农用地的产权重构

集体所有制土地的绝大部分是农用地，包括耕地、林地、草地、养殖水面等⁽¹⁾。据国土资源部第二次全国土地调查，全国农村集体土地总面积为66.9亿亩，其中农用地为55.3亿亩⁽²⁾。这是农村集体资产的主体部分。

20世纪50年代中后期农业合作化运动进入高级社阶段后，农用地的私人所有制开始终结、集体所有制开始形成。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》颁布后，“三级所有、队为基础”的农村集体所有制最终确立。在人民公社时期，实行“集体所有、统一经营、集中劳动、按工分分配”，农用地的所有权与使用权高度统一。20世纪70年代末80年代初，实行家庭承包经营，农用地（主要是耕地）的集体所有权与农户承包经营权实现了分置。后来家庭承包经营制度推广到草原和林地，这两部分农用地也实现了集体所有权与农户承包经营权的分置。“两权分置”既避免了土地私有化之嫌，又将农用地产权的大部分权能界定给了集体成员，极大地调动了农民生产积极性。

党的十八届三中全会《决定》强调，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。落实这一改革要求，需要明确流转、抵押、担保、入股的客体究竟是承包经营权、承包权还是经营权。为此，2014年中央1号文件进一步明确指出，“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。这表明，把土地承包经营权分设为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”，是农用地产权制度演变的大趋势。发挥好“三权分置”的积极作用，预防可能带来的负面效应，关键是要合理界定农用地所有权、承包权、经营权的权能范围，把三者各自的具体权利一道道界定清楚。

(1)北方草原大部分属于国家所有，南方草山草坡多属于集体所有。

(2)见《经济参考报》2014年12月2日第二版。