世纪前期中国的新闻法规与政策

第一节　20世纪前期中国的新闻法规与政策

历史是一面镜子，清代末年的新闻法制不仅集中地反映了当时各种政治力量、政治派别在新闻政策上的斗争，同时又给予以后的北洋军阀政府及国民党政府的新闻政策以直接的影响。因此，对它的产生和发展的研究，对于我国近代新闻史和近代法制史的研究来说，是一条可以见微知著的线索。

在辛亥革命之后，以1928年为界，中国社会经历了北洋军阀和国民党两个不同的统治时期，中国社会一直经历着前所未有的动荡变迁过程，对媒体的政策在不同时期也有所不同。

一、北洋军阀时期的新闻业与新闻管制

在经历了辛亥年报刊的爆炸性增长之后，1912年3月4日，南京临时政府内务部宣布清政府原来颁布的《大清报律》无效。在民国报律没有颁布之前，先实行《民国暂行报律》，主要内容有三条：第一，规定报纸杂志出版应先登记；第二，宣布“流言煽惑关于共和国体有破坏弊害者，除停止出版外，其发行编辑并坐以应得之罪”；第三，规定了报道失实和毁人名誉的责任。《民国暂行报律》公布后，全国报界立即给予反对，他们致电临时大总统孙中山，要求立即取消。3月9日，孙中山点名批评了内务部，并宣布取消《暂行报律》。这是中国新闻史上新闻界反对限制新闻自由的一次胜利。

1912年3月10日，袁世凯取代孙中山在北京宣誓就职，辛亥革命的果实落入袁世凯手中，中国历史由此进入了近代中国最黑暗的统治时期。这一时期的新闻法规也体现了北洋政府封建专制与独裁的特点。袁世凯颁布了一系列限制言论的法令，以使他的摧残舆论的暴行合法化。1914年4月2日，袁世凯政府以清初报界“败类杂种”等理由，制定颁布了一部有关新闻事业的法律《报纸条例》。该条例共35条，集中了日本等国报律中的限制性条文，该条文规定：发行报纸须经该管警察官署许可；禁止25岁以下者、曾受监禁之罪者、军人、官吏、学生等，担任报纸发行人、编辑、印刷人；禁止报纸登载“淆乱政体”、“妨害治安”、“败坏风俗”及各级官署禁止刊载的一切文字、报纸发行前须将报样送警察机关备案，等等，条文十分严苛，被北京英文《京报》称为“世界上报律比较之最恶者”⁽²⁾。同年12月5日，袁世凯又颁布了《出版法》，对所有文字、图画印刷品也作了类似规定。而且，这些已经十分苛刻的法令，各地官府在执行过程中还层层加码，擅自增益。如发行前呈送警厅备案的规定，在很多地方被发展成出版前的预检制度。

1916年下半年，反袁护国运动胜利后不久，慑于强大的拥护共和的声威，北洋军阀不得不恢复民初《临时约法》，恢复国会。被袁世凯破坏殆尽的共和民主政治表面上再次恢复。在对报刊言论出版自由的限禁方面，各派军阀或暂时有所收敛，或稍做开明姿态。1916年7月6日和8日，北京政府内务部先后两次通报各省区：“现在时局正宜宣达民意，提携舆论”，前此查禁各报，“应即准予解禁”，“一律自可行销”。⁽³⁾上海《时事新报》、《民国日报》、《中华新报》等20余种曾被禁邮或查封的报纸恢复了出版和邮发，北京等地被捕的报人获释。7月16日，北京政府又以大总统黎元洪的名义颁布命令，废止《报纸条例》。国务会议在讨论这一问题时，有一部分人不同意，还有人提议以前清《报律》代替《报纸条例》。段祺瑞不赞成，认为“报律系定自前清，尤不宜于共和国体，应暂持放任主义，俟将来查看情形再定办法。”⁽⁴⁾同时向记者发布消息的国务院新闻记者招待所也恢复了。在这种情形下，各方人士又创办了一批新的报刊，新闻事业在短时间内迅速恢复。据统计，到1916年底，全国新老报纸达到289种，比1915年增加了85%。新闻出版事业表面上出现了一个较快的发展势头。

但实际上，这很大程度是新闻事业被袁世凯极度压制后的一个反弹。军阀当权、武人专政的社会状况并未改变，反而愈演愈烈，新闻事业再也不可能像明初那样自由发展。护国声浪一过，各派军阀就在各自辖区，照旧沿用清廷和袁世凯的故技，对报刊的言论出版自由横加限制和摧残。反袁胜利后一度有所恢复和发展的新闻事业很快又陷于停顿和萎缩。

二、南京国民党政府的新闻管制政策

1928年6月，持续15年之久的北洋军阀统治结束，国民党统治时期由此开始。由于国民党政府的新闻出版管制已经集结了前朝言论统治的经验，在其统治的短短20年内，所制定的新闻法令、规章就有数十项之多，呈现一种令人眼花缭乱的蜘蛛网状态，密集交错，为历代所不及。头绪繁多的新闻法规，按管制内容的侧重点不同，大致可分为两类，一类是在第二次和第三次国内革命战争时期制定的新闻“管制”法规，侧重镇压进步舆论。另一类是在抗日战争时期实施的战时新闻“检查”法令，对新闻活动的控制时紧时松。这些法规包括了报纸、通讯社的登记管理，新闻记者的活动准则，检查新闻和取缔报刊的标准等详尽的规定。通过这些无所不包的新闻法律，进步报刊和报人最基本的权利都被剥夺了。

在“管制”性的新闻法令中，处于核心地位的法令是1930年12月颁布的《出版法》。国民党制定的《出版法》，其内容继承了袁世凯时期规定的《出版法》的衣钵。《出版法》由“总则”、“新闻纸及杂志”、“书籍及其他出版品”、“出版品登载事项之限制”、“行政处分”、“罚则”等6章构成。“总则”规定了何为出版品、新闻纸、杂志及其他出版品、发行人、编辑人。“新闻纸及杂志”一章规定登记发行手续以及负有更正的义务。新闻纸或杂志在首次发行期15日前，须以书面形式陈列名称、刊期、首次发行年月日、发行所名称及所在地、发行人和编辑人姓名、年龄、住址等事项，交内务部申请登记。从法律形式看，它对报刊实行的是注册登记制。“出版品登载事项之限制”中规定下列言论或宣传之纪事不得登载：意图破坏中国国民党或违反三民主义者；意图颠覆国民政府或损害中华民国利益者；意图破坏公共秩序者；妨害善良风俗之记载；禁止公开诉讼事件之辩论；战时或遇有变乱时依国民政府之命令禁止或限制登载的关于政治、军事、外交或地方治安事项。

除《出版法》外，围绕它的细则，修正、补充、说明、附件等解释性法规达20项之多。“在这个出版法没有公布之前，即1930年的上半年，中国左联的刊物《拓荒者》、《萌芽》等虽然被国民党认为‘不合法’，但尚能公开发行。《出版法》公布后这些杂志就再也不能继续出版了。”⁽⁵⁾1931年1月，《危害民国紧急治罪法》出笼，该《治罪法》规定：以文字图画或演说为叛国之宣传者，处无期徒刑或死刑；以危害民国为目的而组织团体或宣传与三民主义不相容之主义者处五年以上十五年以下有期徒刑。1932年11月，国民党中央宣传部又颁发《宣传品审查标准》，其内容分为三类：适当的宣传内容、谬误的宣传内容和反动的宣传内容。“适当的宣传内容”包括：阐扬总理遗教者；阐扬本党主义及政策、纲领者；阐扬本党现行法令；阐扬本党决议案者。“谬误的宣传内容”为：曲解、误解本党主义政纲、政策及决议者；思想怪僻或提倡迷信，足以影响社会者；记载失实，足以淆惑视听者；对法律认可之宗教，非从事学理之探讨，徒事诋毁者。而宣传共产主义和阶级斗争、宣传无政府主义、诬蔑中央等，则被视为“反动的内容”。1933年制定的《新闻检查标准》则对需要扣留或删改的军事新闻、外交新闻、地方治安新闻以及社会新闻予以明确规定。

为加强对刚刚起步的无线广播事业的管制，1928年12月，国民党建设委员会公布了《广播无线电台条例》，规定设立广播电台事先须经过建设委员会下设的无线电管理处特许。1930年7月和1932年11月，又先后公布《装设广播无线电收音机登记暂行办法》和《民营广播无线电台暂行取缔规则》，对登记和取缔民营电台、收回外商设立的广播电台、统计收音机、审查广播节目等事项都逐一作了规定。1936年10月，交通部通过《指导全国广播电台播送节目办法》，1937年4月公布《播音节目内容审查标准》，它们标志着国民党开始以法律形式着重从广播节目的内容上管制广播电台。这些法令颁布后，民营广播电台因违反规定，被明令撤销者有9座，暂停播音者4座，受到警告处分者3座。

抗战初期，表面上看，言论禁锢和压制有所缓和。1937年2月，国民党通过《中国国民党新闻政策》，标榜“促进报业向前迈进的目标是完成民族独立、实现民权、促进民生发展”，但同时也不放弃“对于全国报业，实施有效之统治，分别予以切实之扶持或严厉之取缔”。凡是有利于国民党实行独裁专制的新闻，则大力扶助；对于中国共产党和其他民主党派争取民主和自由权利的言论，则一律取缔。1937年9月，抗日民族统一战线正式宣告成立。1938年3月，民意机关即国民参政会成立，参政会第二届会议通过了《确立战时新闻政策》的决议。在该决议的“调整宣传机构办法”一节里，要求政府改善新闻检查制度，这种改善除了需要提高检查人员的知识水平和对滥施职权者给予严厉惩罚外，还规定应随时召集当地报纸编辑人员参加谈话，共同商讨关于各种新闻的有关问题和法令。这一决议反映了进步舆论界要求政府放宽新闻检查的意愿。1938年4月1日，国民党临时全国代表大会通过《抗战建国纲领》，纲领规定：“在抗战期间，于不违反三民主义最高原则及法令范围内，对于言论、出版、集会、结社当予以合法充分保障。”然而，对于言论自由的宽容是极其有限和短暂的。1938年10月武汉沦陷后，国民政府重新恢复了对新闻舆论的严厉管制。而在此前的1936年6月，根据蒋介石手令，战时新闻检查局成立，各地也成立了分支机构。在这前后，《战时新闻检查办法》、《战时新闻违检惩罚办法》、《战时新闻检查局组织大纲》等一系列新闻法令相继颁布。1940年，《修正战时新闻检查标准》和《修正图书杂志原稿审查办法》出台，仅这两个法规中规定的禁载事项就有70条之多，从军事、党政、外交到财政、经济、社会事务，几乎无所不包。1941年1月皖南事变后，国民党政府对报刊管制更加严酷。1942年7月，国民党政府公布了《国家总动员法》，该法毫不掩饰地规定：“本法实施后，政府于必要时，得对报馆及通讯社之设立，报纸通讯稿及其他印刷物之记载，加以限制、停止”；“本法实施后，政府于必要时，得对人民之言论、出版、著作、通讯、集会、结社，加以限制。”

除众多的针对报刊内容和出版管制的新闻法律及法规外，国民党政府在新闻立法方面还制定了一些记者管理规章。此项内容，后面有专门论述。

尽管国民党政府颁布了中国有史以来最多的新闻出版管制条例，但是，对媒介的控制也并非完全有效，除了国民党的报刊，其他如外人报刊、民间报刊乃至革命报刊依然存在。从政治与媒介的关系看，中国可以说是介于美、英政府对媒介的自由利用和德、意政府的完全控制之间的一种类型。