宅基地的产权重构

截至2013年底，全国农村宅基地面积为1.7亿亩，约占农村集体建设用地的54%⁽¹⁾。这是农村集体资产的重要组成部分，也是农民财产权利的重要来源。农村宅基地制度是我国特有的一种土地制度。新中国成立后一个时期内，宅基地和农房归农民个人所有。即便1956年发布的《高级农业生产合作社示范章程》要求社员入社必须把私有的土地转为合作社集体所有，但也同时明确“社员原有的坟地和房屋地基不必入社”。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》首次明确包括宅基地在内的生产队范围内的土地，都归生产队所有。1963年中共中央发布《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，并转发国务院农林办公室整理的《关于社员宅基地问题》，重申“社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有”，并作出新的规定：宅基地仍归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂；宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖和租赁房屋的权利；社员新建住宅占地无论是否耕地，一律不收地价（张红宇，2013）。

在1963年以来的50多年间，虽然“集体所有、农户使用”的农村宅基地制度框架保持了基本稳定，但深入分析可以发现，农村宅基地使用权制度还是发生了一系列调整。

一是获得宅基地使用权的资格在逐步收紧。在很长一个时期内，国家并未禁止城镇居民有条件地获得农村宅基地使用权。1982年颁布的《村镇建房用地管理条例》规定，“回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨”可以获得宅基地。1986年颁布的《土地管理法》第四十一条规定，城镇非农业户口居民可以使用集体所有土地建住宅，附加条件是须经县级人民政府批准、用地面积不得超过省区市规定标准、参照国家建设征用土地标准支付补偿费和安置补助费。1990年发布的《国务院批转国家土地管理局〈关于加强农村宅基地管理工作的通知〉》首次提出，对非农业户口居民，不批准宅基地。1998年修订后的《土地管理法》，将宅基地的申请主体由“农村居民”修改为“农村村民”，删除了城镇非农业户口居民可以使用集体所有土地建住宅的规定。1999年发布的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》首次明确提出，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。2004年发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，将禁止的主体范围由“城市居民”扩大为“城镇居民”，明确提出“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。

二是获取宅基地使用权的方式经历了从无偿到有偿再到无偿的曲折变化。在人民公社时期，社员新建住宅由集体无偿提供土地。1988年山东德州率先试行农村宅基地有偿使用。到1992年，全国已有28个省、自治区、直辖市、1200多个县、6000个乡镇、约13万个行政村实行了宅基地有偿使用。1993年，国务院召开全国减轻农民负担工作电视电话会议，宣布取消农村宅基地有偿使用费、农村宅基地超占费。此后，虽然国家层面实行免费使用制度，但局部地区仍在实行有偿使用。

三是宅基地使用权的权能在逐步收窄。1963年发布的《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定，社员有买卖或租赁房屋的权利，房屋出卖后宅基地使用权即随之转移给新房主。但1981年发布的《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》强调，分配给社员的宅基地，社员只有使用权，不准出租、买卖和擅自转让。1995年颁布的《担保法》第三十七条规定，宅基地使用权不得抵押。2007年颁布的《物权法》第一百五十二条规定，宅基地使用权具有占有、使用权能；第一百八十四条规定，宅基地使用权不得抵押。与完整的用益物权相比，少了收益的权能；与土地承包经营权相比，不仅少了收益的权能，而且少了很多形式的处分权能。

经过50多年的发展演变，目前农村宅基地制度的主要特征可概括为：“集体所有、成员使用，一户一宅、限制面积，免费申请、长期占有，房地分开、差别赋权”⁽²⁾。“集体所有、成员使用”，就是宅基地所有权归农民集体所有，只有集体经济组织成员才有使用资格。“一户一宅、限制面积”，就是集体经济组织成员以家庭为单位、每个家庭可使用一块宅基地，宅基地占地面积和容积率不能超过各地的规定。“免费申请、长期占有”，就是集体经济组织成员可以家庭为单位免费申请使用本集体所有的土地，并无期限地占有和使用宅基地，面积与申请时的家庭人数有关，但不能落实到人头，属于家庭共有使用权。“房地分开、差异赋权”，就是房屋和宅基地实行两套产权制度，农民对房屋拥有完整的占有、使用、收益、处分权，对宅基地只拥有占有、使用和有限的处分权（比如，可转让给本集体经济组织符合新申请宅基地条件的农户，但转让后不得再申请使用宅基地）⁽³⁾。这套制度安排，保障了农民居住权，无论穷富都有一块宅基地用于自建住房。但也存在很多问题，免费申请和占有宅基地，导致一户多宅、建新不拆旧等“公地悲剧”普遍发生；随着农村人口外流增多，农房空置现象加剧；农民住房财产权和宅基地使用权权能不充分，农民财产权利受到约束；农房甚至宅基地抵押、超范围流转、城乡居民“联建”、建造对外销售的“小产权房”等法外现象大量存在，对法律的约束力提出了严峻挑战。

党的十八届三中全会《决定》明确要求，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。这实际上提出了两个既相互关联又有所不同的改革任务：一是宅基地制度改革，核心是保障农户对宅基地的用益物权，焦点在于是否在已经赋予其“占有、使用”权能的基础上，进一步赋予其“收益”的权能、有限度地赋予其“处分”的权能；二是住房财产权制度改革，核心是扩大交易半径、从集体经济组织内部流转扩大到更大范围内流转，焦点在于是否将城镇居民纳入受让人范围。由于房地难以分离，完成这两项改革任务，必须以宅基地产权重构为基础（见表7）。

表7 宅基地的产权重构

所有权

使用权

基于成员权免费申请获得的初始使用权

通过住房继承、赠予、转让获得的继受使用权

占有

特定情形下无偿收回宅基地

70年的排他性控制和支配，到期后有家庭成员居住的再免费延长70年使用期

住房存续期内排他性控制和支配，但不得超过原始使用权的剩余使用期；原始使用权的剩余使用期到期后房屋没有损毁的，有偿延长70年使用期

使用

特定情形下利用集体土地为村民统一建住房

按规定建造自住房

随住房灭失而灭失，不得新建

收益

参与征地补偿费分配、参与原始使用权流转收益分配

参与征地补偿费分配，获得退还集体经济组织时的补偿费，获得流转给本集体成员的收益，获得随住房财产权一并流转的收益

获得随住房财产权一并流转的收益

处分

不得买卖

第一步，随住房财产权一并继承、赠予和抵押、担保、转让，不得单独继承、赠予和抵押、担保、转让；第二步，允许单独流转

随住房财产权一并继承、赠予和抵押、担保、转让，不得单独继承、赠予和抵押、担保、转让

(1)参见《经济参考报》2014年12月3日第二版。

(2)对宅基地制度特征的概括有多种，如张云华（2011）将宅基地制度的基本内涵概括为“集体所有、农民使用，一宅两制、一户一宅，福利分配、免费使用，无偿回收、限制买卖，不得抵押、严禁开发”。

(3)《物权法》仅赋予宅基地使用权占有、使用权能，比土地承包经营权少了收益的权能。