教辅新政的做法和影响

2011年来，中小学教辅成为多部委重点治理的对象，力度前所未有，行业称之为“教辅新政”。具体来说，新政措施如下：

原新闻出版总署的主要措施，是严格教辅出版资质，强调一书一号。这些措施抬高了教辅出版的门槛，对于治理教辅散滥较有成效。

以教育部为首的四部委通知的主要措施，是进行教辅评议——由省级教育行政部门组织成立教辅评议委员会，择优选出若干套进行公告，各地市从中选择1套推荐给本地区学生选用。

发改委等三部委的措施，则是对进入评议推荐的教辅进行限价。

目前操作中，四部委通知对行业影响最大。其本意是为学生推荐优秀教辅，但在一些地方的操作中，出现了很大偏差。教辅评议被操作成七部委屡次禁止的教辅推荐目录，甚至比目录有过之而无不及。

让我们看看其中的一些错位：

1.推荐产品不够优秀。通知要求“择优”推荐，而各省评议中，市场上优秀的教辅品牌很难见到。所推荐的除了教材原创社的产品，就是各省自己的产品。许多地方明确规定，送审单位须是本地出版社，直接排斥外版教辅。各省都说自己的产品是最优的，这本身是不是一种矛盾？

2.评议范围被不断扩大。通知要求评议的种类主要是同步练习，“也可根据教学需要评议推荐寒暑假作业、初中和高中毕业年级考试辅导类教辅材料”。实际中，除了同步练习、寒暑假作业、中高考教辅，一些地方还将写字、作文、阅读、古诗文、散文欣赏、小说欣赏、传记选读、幼儿园教材、专题教材、数理化公式……都列入评议，评议种类被不断扩大。

3.推荐套数有限。通知要求推荐“若干套”，实际上，各省同步练习只推荐1-3套。而且规定，除此之外，“任何单位和个人不得进入学校宣传、推荐和推销任何教辅材料”。可以想象，这1-3套能否满足不同地区、不同教学水平的需求？为了能上评议，又有多少企业挤破了头。

4.选购机制问题。通知要求地市从省评议中选择1套给学生，本是为强调一科一辅，结果许多地市只推荐1套，学校已没有选择。只有消费者（学生和老师）最清楚他们需要什么样的教辅，评议不应限制他们的自由选择的权利。

5.自愿选择变强制。通知要求“自愿选择”，许多地方变成了强制购买。而且有的地方不止推1套，而是发给学生2套。还有教育部门不定时去学校检查，如果统一购买了评议之外的教辅，就要受到处分。而如果购买了评议中的教辅，学校再买就没人管了。

6.发行资质限制。通知规定，评议教辅的发行单位，应具备“中小学教材发行资质”。问题是，我国从来没有设立过教材发行资质。有的各地规定，只有新华书店才有此资质，学校只能选购新华书店的教辅。于是，许多民营企业的销售，只能通过新华书店结账才算合法，新华书店凭此多了许多规模和利润。

7.授权从“依法”变强制。通知要求，“根据他人享有著作权教科书编写出版的同步练习册应依法取得著作权人的授权”。著作权是个法律问题，其核心即是“依法”。查寻以往的法律解释和法院判例，一般认为，“编排体系和结构的设计并不具备著作权法意义上的原创性，侵权的判定应基于教材内容的使用方式和使用数量”，并没有说同步教辅就是侵权。但各地操作中，由于不清楚侵权界定的具体标准，变成所有同步教辅均需要有教材社的授权书，这种做法是值得商榷的。

这样的结果，是强化了大征订，打击了小征订。远离一线教学的省、市对教辅选用的主导权加大，而直接使用教辅、最了解教学需求的学校却无权再自主采购教辅。强势教材原创社（主导授权）与地方出版发行集团（主导评议）一起，联手垄断了教辅市场。

按说，教育系统对于自己系统采购的产品，有权提出自己的要求和条件。问题在于，整个教辅市场约80％都是通过各级教育部门和学校统一采购的。市场上涉及教辅策划、出版、发行的利益主体数千家，如今被一纸评议卡住咽喉，他们要么退出，要么付出巨大代价与当地出版集团或教材社合作。小征订企业连续2年持续30％的下降，零售企业除部分核心品牌销售较好外，多数一般产品销售下滑。许多企业大幅削减品种，裁撤员工，教辅市场的竞争更加惨烈与混乱。

以两个案例为证。

A省出版集团是上市公司，为了保证每年20％的增长，除了通过省教育厅评议推荐向全省学生合法销一套之外，新华书店又做一本教辅推荐目录，将作文、阅读、幼教、专题教育、数理化公式、作文论据大全等都列入目录，说服各市教育局，推荐学校征订。并营造一种氛围：学校从新华书店购买就是合法的，从其他渠道购买就是非法的，教育部门会去学校检查。由于其强大的主导力，许多民营公司纷纷依附，与集团下属出版社合作出版，上集团推荐目录。民营公司负责教辅策划、市场推广，发行集团以45-55折向民营公司结款，民营公司再向出版社和发行集团教辅公司交11-14％的管理费。出版发行集团仅凭自己拥有的垄断资源，既不用策划，又不用推销，就可以坐收大半的利润。（这里也为出版发行集团客观辩白一下。近年来中央鼓励发展文化产业，一些地方陷入一提发展就唯GDP的惯性思维，给出版集团下达GDP增长任务，要求十二五期间达到几百亿。集团为了完成增长，为了上市业绩，千方百计寻求机会。教辅因为规模较大，系统征订又操作简单，成了他们的重要抓手。）

C出版社，教辅新政前，完全依赖上教育厅目录的系统教辅生存，其系统教辅占该省50％以上的份额。教辅新政后，由于没有拿到人教社授权（人教版教材占该省约90％的份额），没法上目录，C社损失惨重。遭受如此重创，C社当年的销售规模却并没下降，究其原因：一是C社拿到了其他教材社的授权，而且征订份额较大。二，最重要的是，C社地方教材的征订大幅提升。原来地方教材分布于各社，新政后，教育厅将地方教材的订单多协调到C社，终使C社规模与往年基本持平。

评议推荐能够做到这种程度，实在让人叹为观止。

最让人担忧的是，A省并非个案，而是许多地方情形大同小异。

让我们回归到教辅治理的初衷：

——减轻学生课业和经济负担。前文已经分析，学生课业负担在于目前的教考机制。比之于家教、培训、学习机等，教辅算是比较实惠的助学产品了。仅以教辅来说，此次限制印张定价，但并没限制印张，许多地方通过增加印张来提高教辅价格。一些集团为了业绩增长，想方设法让学生征订2套甚至更多，学生负担并没有减轻。而且，一些统购的教辅并不适用，这才是更大的浪费。

——消除教育腐败。当年教辅推荐目录，就曾有多个省市教育部门领导坠入法网。目前评议权力集中于省，采购权力集中于市，权力更加集中。众所周知，绝对的权力导致绝对的腐败，权力越集中，越容易引发更大的腐败。教辅评议的风险，较之原来的推荐目录更大。

它对于出版产业来说，成了一种资源的重新划分。真正受益的是极少数——份额较大的教材社和地方出版发行集团。而受害的是大多数——绝大多数份额较小的教材社，以及80％拿不到授权、上不了评议的出版社。由于这些出版社多在集团内部，集团总体受益的话语权掩盖了他们自身的不平。

它的客观后果，是加剧了市场垄断，强化了地方保护和区域分割，不利于全国统一开放大市场的形成，不利于行业的优胜劣汰和健康发展。如果找市长就可以有市场，如果非得找市长才能有市场，那么谁还会关注市场？这与十八届三中全会决定中强调的“让市场在资源配置中起决定性作用”是不相符的。

还有人说，正是小征订过度竞争引发的市场失灵，才需要政府行政干预强化大征订。我们仔细分析，这个逻辑并不成立。

首先，从时间看，大征订的出现远早于小征订。早在上世纪80年代，我国就有系统征订教辅，由教育厅与新闻出版局联合下发目录，指定出版单位出版，新华书店统一发行。90年代，地方新闻出版局对教辅这块“肥肉”进行宏观调控，对目录教辅的分配，适当照顾到各家出版社。而高码低折教辅的出现，始于90年代后期河北肃宁的直销类教辅，后来才普及到整个小征订市场。

其次，小征订比大征订是更多一些市场的因素，但小征订的高码低折问题，并不是完全市场竞争的产物，恰恰是权力干预的结果。正常情况下，市场竞争只会让价格越来越低，权力寻租才让价格越来越高。真正完全市场竞争的零售类教辅，价格从来都不高，也不存在高码低折问题。高码低折产品的共同特点是，采购者都不是花自己的钱，甚至不是自己消费，而且还能从中渔利。高码低折的教辅与90年代的大书一样，有采购权力的人花别人的钱，谋自己的利，而坑害第三方埋单人的利益（大书坑害的是国家的利益，教辅坑害的是学生的利益）。

再次，从此次新政的后果看，大征订强化得越厉害，小征订要想生存，只有两个办法：一是产品足够好，学生确实需要；二是高码低折更甚，以更大的利益撬动采购者。或者，是两者兼用。

大征订产品因为有限价，价格较低，好像更具有合理性。

这里说明一下，并不是所有大征订产品价格都低。进入教育厅评议推荐的教辅因为有发改委限价，价格是偏低的。不少发行集团也有一个教辅推荐目录，是没有限价的，它的价格并不低。

大征订还需要回答两个问题：一是推荐的产品是否优秀，二是是否适合每个学生的需求。这两个答案恐怕都是存疑的。那么，有人会因为价格便宜去买自己并不需要的产品吗？

而且，纵使再好的东西，也不应该强迫别人购买。

可以说，无论大征订和小征订，都有权力和利益因素。大征订对应的是大权力和大利益，小征订对应的小权力和小利益。

行业有种说法，谁攻下一所学校就有饭吃，攻下一个县城就有车开，攻下一个地区就有房住，能让一个省统一推荐就更不言而喻了。正是这么多权力和利益掺杂其中，教辅市场才难以优胜劣汰，品种才过多过滥。