浅析棚户区改造模式中的土地开发及运作方式问题

2017-09-30 王松子

笔者在近期参与的工作中接触到数个拟采用PPP模式进行棚户区改造的项目，期间，客户对棚户区的改造建设能否采用PPP模式，如何合法合规地采用PPP模式进行等问题心存疑惑。对此，笔者结合工作实际和相关法律、法规、政策性文件的规定，针对以PPP模式进行棚户区改造当中的土地开发及运作方式问题进行了梳理，以供参考。

（注：《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）中将棚户区改造分为城市棚户区改造、国有工矿棚户区改造、国有林区棚户区改造、国有垦区危房改造4种类型，由于实践经验有限且研究尚待深入，本文探讨范围限定为城市棚户区改造。）

《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）规定，适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。据此，保障性安居工程可以采取PPP模式。《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）规定，保障性安居工程包括廉租房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房、棚户区改造安置住房、农村危房改造住房。同时，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）和《住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部等关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》（建保〔2012〕91号）明确，民间资本可通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与棚户区改造，按规定或合同约定的租金标准、价格面向政府核定的保障对象出租、出售。综上所述，棚户区改造可以采用PPP模式进行。

根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）和《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36号）的规定，棚户区改造工作包括棚户区房屋的拆除、土地征收、安置补偿、安置住房小区的新建、规划保留建筑的维修加固、市政基础设施和配套公共服务设施的建设等方面。其中，棚户区房屋的拆除、土地征收、安置补偿、土地前期开发涉及的基础设施建设（如道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等）属于土地一级开发的范畴，安置住房小区的新建、非土地前期开发范畴的市政基础设施和配套公共服务设施的建设属于土地二级开发的范畴。

根据《土地储备管理办法》和《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）的规定，土地一级开发工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担。《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）规定，党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。据此，根据《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）规定，在棚户区改造项目中，政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，可通过政府购买服务的方式交由符合法律、法规规定的承接主体具体实施。

综上，笔者认为，一方面，可先由政府完成棚户区改造项目中的土地一级开发，再采用PPP模式，引入社会资本进行棚户区改造土地二级开发范畴内的建设及建成后的运营维护服务。另一方面，亦可在土地一、二级开发环节均采用PPP模式，即，根据《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）的规定，由政府通过购买服务的方式，将政府应当承担的棚改征地拆迁服务、公益性基础设施建设等方面的工作交由符合法律、法规规定的社会资本（或PPP项目公司）完成，再通过招标、拍卖或者挂牌方式，将土地使用权向社会资本（或PPP项目公司）出让，以进行土地二级开发范畴内的棚户区改造建设及开发建设后的运营维护服务。

但应当注意的是，若采取后一种路径，一方面，由于土地使用权必须通过招标、拍卖或者挂牌的方式出让，社会资本（或PPP项目公司）存在不能顺利取得相应土地使用权或取得土地使用权成本较高的风险；另一方面，政府通过政府购买服务的方式将政府应当承担的棚改征地拆迁服务、公益性基础设施建设等方面的工作交由符合法律、法规规定的社会资本（或PPP项目公司）完成，应当严格遵守《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）及《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）中关于棚户区改造涉及政府购买服务事项的相关规定。

如上所述，棚户区改造工作包括棚户区房屋的拆除、土地征收、安置补偿、安置住房小区的新建、规划保留建筑的维修加固、市政基础设施和配套公共服务设施的建设等方面，所需资金规模较大。根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）的规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。因此，采用PPP模式进行棚户区改造的情况下，若政府支出责任过重，则其将面临巨大的财政压力；而社会资本方若须完全（或主要）通过使用者付费的方式收回成本并获取合理回报，由于缺少政府付费的保障，潜在社会资本方难免心存项目可能亏损或须较长年限才能收回成本并获取合理回报的担忧，政府可能较难找到合适的社会投资人。故笔者认为，采用PPP模式进行棚户区改造，关键在于把握好PPP项目中政府支出责任与社会资本方的成本回收和合理回报之间的平衡。

据此，笔者认为，在棚户区改造PPP模式下，可着重考虑以下两种运作方式：

第一，建设—运营—移交（Build-Operate-Transfer，BOT）

根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，建设—运营—移交（Build-Operate-Transfer，BOT），是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。

在BOT模式下，社会资本（或PPP项目公司）不拥有项目所有权。在其完成项目建设后，项目中用于安置的房屋即应交由政府进行安置。在运营期内，一方面，由社会资本（或PPP项目公司）对项目中的廉租房、公共租赁住房、商业用房进行对外租赁，对项目进行物业管理，对教育、医疗卫生和其他综合服务设施进行运营，并向住户及其他使用者收取相关费用；另一方面，由社会资本（或PPP项目公司）对项目进行维护，并由政府进行付费；当使用者付费不足以满足社会资本（或PPP项目公司）成本回收和合理回报时，由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司经济补助。运营期结束后，由社会资本（项目公司）将项目移交政府。

该种模式的缺陷在于，社会资本（或PPP项目公司）的项目建设成本较高，而上述使用者付费和政府付费难以在短期内覆盖该成本，如社会资本（或PPP项目公司）不愿将运营期设置过长，根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）第25条关于年度PPP项目中政府支出责任不得超过一般公共预算10%的规定，政府将面临巨大的PPP项目财政压力。

第二，建设—拥有—运营—移交（Build-Own-Operate-Transfer，BOOT）

《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）规定，对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。鉴于此，笔者认为，棚户区改造PPP项目可采用BOOT模式进行。

BOOT模式与BOT模式最大的不同在于，社会资本（或PPP项目公司）在完成项目的建设后，即拥有项目的所有权。如采用该模式，则应当在合同中明确公益性约束条款，对项目房屋根据功能规划进行划分，对于可出售部分的房屋仅可用于拆迁安置，由安置户向社会资本方（或PPP项目公司）进行购买；对于其他部分的房屋，社会资本方（或PPP项目公司）不得进行抵押或转让，仅能根据功能的不同将其作为廉租房、公共租赁住房、商业用房进行对外租赁（运营期结束后，该部分房屋所有权无偿移交政府），同时项目物业管理及教育、医疗卫生和其他综合服务设施亦由社会资本（或PPP项目公司）进行运营，并向住户及其他使用者收取相关费用。此外，当使用者付费不足以满足社会资本（或PPP项目公司）成本回收和合理回报时，由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司经济补助。运营期结束后，由社会资本（或PPP项目公司）将项目移交政府。

应当注意的是，根据《贵州省人民政府办公厅关于做好棚户区改造货币化安置工作的实施意见》（黔府办函〔2015〕162号）的规定，由于在此模式下建设的安置住房小区并非存量住房，不能由政府集中购买用于棚户区改造安置，可由政府搭建平台，科学制定安置方案，合理确定购买价格，引导棚户区改造对象自主选择购买。

在BOOT模式下，项目房屋作为安置房向安置户进行出售，或作为廉租房、公共租赁租房、安置小区配套商业用房进行租赁。虽然安置户的购房款和廉租房、公共租赁住房的租赁补贴从性质上而言仍然属于政府支出，但其并不属于《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》中所定义的政府付费和可行性缺口补助的范畴，因此其并非PPP项目中的政府支出责任。采用此模式，有利于有效缓解政府的PPP项目财政压力。

采用PPP模式进行棚户区改造，目的在于充分利用社会资本，缓解财政压力，推进城镇保障性安居工程的实施，改善困难群众住房条件，促进经济增长与社会和谐。本文就棚户区改造采用PPP模式的合法合规性进行了梳理，并初步探讨了以PPP模式进行棚户区改造的土地开发及运作模式问题，基于棚户区改造可以采用PPP模式的分析判断，笔者认为，棚改项目土地一、二级开发环节均采用PPP模式具有一定的可行性；建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）均是值得政府与社会资本方考虑采用的具体运作方式，PPP模式在棚户区改造项目中的具体应用尚存在许多问题有待研究，对此笔者将在以后的工作中结合实践和相关法律法规的规定进行更加深入全面的剖析。