制播模式的框架

一、制播模式的框架

(一) 国家法律和制播模式

西方宪法对大众传播媒介规定了以“新闻自由”为中心的宪政原则。这种基于个人权利的新闻自由主要体现在西方报业等私营印刷媒介。与报业不同的是，从电子媒介初创阶段起，人们就普遍认为，广播是“公共”的媒介，是应当严格规范和管理的公共服务事业。但是，在欧洲和美国，对“公共服务”的概念却有着极不相同的理解。

在欧洲，广播电视“公共服务”的概念来源于现代国家邮政通讯等“公用事业”的自然垄断属性，并和电子频谱的有限性与广播范围的无限性、特别是电视影响广泛而深远的社会渗透力有极大的关系。欧洲的文化精英认识到，作为“公共信托者”，广播电视的服务是公民人人都应享有的普遍权利。为了培育和支持这种服务于大众的公共事业，公共财政必不可少，公共管理不可或缺。这是欧洲广播电视社会管理的来源，广播电视的“公共服务”性质由此确立。公共服务电视的产权一般都是属于国家整体或者社会团体的，其运作方式一般都是非商业性的。最重要的是，从理论上说，法定的传统全国性公共广播电视机构是实行自我管理并接受社会监督的，是免于政府控制的。公共广播电视的地位是宪法和部门法（例如广播电视法）规定的，其经营准则是高于一般法律底线的关于社会责任的道德信念。

作为科技成果，电视一开始便是在政府和大工业的财政和技术支持下，由专门的技术人员开发出来的。虽然美国广播电视也被界定为“公共信托者”，负有满足社会“公共利益、便利与必须”的义务，但是，美国商业界早就认识到，广播电视是巨大的财源，会带来丰厚的商业利润，于是，广告及其它商业付费方式被一步步开发出来，广播电视市场逐渐成熟和壮大。为了各自的经济利益，各种不同利益集团在广播电视体制和公共产业政策的领域里进行反复的政治博弈，结果是，产业的声音日益上升，市场的力量日益强大，电视市场日益兴旺，电视资本日益壮大。美国电视的典型经营方法是商业性的，广播电视产权一般都是私营的或者公私合营的，这里的“公”指开放股权等社会集资方式。私营广播者在法律许可的范围内从事商业经营活动；而政府作为商业市场秩序的维护者，以法规为武器管理和监督广播电视行业。

近一个世纪以来，“公共服务”和“商业经营”这样两种基本的理念和思路一直在各国广播电视体制中相互矛盾地共存着，在法律和政府规制的框架内斗争和发展着，并引导着各国广播电视节目的发展方向。不同的理念和思路产生不同的法律和政策；不同的法律和政策促使各国采取不同的媒介体制和节目模式。

作为大众传播媒介，电视既是思想宣教的工具，又是大众娱乐的方式，还是整合社会、维系文化的重要途径。电视也具有产业特性。电视综合性的特征，使得对它的规定和监管非常复杂、困难。20世纪后半期以来，电视经历了飞跃式的发展和爆炸式的变化，电视市场极大地扩展了。

全球化带给各国电视市场的一个变化是公商并存体制模式的普遍化和公共服务与市场经营的融合。传统的公共服务电视面临着巨大的挑战，其中也蕴含着可能的机遇。在新的形势下，电视要一如既往地服务于社会和公众的需求，同时也必须赢利，以推动事业的可持续发展。电视改革不可避免。在节目的制播模式方面进行的探索，就是电视改革的一个重要方面。

伴随着制播改革而来的，是政府的媒介法规和政策的重大改变。在21世纪开始的时候，各国政府对广播电视业的共识是既要控制，更要放手发展。

(二) 政府规制与电视制播模式

一个国家宏观的广播电视体制是由法律规定的，这种法律一般是广播电视法，也有包含在媒介法、传播法中的。同时，国家赋予特定政府部门管理广播电视行业的规制权力。有什么样的法律，就会产生什么样的广播电视体制；有什么样的政府规制政策，也才能产生什么样的节目制播模式。因此，电视制播模式的核心问题是政府的规制。

据考证，⁽¹⁾中国的“规制”一词源自本国，出现于唐宋年间；但其当代用法却是从日本重新引进的。日本古代语言采用了汉字“规制”，加以日本语音，纳入日本词汇。近现代以来，日本人还以“规制”对应于英文的regulation一词，广泛地使用于经济、法律等文本，包括著作、文件、文章等。

规制（regulation）不同于法制（law）。一般来说，法制面对的是社会全体；规制面对的是行业主体。法制包括对权利和义务的规定；而规制侧重指明责任和义务，以及未能实施责任和义务时的罚则。

西方目前所说的规制，主要是指具有法律地位、拥有独立权限的政府规制机构对特定个人和经济主体采取的一系列行政管理与监督行为。这种政府规制机构是具有独立规制和执法权力的常设委员会。政府规制的内容主要是对被规制者行使的中观和微观的干预行为和过程，包括实行许可制度、实施法规制裁等行政性措施。（张志 2003）那些被规制的特定经济主体主要是一些“公共服务”行业，例如水电供应、公共交通、邮政电信等行业，它们仅靠民营市场的效率标准难以达到最优的资源配置，因而往往经政府批准实施特许经营。然而，由于这些实行特许经营的公共服务行业自然垄断着市场，对行业之外的社会具有广泛影响，并与消费者及商业伙伴处于不平等的地位；同时，在这些行业内部，也不实行完全的自由市场竞争，而是在政府监督下，在法律和政策基础上实行有限的行业内部竞争，因此，由政府设立规制条例，对这些行业实行常规的监督和约束，尤为必要。

规制来源于法制，体现为政策，应用于行政。政府的规制按照制度理性、借助法律程序分配有限的社会资源，限制了特定市场的无序竞争，确立了以特许和准入为特征的市场秩序和效率。规制具有法规和行政的双重特点，常常体现为具体的政策。政策是法规和行政的桥梁。

政府规制产生具有法律效力的行业规则包括产业政策，节目的制播模式就属于政府广播电视规制中最重要的内容之一，是政府指导、监督和约束电视媒介所有权、经营机制、传播行为、市场操作等内容的规定及其实施。与其他公共设施相比，由于广播电视不仅具有公共服务的特点，而且具有精神文化的特征，各国政府对广播电视的监督和管理一向是比较严格的。

但是，自20世纪80年代开始，科学技术逐步打开了电子资源的瓶颈，电子媒介的垄断性神话不攻自破。随着频道增殖，观众分流，全球电视市场经济迅猛发展。于是，电视全球化成为热门话题，电视媒介体制及电视节目市场的改革成为关注焦点，“解除规制”（deregulation）成为潮流。但是，“解除规制”针对的是不合时宜的陈旧规定，并非法规政策的“一风吹”。事实上，“重新规制”（re-regulation）的问题很快又被各国提上议事日程。面对媒介解放后混乱的市场，各国政府认识到，对广播电视的规制还是必要的，关键是怎样规制。

(三) 电视体制和制播模式

一国的广播电视法律规定广播电视行业的性质和制度，包括行业体系和结构方式。从宏观的社会政治理念上说，电视体制必须回答这样的问题：电视应当对社会承担哪些使命，提供哪些服务？媒体有多大的自由？公民如何参与传播？

就中观的经营管理而言，问题则集中在经济体制上：电视的服务究竟应该由私人资本进行市场运作，还是由国家监督、税赋支持？是由投资者作为商业经营，还是由一个特许的机构实行垄断经营？媒介的权力是由国家直接掌握，还是由公众团体共同分享？在组织结构方面，电视体制要规定媒介的运作体系，包括市场在整个结构中的地位和作用：市场是节目体系中的主要部分，是枢纽，是中心，还是辅助成分，甚至可有可无？各个国家从自己的历史经验出发，做出了不同的法制规定。电视制播模式便是在国家对电视体制的法制规定上建立起来的。

在国际上，只有政府才能代表一个国家得到参与制定国际政策和分配国内频道的管理职责。于是，在早期，建立全国性的广播电视机构，向人民统一提供广播电视服务的思想应运而生。这是各个国家广播电视体制的起源。

在世界电视历史上，西方发达国家曾出现过几种以民族国家为单位大致区分类型的广播电视体制。一种是美国式的私营商业市场占主导地位的体制，完全按照市场规则组织电视媒介产业及其生产和流通；一种是在欧洲普遍存在的公营和私营并存的双元广播电视体制。以英国、德国、法国、澳大利亚、日本等为典型。

由电视体制和电视媒介所有权及其政治经济属性派生出来的电视节目制播模式涉及的内容包括：电视节目的组织安排方式、电视内容的财政支持方式、电视产品的市场流通方式、市场的法规管理模式等许多方面。应该说明的是，本文更多地是从产业和市场的角度来理解电视活动的。

电视的制播模式具体反映在影视产品的种类和生产、流通环节。早期的电视直播节目都是制作和播出合一的过程。电视录像机的引进产生了电视节目制品，发展了影视文化产品，从此直播改为录播和录播与直播相结合的混合播出形式，在技术上实现了电视节目制作过程和播出过程的分离。当前世界电视业面临的是另一种制播分离──经济机制上的制播分离，它将从结构体系上和经济机制上把制作节目和播出节目的运作环节区分开来，实现基础设施播控、节目编排经营、影视产品生产流程的各自独立，因而是经营机制的巨大变革。

下面，我们分别介绍美国、英国、德国、法国、加拿大、日本和韩国等国家的电视制播体制，以便为中国的电视制播体制改革提供可资借鉴的经验。