制播体制改革与集团化经营

三、制播体制改革与集团化经营

中国电视产业化现阶段的主要内容可以归纳为两个字：“分”与“合”。与“分”相关的主要问题有：制播分离、网台分离、政企分离；与“合”相关的问题主要有：集团化。制播分离和网台分离要解决的是电视产业的合理裂变和延伸问题，即产业成长问题；政企分离要解决的是电视企业的自主经营问题。集团化要解决的是中国电视制作、播出和传输机构的弱小散滥问题，即实现市场的规模化经营目标。这一“分”一“合”交织在一起，给中国电视节目的制播分离和集团化带来了更多的复杂性。

(一)集团化的含义

作为一个词组，集团化有两种涵义：从动态的角度理解，是指一个企业由于业务的发展或市场的扩张或出于竞争的需要，通过新建、资产兼并、股权运作或相关协议等方式，由单一经营方式向集群企业经营方式转化的过程。从静态的角度理解，则是指一个企业已经完成或实现了单一企业的经营方式向群体企业经营方式的过渡。前者是进行时，后者是完成时。但实际上，集团是一个开放的集合概念，理论上可以无限扩张，永无完成之时。企业集团和集团企业，都是集团化的不同形式。因此，企业无论选择哪种经营方式，从动态的角度讲，都是一种集团化的过程。中国电视机构的集团化进程刚刚启动，更只能是一种动态的过程。

(二)中国电视产业集团化的目的

从1999年6月无锡广播电视集团挂牌算起，主要由政府力量推动的中国电视集团化工程已启动4年多了。从中央到地方，大大小小的广播电视集团已有18个之多。

从世界范围来看，电视企业除了具有信息和娱乐的基本特性以外，在不同的国家甚至在同一个国家往往被赋予不同的角色，其中最主要的有三个，即政治宣传工具、文化教育工具和商业牟利工具。电视企业在主要充当上述三种工具之一种时，并不一定排斥另外两种，只是重要性不同而已。1990年以后，随着东西方冷战格局的终结和全球经济一体化进程的加快，特别是随着电视产业技术的突破和国际化市场的形成，世界上很多国家的电视产业结构、性质和目标都发生了巨大的变化。一些国家的电视机构为了迅速适应国际政治、经济的新形势，增强在国际电视产业市场上的竞争力，纷纷组建集团，甚至跨国并购。在这种情况下，作为单一政治工具的电视机构在国际市场上显然找不到自己的位置。因此，欧美国家的电视集团无论是在国内还是在国际市场经营，都强调它能满足订户的特殊需要，能提供优质的信息服务或娱乐内容，而刻意消除或者淡化意识形态色彩。

基于此种变化和认识，中国的电视机构在组建集团的时候首先要解决的是目的性问题：

●是为了单纯地把电视机构的喉舌工具功能进一步强化放大？

●还是为了在保证既有的政治功能的前提下，对电视机构的组织方式、经营方式、管理方式和资源配置方式进行适应市场经济环境和产业特点的调整，即加强中国电视机构的经济和服务功能？

●抑或是为了对电视产业的所有制机构进行功能性的分离，为商业电视的崛起创造一个有利的市场发育环境，藉以增强中国电视机构在国内外市场的竞争能力？

显然组建集团的目的并不是单纯地把电视机构的喉舌功能一味地强化和放大，后二者才是真正的目的所在。如果我们在信息产品或服务的质量和价格以及方便程度上不如别人，组建再大的集团也抵御不了境外的电视机构。

(三)集团化的手段

上面列举了中国组建电视集团的三种目的：一种是纯粹为了加强电视机构的政治功能；一种是为了加强电视机构的经济功能和服务功能；一种是为了分离电视机构的政治功能和经济功能。手段是为了实现一定的目的而选择或采取的方式或途径，不同的目的需要不同的手段。

如果只是为了加强中国电视机构的政治功能，行政命令是最简单、最安全、也最有效的手段，甚至根本不需要成立集团，就可以达到这个目的。加强中国电视机构的经济功能，是中国人最陌生的，也是最复杂、最具风险的。中国电视机构从诞生的那天起就忽视自己的经济功能，节目宣传化，吃饭靠政府。10年前，各电视台才开始有点经济意识，但也主要是等广告找上门，并无真正的经营意识和市场意识。可是随着中国市场经济向各个领域的渗透、特别是中国入世的临近，电视台的自我发展问题遇到了资金、内容等多方面的瓶颈。于是，加强电视机构的经济功能的呼声越来越大越清晰。仅靠行政手段，或可一时见效，但经济功能的加强归根结底要使用经济手段，按经济规律和市场规律办事。这是为多年的国有企业改革所证明的。

分离中国电视机构的政治功能和经济功能，主要是指通过集团化的实施，改变目前大小电视台一律是功能综合型的全能模式，让不同的电视台或电视频道承担不同的功能，并据此实行不同的经营方式甚至不同的所有制形式（与仅仅着眼于内容的专业频道不同）。这个目的的实现涉及到政治和经济的深层变革，难度更大。世界电视产业模式的大转型和产业市场需求的专业化、多样化，已使得电视机构的功能如果不能随之分化、增加或延伸，就有被市场抛弃的危险。

在中国，电视机构功能的分离除了意味着所有制结构的变革以外（商业电视台或频道实际就是一个企业，而商业企业实行单一的国有制已被证明是低效的），还意味着权力和利益的分割或再分配。前者涉及到思想的解放和体制的变革，后者涉及到地方和部门以及个人权益的重组，因此，在分离的初期必须行政手段和经济手段双管齐下，在分离后则各有侧重。制播体制改革正好可以与电视机构的功能分离“复合”在一起进行。电视台的一些体育、文艺甚至科学教育频道政治属性较弱，其节目经营和广告经营不妨进行公司化、社会化运作，引进外部资本，建立现代企

业制度，在充分发挥这些频道的社会功能之外，还能增加经济利益的空间。

(四)集团化与“行政”的关系

在西方经济理论中，市场被称为“看不见的手”，行政被称为“看得见的手”。这两只“手”有时候互相配合，有时候互相打架，到底谁的作用大，自亚当·斯密“发现”这两只“手”以来，经济界一直争论不休。多数人倾向于认为，在市场能够充分有效发挥作用的领域，应该让“看不见的手”占主导地位；在“市场失灵”的领域，应让“看得见的手”充分发挥作用或占主导地位。但问题是：哪些是市场力量可以有效发挥作用的领域？那些是行政力量可以有效发挥作用的领域？除此之外，中国还比西方国家多了一个头痛的问题：在市场力量可以但实际没有充分发挥有效作用的领域，到底是让市场力量慢慢积聚？还是暂时借助于行政力量来给市场“加温”？我们赞成后一种选择。理由是：

1、中国电视产业是一个市场发育不成熟、市场力量尚不能充分有效发挥作用的产业，正确操作行政之刀，可以迅速砍断市场理不清的“乱麻”，为市场的健康发展提供一个宽大、清新、合理的平台。

2、电视产业的集团化是一个资源整合的问题，但由于各地的广播电视机构都有一定的“行政级别”，弱小的市场力量显然无力按照市场的逻辑推动这些机构的权力重组和资产重组，尽管这些问题本来是应该靠市场手段解决。也就是说，中国的情况往往不是“市场失灵”，而是“市场无能”。在这种情况下，解铃还得系铃人，借助更高一级行政机构的力量来强制性地实现资源的优化组合，往往成为一种最佳选择。

3、中国电视产业的集团化在总体上说是“合”，但在局部或细节上还必须“分”。这一合一分都涉及到人与物，权与利。没有行政手段的强力介入，无论是合是分，都会困难重重，甚至止步不前。而根据国内外电视产业市场飞速发展的形势，留给中国电视产业整合的时间并不富裕。因此，在推进集团化经营的初期阶段，行政力量的干预不仅是一种必然，而且是一种必要。

但是，行政力量的介入必须有两个前提：

一是为了加速市场化的进程而不是为了取代市场的作用；

二是行政力量在发挥作用时应尽量运用市场而不是行政手段；行政力量在市场发育成熟后应及时抽身而退，实现职能的转换。

由此可见，在中国电视产业集团化的过程中，问题并不在于行政该不该干预，而在于“如何干预”？运用得当，行政干预可以解决很多目前仅靠市场手段无法解决而又必须解决的问题，促进大型现代企业的生成，从而加快中国电视产业的市场化进程。但行政干预怎样才算运用得当呢？1976年诺贝尔经济学奖获得者萨缪尔森认为，行政干预只有起到那种保证市场“效率、平等和稳定”的作用时，才算是正当的。越俎代庖，以政代企，只能帮企业的倒忙，更培育不出健全的市场。

(五)集团化与产权改革

“是什么驱使追逐自身利益的个人清早起床呢？我们又如何能指望追求最大利润的厂商会用他们辛辛苦苦挣来的利润进行投资来寻找生产产品的更有效的方式？”

美国大经济学家斯蒂格利茨（J·E·Stiglitz）提出上述问题后，给出了两个答案：“也许政府可以通过一项法律，要求个人和厂商按照上述原则行事。但是象美国那样的市场经济达到这一目的用的不是棍棒而是胡萝卜。”这里的“胡萝卜”，对个人而言，是有产权的收入；对厂商而言，是有产权的利润。那么，什么是产权呢？按照斯蒂格利茨的意思其实就是这个词的字面涵义：有归属的财产及其相应的权利。这里的财产，指的是私人财产；这里的权利，包括财产的所有者按照他认为合适的方式使用其财产的权利和出售它的权利。这位克林顿总统经济顾问团主席曾经断言：“任何社会一旦未能为其资源规定所有者，并允许出价最高的人使用这些资源，无效率现象就会出现。资源会被浪费或者不能以利益最大的方式来被使用。”

如果上述理论或观点被承认是正确的话，那么，根据中国电视产业中存在着的大量的资源浪费和无效率现象，我们完全可以逆向推断：中国电视产业存在着严重的产权不清晰或者缺位情况。但这个推断显然又是和中国电视产业的产权为国家所有的法律规定相矛盾的。看来，不是斯蒂格利茨的经济理论有问题（即资源浪费或无效率是所有权或产权不明确的结果），就是我们的法律规定有问题（即“国家所有”的产权代理关系不明确）。但不管是谁出现了问题，中国电视产业（其他产业亦然）的资源浪费和无效率现象严重却是事实，而且亟待解决。而集团化，正好为中国电视产业的产权改革提供了一次极好的机会。因为集团化的过程，不但是资产优化组合的过程，也是产权明晰和优化重组的过程。

集团化过程中的产权改革应当包括“存量转型、增量转制”两层意思：

所谓存量转型，就是利用集团化过程中机构重组和资产重组的机会，把资源浪费和无效率现象严重的传统型电视企业改造成为政企分开、产权明确、自主经营、自负盈亏、运作高效的现代型电视企业。这些企业在政治体制改革没有取得突破性进展的情况下，产权只能在评估后维持原状，即国有国营。在制播体制改革的过程中，作为播出环节的各级电视台即面临或者需要这种转型。作为电视产业市场链中最关键的环节，播出机构如果仍然停留在计划经济的状态，其他任何环节改革的成效都会大打折扣。

所谓增量转制，就是利用集团化企业扩张的契机，把一些非国有制企业吸收到集团的外围层或半紧密层，或者干脆规定集团成立后新建的企业（如节目制作公司）一律实行产权明晰的股份制经营方式，从而逐步实现中国电视产业和企业所有制结构的多元化。原国有电视企业的一些不良资产也可以从主体剥离，尝试以其他所有制的形式经营。一个理想的电视企业集团或集团企业最好能通过股份制的方式容纳各种所有制的企业。合金钢的硬度和强度往往高于任何一种单一结构的金属。集团亦然。总之，不要制造新的产权不清晰应当是电视产业产权改革的最低目标。

国内外大量的事实已经证明，产权单一国有的市场，不可能产生足够强度的竞争。而没有足够强度的竞争，就不可能有市场的繁荣，更不可能孕育出竞争力强大的企业。产权改革是中国电视企业由量变到质变的关键环节。但产权改革也是中国改革的难中之难，指望先在政治色彩浓厚的电视产业改革上求得全面突破确实困难重重。

如果，中国电视产业在集团化过程中如果能充分利用行政手段的正面作用（提高整合效率和促进大型企业的生成），抓住资产重组的机会，在产权问题上大胆突破（至少不要再制造新的产权不清晰的企业），在某些领域（如节目制作、市场调查等业务方面和对外业务合作方面），或某些地区（如毗邻港澳台的闽广地区），进行一些产权剥离国营企业主体的试验，建立起一批以业务为核心、以资本为纽带的具有现代企业法人治理结构的集团，我们认为，短则5年，中国庞大的电视产业市场上一定会有“春秋五霸”上场或“战国七雄”亮相。

“事业性集团”在2004年12月成为一个历史名词。不管是将集团改为总台，还是将经营性资产剥离出来组建新的产业经营公司或集团公司，都不可避免的涉及到与“行政级别”的关系，与“产权改革”的关系。2005年3月29日，北京市委办公厅、市政府办公厅发出《关于调整广播电视管理体制有关事项的通知》中对北京市广播电视管理体制进行了调整。主要内容包括：

1、保留北京市广播电视局。市广播电视局继续履行宣传调控、政策调节、市场监管、社会管理和公共服务的职责。

2、按照政企分开的原则，北京广播影视集团转制为企业集团，名称为“北京北广传媒集团有限公司”。北京广播影视集团原承担的完成宣传文化工作任务的职责交由北京电视台、北京人民广播电台承担。

这次调整让人们对前段的集团化运动可以进行如下的总结：物理变化大于化学变化，翻牌多于洗牌。尽管这样的结论是我们不希望的。五年多的集团化改革中，始终没有理清集团组建的目的、性质和手段，按照办事业的思维方式办产业，寄希望于事业单位企业化管理的兼得模式，结果发现组建过程中层次更多了，关系更复杂了。“事业单位的目标是公益服务，企业目标是追求最大利润，这两个是完全不相容的，国家对事业、对企业的政策完全不一样。搞企业的话，老老实实缴税；搞事业的话，由财政拨款，这二者的财务制度怎么才能融合起来呢？例如成本核算，现在电台电视台都搞成本核算，这个还可以做，但更进一步的如资本运营是很难做的。事业单位的钱全是财政部的钱，这钱是用来发展事业的，不是拿到市场上去做资本运作的，怎么实行真正的企业化管理呢？只能说吸取企业管理中的部分先进经验，完全企业化管理是做不到的。”⁽²⁾ 这番话也是对2004年12月下旬国家广电总局表示今后不再批准组建事业性质的广电集团的注解，原因是事业性质的广电集团容易与社会上一般理解的产业集团的概念相混淆。