2010年中国国际收支经常账户顺差、贸易顺差额变化情况(亿美元)

数据来源:根据中国国家外汇管理局公布的数据整理所得: http://www. safe.gov. cn/model_safe/tjsj/tjsj_ list. jsp? ct_name=% E4% B8% AD% E5% 9B% BD% E5% 9B% BD% E9% 99% 85% E6% 94% B6% E6% 94% AF% E5% B9% B3% E8% A1% A1% E8% A1% A8＆id=5＆ID=110500000000000000.

表7.3　日本1979—1989年对外直接投资总额与对美国直接投资额(亿美元)

资料来源: 1979—1988:日本财务省《财政金融统计月报》第452号第9页。1989: The Statistics Bureau of Japan，http://www.esri. cao.go. jp/en/sna/kakuhou/kekka/h22_kaku/24annual_report_e.html.

【注释】

(1)Mundell，Robert A.(1957)．International trade and factor mobility. American Economic Review 47(3): 321－335.

(2)Kojima，K.. Direct Foreign Investment: A Japanese Model of Multination Business Operations. London: Groon Helm.

(3)Markusen，James R.＆Lars E. Sevensson. Trade in goods and factors with international differences in technology. International Economic Review 26(1): 175－192.

(4)Bhagwati，Jagdish N..Trade and development Theory and Policy: a synthesis exists.Economic and Political Weekly 22(22): 859－860.

(5)苑涛.反倾销的经济影响:对中国的分析.北京:人民出版社，2009．

(6)贾杉.贸易保护与中国对美国的直接投资研究.统计与决策，2011(12)．

(7)Feenstra，Robert C. Review: Multinational firms amd the theory of international trade by James R. Markusen.Journal of Economic Literature42(1): 181－182.

(8)何永江.美国贸易政策.天津:南开大学出版社2008: 462．

(9)刘子奎.冷战后美国出口管制政策的改革和调整.美国研究2008(2)．

(10)《管理办法》中规定的构成整车特征的三个标准是:(一)进口全散件(CKD)或半散件(SKD)组装汽车的;(二)在《管理办法》第四条规定的认定范围内: 1.进口车身(含驾驶室)、发动机两大总成装车的; 2.进口车身(含驾驶室)和发动机两大总成之一及其他3个总成(系统)(含)以上装车的; 3.进口除车身(含驾驶室)和发动机两大总成以外其他5个总成(系统)(含)以上装车的。(三)进口零部件的价格总和达到该车型整车总价格的60%及以上的。前两个标准已实施，第三个标准原定于2006年7月1日开始生效。

(11)KD是“进口散件装配”的英文缩写。KD有三种类型: CKD、SKD和DKD。CKD、SKD是国际通行的说法。其中CKD(全散件组装)就是进口或引进汽车时，汽车以完全拆散的状态进入，之后再把汽车的全部零部件组装成整车。这种方式生产车型的零部件可以是全部进口的，也可以是一部分零件由国内厂家生产。而SKD(半散件组装)汽车的发动机、底盘等各大部件总成基本上以半成品形式散装进口，国内厂家则就地将它们装成整车，并进行销售。