政策和法规

第一节　老年立法、政策和法规

一、法的概述

（一）法的概念和特征

1．法是一种社会现象，是一种特殊的行为规范体系。法的产生和发展是由社会调整的客观需要所决定的，是国家意志的体现。所谓法，是指由国家制定或认可并由国家强制力保证其实施的，以规定人们的权利和义务为内容，通过对人们行为的作用来调整社会关系的一种社会规范体系。

2．法的特征。是法的本质的外化显示的特殊征象和标志。

（1）法是调整社会关系的行为规范。

（2）法是规定人们权利和义务的社会规范。

（3）法是由国家制定或认可的社会规范。

（4）法是由国家强制力保证实施，具有普遍约束力的社会规范。

（二）法的表现形式

1．宪法是国家的根本大法。

2．法律。

（1）基本法即由全国人大制定的刑事、民事、国家机构和其他方面的规范性文件。

（2）基本法律以外的其他法律。

3．行政法规。是指作为国家最高行政机关的国务院所制定的规范性文件。

4．地方性法规。是指地方国家权力机关，根据本行政区域的具体情况和实际需要，依法制定的在本行政区域内实施的规范性文件。

5．规章。

（1）部门规章，即由国务院组成部门和具有行政管理职能的直属机构根据法律和行政法规，在本部门的权限范围内制定的规范性文件。

（2）地方政府规章，即由省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市人民政府依照法定程序制定的规范性文件。

6．国际条约。是指中国作为国际法主体同外国缔结的双边、多边协议和其他条约、协定性质的文件。

二、老年立法

（一）立法的概念

1．法的制定，也称为立法，是指国家机关在法定职权内按照法制程序制定或认可法律规范的活动。

2．立法是法律运行机制的初始环节，对国家实现其政治统治和社会管理职能、规范国家权力的使用和对社会关系的调整，实现依法治国具有根本性的重要意义。

（二）老年立法和老年法规体系

1．法律是一个社会制度、政策和行为规范化、稳定化的标志，老年人权益通过立法来保障。

2．1996年颁布的《中华人民共和国老年人权益保障法》（简称《老年人权益保障法》），是中国第一部全面保障老年人合法权益的重要法律。它的实施，是指法律在社会现实中的具体运用、执行和实现。目的是通过法定程序将老年人的法律规定权利和义务转化为现实生活中的权利和义务。

3．《老年人权益保障法》是以宪法为依据的基本法，根据这个法，建立相关的老年法规，如老年福利法、老年保险法和老年保健法等老年法规体系。

三、我国社会保障体系的内容及养老保险制度

（一）我国社会保障体系的内容

我国社会保障体系包含社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚、社会互助、个人储蓄6个方面。如图4－1所示。

（二）老年人养老保险

1．养老保险。是社会为了防止老年风险而建立的社会保险制度，其核心就是向老年人支付养老金。养老金是养老保险的产物，是在政府立法规定范围内，依法征缴的用于支付劳动者老年退休、丧失劳动力与生活能力时维持生活的资金，是养老保障得以建立并正常运行的物质基础和前提保证。

2．根据目前我国老年人养老保险可分为5个层次：自我保障、政府保障、差别性职业养老保险、劳动单位负责以及社会提供。

四、老年人长期照护的政府责任

（一）老年人长期照护的政府责任现状

1．老年人社会保障制度的建立和完善是政府的基本职责范围。

2．老年人的社会保障覆盖面逐步扩大，保障金增加，老年人服务机构增多，服务人数扩大。

3．2001年民政部印发《“社区老年福利服务星光计划”实施方案》的通知【2001】145号和2008年全国老龄委等十部委印发的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（全国老龄办发【2008】4号文）指出，居家养老服务是政府和社会力量依托社区，为居家老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务方式。

（二）老年人长期照护的政府责任承担

1．立法保障。政府部门从法律制度的角度保障中国社会保障制度的长期稳定和有序发展。

2．2010年10月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《中华人民共和国社会保险法》，对基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险做了法律规定，并于2011年7月1日实施。

3．2006年国务院《关于加快养老服务业的意见》国办发【2006】6号和2011年《中国老龄事业“十二五”规划》。

（1）加快了社会养老保障制度建设进程。“十二五”期间，基本实现社会养老保障制度覆盖全体老年人。

（2）加快了基本养老服务体系建设步伐，争取实现全国社会养老床位达到老年人口的30%。

（3）更加注重老年健康支持体系建设，把老年卫生保健、疾病防治、医疗服务、失能护理等提到了重要位置。

（4）更加注重老年宜居环境和家庭发展。

（5）更加注重老年人精神文化生活和老年社会管理工作，把实施“积极老龄化”战略纳入了规划。

（6）更加注重各项事业协调发展和体制机制创新。

五、老年人保障的相关政策

（一）政策的定义

1．国家政权机关、党政组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，从权威形式标准化提出的遵循的行动原则，达到的奋斗目标，完成的明确任务，实施的工作方式和采取的一般步骤及具体措施。

2．政策的实质是阶级利益的观念化、主体化、实践性反映。

3．政策的特点。

（1）阶级性。是政策的最根本特点。

（2）正误性。政策都有正确与错误之分。

（3）实效性。在一定时间内的历史条件和国情条件下，推行的现实政策。

（4）表述性。政策不是物质实体，而是外化的符号表达的观念和信息。它由有权机关用语言和文字等表达手段进行表述。

（二）老年保健政策

完善老年医疗保障制度，制定老年保健法规，落实中共中央、国务院有关“按照国家制定的区域卫生规划指导原则，根据当地经济和社会发展情况确定本地区卫生资源配置标准”的决定精神，制定地方区域性的老年保健法规，制定老年保健的标准，落实满足老年居民的基本保健要求，执行机构、床位、人员、设备和经费等卫生资源，实行统筹安排，优先配置。坚持“保障水平要与我国社会生产力发展水平及各方面承受能力相适应”的原则，各地应按中央要求，按当地经济水平来制定老年卫生保健规划，并完善老年保障制度，其中包括：

1．老年医疗保健费用的投入法规。老年人医疗保险费用应按国民经济增长而相应提高。现代老人是当代经济发展的奠基者，要从有权分享发展成果的角度加以规划。

2．老年医疗保障、医疗保险的法规。社区医疗服务是目前消费水平较低的一种医疗服务，应纳入医疗保险网络。实施中老年人的定期体格检查，由专家权威小组确定检测项目，实施不同的收费制度，纳入健康促进的轨道。

3．方便病人医疗的政策。实施卫生机构属地（区）化，实施就近医疗政策和疾病分期分级住院或就医法，如乳腺癌手术后3天可在三级医院留察，以后即可转入社区卫生服务中心观察，既降低医疗成本，又增强不同水平医院效益的管理。建立和实施医疗（慢病急变状态，意外损伤，急性重度感染）和养护为主、分级收治的保健法规。

4．支持和辅助社区卫生保健机构政策。规划和建立健康保护和促进中心，把有关这类职能如体检或康复等从三级医院中分离出来，发展社区护理、康复机构。

5．高龄老人的特殊保健照顾政策。对80岁以上失去自理能力的高龄老人实施社区养护法，采取低廉收费，国家补贴法。对在家护理的无自理能力高龄老人实施家庭补助法。