中国诉美国影响中国禽肉进口措施案（）

1957年，美国国会通过《禽类制品检验法》，对国内和进出口的禽类制品贸易设置了整体法律框架。根据该法，农业部负责制定和实施禽类制品的进口规则。食品安检局作为农业部的下属机构，审查申请国的禽肉制品检验系统是否等效于美国的检验系统，并据此决定是否允许其禽类制品的进口。

2006年6月，中国禽类制品生产系统通过了食品安检局的等效性认定，而禽类屠宰检验系统也通过了该局的初步等效性认定。

2007年12月26日，美国国会通过《2008年向农业、乡村发展、食品与药品管理以及相关机构拨款法》（以下简称“《2008年拨款法》”），该法第733节规定不得将政府拨款用于制定或实施允许美国进口中国禽类制品的规则。第733节在2008年9月30日失效，但该节规定的拨款限制在《2009年农业、乡村发展、食品与药品管理以及相关机构拨款法》（以下简称“《2009年拨款法》”）第727节中得以延续。

2008年7月23日，食品安检局公布了具有禽类制品进口资质的国家名单，中国虽被列入该名单中，但名字却被阴影覆盖，这表明中国的进口资质因动物健康的原因而暂时被取消，或需要重新进行等效性认证，而中国的相关附注显示，“《2008年拨款法》禁止食品安检局从中国进口禽类制品”。

2009年3月11日，《2009年拨款法》通过，其中第727节与《2008年拨款法》的第733节一样，针对进口中国禽类制品设定了资金限制。

2009年4月17日，中国根据DSU第4条、GATT1994第22条以及《农业协定》第19条的规定，就美国采取的影响中国禽类制品进口的措施，向美国提出磋商请求。此外，中国在磋商请求中表示，如果任何此类措施被证明属于卫生和植物卫生措施（以下简称“SPS措施”），中国亦会根据《实施卫生与植物卫生措施协定》（以下简称“《SPS协定》”）第11条请求同美国磋商。中美双方于5月15日举行磋商，但未达成一致意见。

2009年6月23日，中国请求依照DSU第6条、GATT1994第23.2条、《农业协定》第19条以及《SPS协定》第11条的规定组建专家组。9月23日，总干事任命以下专家组成专家组：奥利·伦德比（Ole Lundby）（主席）、菲利佩·罗比迪亚（Felipe Lopeandía）和穆罕默德·赛义德（Mohammad Saeed）。巴西、欧盟、危地马拉、韩国、中国台北和土耳其保留作为第三方参与专家组程序的权利。

专家组于2010年7月26日公布了最终报告。由于争议措施已经失效，专家组虽然裁定争议措施违反了《SPS协定》及GATT1994，但并未提出任何修正建议。

2010年10月25日，DSB采纳了该报告。

1. 第727节是否属于《SPS协定》范围内的SPS措施

《SPS协定》第1条规定了该协定的适用范围：“1. 本协定适用于所有可能直接或间接影响国际贸易的SPS措施。此类措施应依照本协定的规定制定和适用。2. 就本协定而言，适用附录A中规定的定义。”因此，构成《SPS协定》的SPS措施需要以下两个条件：（1）符合附录A中对SPS措施的定义；（2）具有直接或者间接影响国际贸易的可能性。

（1）第一个条件：符合附录A对SPS措施的定义

附录A对SPS措施的定义如下：“1. SPS措施——用于下列目的的任何措施：……（b）保护成员领土内的人类或动物的生命或健康免受食品、饮料或饲料中的添加剂、污染物、毒素或致病有机体所产生的风险……（第二段：）SPS措施包括所有相关法律、法令、法规、要求和程序，尤其包括以下几种：……”

专家组分析认为，该定义涉及措施的目的和类型这两方面因素，因为附录A（1）（a）至（d）中规定了目的因素，附录A（1）第二段规定了类型因素（“法律、法令、法规、要求和程序”）。专家组决定通过对这两个因素的考察，判断第727节是否属于SPS措施。

就目的因素而言，第727节以及附随第727节、用于解释该节目的的《解释性联合声明》均未明确指向附录A（1）的（a）至（d）中的目的。但美国主张，正如该节的起草议员在其声明中所说，第727节的目的是应对从中国进口禽类制品可能引发的健康风险。专家组认为这份声明可以反映第727节的立法意图。此外，《2008财年综合拨款法委员会报告》以及众议院的相关报告均提到，由于中国的食品污染情况而禁止提供资金，以加强对生命和健康的保护。因此专家组认定，第727节旨在保护人类和动物的生命与健康免受由中国进口的受污染禽类制品所带来的风险，满足附录A（1）（b）项规定的目的。

就类型因素而言，第727节是一个法律条款，属于附录A（1）第二段中所列明的措施类型。

综合上述分析，专家组认定，第727节符合附录A（1）中的关于SPS措施的定义。

（2）第二个条件：具有直接或间接影响国际贸易的可能性

专家组认为，因为第727节禁止食品安检局利用拨款制定和实施允许从中国进口禽类制品的规则，所以在该措施有效期内，中国不可能向美国出口禽类制品。因此，该措施确实影响了禽类制品的国际贸易，满足了第二个条件。

因此，专家组裁定，第727节属于《SPS协定》范围内的SPS措施。

2. 第727节作为等效措施，在《SPS协定》中的适用条款

美国主张，在等效程序正在进行的情况下，第727节是国会采取的正常监督措施。其主张，因为第4条是《SPS协定》专门规范等效措施的条款，所以第727节只受该条的管辖。

对于美国的主张，专家组首先考察了第4条和WTO动植物防疫检疫委员会制定的《关于实施〈SPS协定〉第4条的决议》（以下简称“《决议》”）的文本。专家组发现，第4条和《决议》中没有任何内容显示或暗示，第4条是《SPS协定》中唯一规范等效措施的条款。相反，《决议》暗示，等效措施除了符合第4条外，还应符合《SPS协定》的其他规定。此外，日本—苹果案的专家组也认为，第4条不能作为对违反同协定其他条款的抗辩理由。

综上，专家组认定，第4条不是适用于等效措施的唯一条款。

3. 第727节是否违反《SPS协定》第2.2条、第5.1条和第5.2条

第2.2条规定：“各成员应保证任何SPS措施仅在保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的范围内适用，并以科学原理为基础；如果没有充分的（sufficient）科学证据，除第5.7条规定的情况外，成员不应维持其SPS措施。”第5.1条规定，SPS措施的制定应以针对人类、动物或植物的生命或健康的风险评估为基础，且该风险评估不仅要与具体情况相适应，还要虑及有关国际组织制定的风险评估技术。第5.2条规定了成员在进行风险评估时，必须考虑的一些事项，如可获得的科学证据等。

以上三条中，第5.1条可以被视为第2.2条中基本义务的具体应用。如果SPS措施并未按第5.1条和第5.2条的规定进行风险评估，那么该措施可以被假定为未基于科学原理或在无充分科学证据的情况下得以维持，即违反了第2.2条。

因此，专家组将先考察第727节是否符合第5.1条和第5.2条的要求，之后再就第2.2条进行考察。

《SPS协定》附录A（4）中对风险评估下了定义，针对附录A（1）（b）项下的措施（即第727节），应“对食品、饮料或饲料中存在的添加剂、污染物、毒素或致病有机体可能对人类或动物健康造成的不利影响进行评价”。

此外，风险评估必须针对该措施所要应对的特定风险进行专门的讨论。

中国主张，美国没有针对中国禽类产品的风险做过风险评估。美国未对此提出异议，也未向专家组提供任何关于风险评估的证据。因此专家组认定，美国未根据风险评估制定第727节，所以第727节违反了《SPS协定》第5.1条和第5.2条。

专家组注意到，第2.2条规定争议措施应依据科学原理设立，且只在有“充分”（sufficient）科学证据的情况下才能维持，但第5.7条规定的情形除外。

由于之前已裁定第727节未按第5.1条和第5.2条进行风险评估，则该措施可以被假定为没有基于科学原理设立、在没有充分科学证据的情况下得以维持。

专家组分析了与第2.2条相关的第3.3条、第5.1条和第5.7条后认为，需要满足以下三个条件，方能构成第2.2条下“充分”的科学证据：（1）科学证据必须与争议措施之间存在合理的联系；（2）科学证据足以论证争议措施所要应对的风险的确存在；（3）科学证据对于完成风险评估是必要的。

美国提交了很多关于禽流感、禽类制品走私等的新闻报道和出版物，但除了一份食品安检局的报告外，并没有专门针对禽类检验体制的证据。这些证据无法证明第727节所要应对的风险是存在的，不满足上述第二个条件，故不构成“充分”的科学证据。因此第727节的维持缺乏“充分”的科学证据，违反了《SPS协定》第2.2条。

4. 第727节是否违反《SPS协定》第5.5条

第5.5条规定，每一成员应避免适当的保护水平在不同的情况下存在任意或不合理的差异，如果此类差异对国际贸易造成了歧视或变相限制。

欧共体—荷尔蒙案中的上诉机构认为，违反《SPS协定》第5.5条要满足以下三个条件：（1）成员在不同的情形下的适当保护水平存在差异；（2）这种差异缺乏正当理由；（3）这种差异对国际贸易造成了歧视或变相限制。专家组也依此进行分析。

第一个条件分为两个部分：（1）存在不同情形；（2）不同情形中存在不同的适当保护水平。欧共体—荷尔蒙案的上诉机构认为，“不同”的情形尽管不同，但一定具有可比较性，不然若是两个完全不同的情形，其适当保护水平也就不具有可比性，更无法得出保护水平“不同”的结论。具体来说，可比较性就是不同情形之间具有某些共同的要素。

（1）不同但可比的情形

中国提供了两类不同但可比的情形：①中国禽类制品与其他WTO成员禽类制品（以下简称“a类情形”）；②中国禽类制品与中国其他食品。

专家组首先考察a类情形。从字面看，第727节的资金限制只适用于中国的禽类制品，导致中国禽类制品与其他WTO成员禽类制品适用不同的进口措施。因此，专家组同意，进口这两类禽类制品属于不同情形。

在可比性问题上，中国主张，这两类禽类制品都存在被特定污染物污染的风险，如沙门氏菌、弯曲杆菌和李斯特菌等，这一点也得到了专家组的支持。因此a类情形构成不同但可比的情形。

（2）不同的适当保护水平

美国主张，所有禽类制品适用统一的适当保护水平，该水平规定在《禽类制品检验法》第466（a）节中，而该规定又通过食品安监局的程序得以实施。

专家组认为，第466节及食品安检局的程序属于附条件进口，提供了进口的机会，而第727节则是绝对的进口禁止，这两种适当保护水平存在着实质区别。

由于美国未能证明中国的禽类制品存在更大的健康风险，因此也无法证明，上述两项表面存在差异的适当保护水平实质是相同的。

因此，专家组裁定，第727节和食品安检局的程序反映了两种不同的适当保护水平。结合之前的分析，违反第5.5条的第一个条件已经满足。

专家组认为，鉴于需要比较的措施（第727节和食品安检局程序）是SPS措施，而SPS措施必须以科学原理为依据，且无充分科学证据不得维持，所以在第5.5条下，若要证明适当保护水平的差异具有正当理由，就需要提供相关的科学证据。

由于之前专家组已经裁决第727节未以风险评估为依据，且缺乏充分的科学证据支持，所以这种适当保护水平的差异缺乏正当理由，满足了第二个条件。

澳大利亚—鲑鱼案专家组曾确定了三个“预警信号”，以判断适当保护水平的差异是否造成了歧视或对国际贸易的变相限制：“①适当保护水平的差异缺乏正当理由；②适当保护水平之间存在相当大的差异；③争议措施违反了《SPS协定》第5.1条和第2.2条。”专家组结合之前的裁定，认为本案中这三个预警信号均已满足。

此外，中国还主张，美国国会与食品安检局，就中国禽类制品的安全问题，在一年半内作出了截然相反的评判，这属于澳大利亚—鲑鱼案中提到的“其他因素”，应加以考虑。专家组同意将其纳入考量。

最终，专家组认为，由于第727节规定的适当保护水平严于《禽类制品检验法》，而且第727节只适用于中国禽类制品，这本身就构成了歧视。

综合上述分析，专家组认为第三个条件也已满足。

鉴于以上三个条件均已满足，专家组裁定第727节违反了《SPS协定》第5.5条。对于中国提出的另一类不同但可比的情形（即中国禽类制品与中国其他食品），专家组基于司法经济原则不再进行考察。

5. 基于《SPS协定》第2.3条的诉求

第2.3条规定，各成员应保证其SPS措施，在相同或相似的情况下，不对其他成员造成任意或不合理的歧视，也不得以对国际贸易构成变相限制的方式实施。

专家组认为，第2.3条规定的是“基本义务”，第5条是对该项义务的具体阐述，所以违背第5.5条的措施也必定违背了第2.3条。因此，第727节也违反了《SPS协定》第2.3条。

6. 基于《SPS协定》第5.6条的诉求

根据第5.6条，SPS措施对贸易的限制不应超过其适当保护水平所必需的程度。该条的脚注表明，如果存在另一措施，该措施从技术和经济可行性上考虑是合理可用的，也达到了与原措施相同的适当保护水平，且对贸易的限制比原措施小很多，则可证明原措施违反了第5.6条。

中国主张，存在符合《禽类制品检验法》保护水平标准的另一措施，其对贸易的限制要比第727节小。专家组认为，尽管第727节与《禽类制品检验法》设定的保护水平不同，但美国有权选择适用哪种适当保护水平，专家组不宜对此进行干涉。

此外，由于缺乏相应的科学证据，无法确定中国禽类制品的风险大小，所以也就无法确定第727节对贸易的限制是否超过了适当保护水平所要求的程度。

鉴于上述原因，专家组不再对中国的此项诉求进行考察。

7. 基于《SPS协定》第8条的诉求

第8条的标题为“控制、检查和批准程序”，该条规定，各成员在实施控制、检查和批准程序时，应遵守附录C的规定，保证其程序与本协定的规定不相抵触。

与本诉求相关的是附件C（1）（a）项，即对于检查和保证SPS措施履行的任何程序，“这些程序的实施和完成不应受到不适当的迟延……”

专家组首先对第727节是否属于第8条的范围进行考察。在《韦氏大词典》中，“批准”的一个定义是“给予正式或官方的许可”。如果没有食品安检局的等效性认定，他国的禽类制品将无法向美国出口，因此通过等效性认定意味着食品安检局给予正式或官方的进口许可。所以，等效性认定程序是一项“批准程序”，属于第8条和附件C（1）的范围。

专家组接着对第727节是否造成了附录C（1）（a）项中的“不适当的迟延”（undue delay）进行考察。鉴于“不适当的迟延”是和“程序的实施和完成”一起表述的，专家组认为，这要求相关部门在开始实施程序至结束程序的过程中，不得无故浪费时间。

第727节通过资金限制有效阻止了食品安检局“完成”等效性评估程序，即对“实施和完成”该程序造成了“延误”。加上专家组之前裁定，第727节未基于风险评估，也无充分科学证据支持，专家组认为这就表明该“延误”缺乏正当合理的依据，构成“不适当的延误”，故第727节违反了附件C（1）（a）项。

由于《SPS协定》第8条要求各成员在实施批准程序中应遵守附录C的规定，且中美双方均同意违反附件C（1）（a）项即意味着违反第8条，因此专家组裁定，第727节也违反了《SPS协定》第8条。

8. 基于GATT第1.1条的诉求

第1.1条规定了最惠国待遇原则，即在有关进出口的事务上，在关税和其他费用及其征收方法、进出口的规定和手续以及第3.2条和第3.4条所涵盖的所有事项方面，缔约方应将其给予任何其他缔约方产品的利益（advantage）、优惠、特权及豁免，立即且无条件地给予任何其他缔约方相同产品（the like product）。

就相同产品而言，中国—出版物和音像制品案的专家组认为，如果在争议措施中，原产地是划分两类产品的唯一标准，那么就可以假定这两类产品是“相同产品”，申诉方无需依照传统的四项标准证明其相同性。本案专家组同意这一观点，且认为第727节就属于这种情况，因此假定中国禽类制品与其他WTO成员禽类产品为相同产品。

就“利益”（advantage）而言，欧共体—香蕉案（三）的专家组认为，第1.1条中的给予“利益”的措施是指，使某些产品有更好的竞争机会或影响产品间商业关系的措施。专家组认为，第727节禁止了中国禽类制品的进口，而其他WTO成员却拥有在美国市场销售禽类制品的机会，这种机会是一种非常有利的竞争利益，而且这种机会也会影响这些禽类制品之间的商业关系。因此，允许进口的机会属于第1.1条所指的“利益”。

由于第727节使得中国无法获得美国给予其他WTO成员的上述“利益”，因此专家组裁定，第727节违反了GATT1994第1.1条的规定。

9. 基于GATT1994第11.1条的诉求

第11.1条规定了普遍取消数量限制的原则，即缔约方不得对其他缔约方的进出口，设立或维持除关税、国内税及其他费用以外的禁止或限制。

本案中，第727节使食品安检局没有专项资金制定或实施关于进口中国禽类制品的规则，而没有相关规则的产品是被禁止进口的，所以第727节具有禁止中国禽类制品进口的效果。因此专家组裁定，第727节违反了GATT1994第11.1条。

10. 第727节是否因GATT1994第20（b）条而合理

由于之前已裁定第727节违反了《SPS协定》，所以此处专家组需要解决的问题是GATT1994第20（b）条与《SPS协定》之间关系，以及在违反《SPS协定》的情况下，美国是否仍然能够援引第20（b）条进行抗辩。

专家组在考察了GATT1994第20条（尤其是总言部分及第20（b）条）和《SPS协定》的序言后认为，《SPS协定》的序言开头复述了第20条的总言部分及第20（b）条。且该序言明确指出，《SPS协定》的目的是“详述如何适用……特别是第20（b）条”，所以专家组认为，序言的意思应该是，《SPS协定》详细解释了如何适用第20（b）条。《SPS协定》第2.3条、第2.4条、第3.2条和第5.5条，以及该协定的谈判历史等依据都佐证了这一观点。

而根据《SPS协定》第2.1条，成员有权采取SPS措施，但此类措施不应违反《SPS协定》。

综合以上分析，专家组认为，由于第727节违反了《SPS协定》，其不能援引GATT1994第20（b）条作为抗辩理由。

11. 基于《农业协定》第4.2条的诉求

中国主张，第727节违反了《农业协定》第4.2条关于“进口数量限制”的规定。由于专家组已裁定第727节违反GATT1994第11.1条“普遍取消数量限制”的义务，基于司法经济原则，专家组不再考察《农业协定》第4.2条。

专家组裁定，美国《2009年拨款法》第727节违反了《SPS协定》第5.1条、第5.2条、第2.2条、第5.5条、第2.3条和第8条；同时违反了GATT1994的第1.1条和第11.1条。

鉴于成员拥有对适当保护水平的选择权，故专家组不对第727节违反《SPS协定》第5.6条的诉求作出裁定。

本案是中国入世后第一起作为申诉方在专家组阶段“完胜”的案子。本案是中国加入WTO后第一起有关农产品检验检疫措施的贸易争端案，也是第一起中国起诉美国立法的案件。本案也是WTO争端解决机制下第一起涉及等效性制度的争端案件，对于WTO下相关规则的澄清和解释，对于推动WTO法律制度的发展均具有重要意义。