中国近代新闻法规的出现

第二节　中国近代新闻法规的出现

中国近代的新闻法规不像日本和其他西方资本主义国家那样，与近代报刊的发展密切相关，法规的制定严重滞后。这是与中国特殊的国情和历史相一致的。

一、清初封建王朝对新闻传播的限制

在对古代邸报实施监管的漫长演进过程中，以明确的法律语言对邸报活动予以规制的法律，应该是清代乾隆五年（1740年）所颁布的《大清律例》。该律例的刑律“盗贼类”的“造妖言妖膺书”条主要内容包括：“凡造谶纬妖书妖言，及传用惑众者，皆斩。”“各省抄房，在京探听事件，捏造言语，录报各处者，系官革职，军民杖一百，流三千里。”⁽²⁸⁾这里的“抄房“就是清代的发报机构。显然，对官报和民间报纸的管制已经有明确的法律条文可以援引。在清政府没有制定出专门的言论和新闻出版法律之前一直到《大清印刷物专律》的颁布，清代大都援用此法规定，予以扩大解释，来处治报人和报纸事件。清乾隆十六年（1751年）发生的“传抄伪稿案”和光绪二十九年（1903年）发生的“苏报案”均援用此规定。

除该律例的刑律“盗贼类”外，一些禁令还散见于多种官方的会录之类的史料，相当于现行的解释性条款或地方性法规。禁止性的律令所规定的内容基本和前几个朝代相似，主要集中在以下方面：1.未经批发的章奏；2.除科抄外，擅自探听写录的内容；3.伪造题奏御批和不实报道。

限制新闻传播活动的目的，是为了把这项活动置于封建政府的严密控制之下，防止不利于封建统治者的信息和言论扩散，进而控制舆论，维护政体。清廷对新闻传播活动的限制，以清初的顺治、康熙、雍正、乾隆这四朝最为严厉，一些重大案件，也大都发生在这一时期。这和当时的封建统治者在文化方面所采取的严厉政策有一定的联系。清代的几个重大的文字狱如庄廷珑案、谢济世案等和大量的销毁违禁书籍事件，也都发生在这一时期。

清代初年因违反禁令而遭查处的事件时有发生，起始于乾隆十五年、结案于乾隆十八年的“伪传邸钞”案就是其中最突出的案例。因抄传或阅读这份指陈乾隆皇帝将事南幸诸多弊端的“邸钞”没有禀奏主子而受到株连的人数以百计，两名主犯均被处以极刑。经过清初几朝对言论的一再申禁和严厉镇压，乾隆之后，报纸违禁事件已经很少发生，限制相对缓和，非法的传报活动也基本上得到控制。

1840年以前，清政府执行的是对内封建专制对外闭关锁国的政策。尽管清政府对国内的新闻传播活动采取诸多限制，但它对于外国传教士在南洋和东南沿海办的一些报纸，并没有给予特别的重视，因为这些报刊尚不足以危及清政府的统治。所以除了沿海一些地方政府和外国人办的报刊发生过一些摩擦外，清政府并没有发布过专门限制这些报刊的命令。

二、从鸦片战争到戊戌变法：新闻业的发展

1840年鸦片战争以后，西方资本主义入侵，中国古老的封建宗法制度开始土崩瓦解。19世纪60年代以后，随着中国民族资产阶级的兴起，资产阶级改良派作为其政治上的代言人，通过积极的办报活动宣传他们的主张。从1873年起的20多年里，他们先后创办了《昭文新报》、《循环日报》、《述报》等，作为自己的讲坛。中日甲午战争后，《中外纪闻》、《强学报》、《时务报》等一批改良派报刊应运而生。从1896年8月到1898年9月，由改良派知识分子主办的鼓吹变法的报刊多达23种。“光绪二十一年，京师官绅文廷式等设强学书局，讲求时务，发行《中外纪闻》，以资宣传。翌年正月，御史胡孚良奏请将强学书局改归官办，嗣经总理各国事务衙门奏准，改为官书局。”⁽²⁹⁾

各种报刊如雨后春笋破土而出，清政府却仍然顽固地执行着守旧政策。其间除了戊戌变法前后光绪皇帝批准过一个具有资产阶级法规萌芽的《官报章程》和下过一些“谕旨”外，从整个清代来看，清政府对一切非官方的办报活动仍采取不承认的态度。

在百日维新期间，光绪皇帝根据维新派的建议，颁布了几十道改革诏令。其中有一条规定“允许自由创立报馆、学会。”这是清政府第一次正式承认官报以外的民间报纸有合法存在的权利。这些改革措施“给了人民一定程度的言论、出版、结社的自由。这些改革深受民族资产阶级和开明地主的拥护，对广大青年知识分子也起了很大的鼓舞作用。”⁽³⁰⁾

1898年7月，光绪皇帝曾就上海《时务报》改为官报一折发布谕旨，史称《官报章程》：“报馆之设，所以宣国是而达民情，必应官为倡办。该大臣所拟章程三条，似尚周妥，著照所请，将《时务报》改为官办，派康有为督办其事，所出各报，随时呈进。其天津、上海、湖北、广东等处报馆，凡有报章，著该督抚咨送都察院及大学堂各一份。择其有关事务者，由大学堂一律呈览。至各报体例，自应以胪陈利弊、开扩见闻为主，中外时事，均许据实昌言，不必意存忌讳，朝廷明目达聪，勤求治理之至意。所筹官报经费，即依议行。”⁽³¹⁾，此谕可视为近代中国第一个开放报禁的法令，也是同近代报业相关的第一个法律规定在皇权至上的传统观念十分顽固的当时，能“开除禁忌”，准予在报刊上议论政事，这不能不说是志在革新的光绪皇帝所实行的较为开明的新闻政策。《官报章程》三条作为具有法律性质的专门规定，已经初显近代新闻法规的雏型。

1898年8月9日，康有为向光绪皇帝上《请定中国报律令》，在中国首次提出制定新闻专门法的提案。但由于变法失败，直到1906年，新闻立法才正式提上日程。变法不过进行了三个多月，以慈禧太后为首的清代封建统治集团中的顽固派很快反扑过来，以血腥手段扼杀了这场轰轰烈烈而又十分短暂的维新变法运动。“及变法失败，慈禧太后复政后，就于八月二十四日下谕：莠言乱政，最为生民之害，前经降旨将官报局、时务报一律停止。”⁽³²⁾这时，康有为和梁启超逃避海外，许多报馆被封，主笔、记者横遭逮捕，曾经闪露出一线光明的新闻业重又陷入封建专制的黑暗当中。

三、清末新闻信息立法的初现

从1906年到1911年，清政府制定颁布了一系列有关报业监管和准予履行的法律及规定。《大清印刷物专律》是中国管制新闻的第一次立法，1906年由商部、巡警部、学部共同制定并经朝廷批准颁布，共有6章40个条款，适用对象是一般印刷出版物。该专律有两点值得注意：一、实行注册登记制度，特设“印刷总局”专门负责管理出版品的注册登记；二、规定了毁谤条款。第四章第二条指出：“所谓毁谤者有三：甲，普通毁谤；乙，讪谤；丙，诬诈。”⁽³³⁾其中尤其值得注意的是关于“讪谤”的规定：“讪谤者，是一种惑世诬民的表揭，令人阅之有怨恨或悔慢，或加暴行于皇帝皇族或政府，或煽动愚民违背典章国制，甚或以非法强词，又或使人人有自危自乱之心，甚或使人彼此相仇，不安生业。”⁽³⁴⁾这种漫无边际、可作各种解释的规定，实际上给予了官方任意限制不喜欢的出版物的借口。

就在颁布《大清印刷物专律》的同一年即1906年，“巡警部以报律颁布需时，乃先撮举大纲，订定《报章应守规则》九条，令报界遵守。”⁽³⁵⁾这是适应当时出版物日渐增多，为加强对这些新闻报刊的控制而制定的。《规则》全文如下：1.不得诋毁宫廷；2.不得妄议朝政；3.不得妨害治安；4.不得败坏风俗；5.凡外交内政之件，如经该主管衙门传谕报馆为秘密者，不得登载；6.凡涉诉讼之案，于未定案之前，报馆不得妄下断语，不得有庇护犯人之语；7.不得揭发人之隐私，诽谤人之名誉；8.记载有错误失实，经关系人申请更正者，即须从速更正。这里需要提及的是，《印刷物专律》里已经包括了对新闻的管制。

清政府制定新闻出版法律的时候，曾下令搜集各国有关法律，用以参考。但是对中国新闻法制影响最大的是日本。“日本的新闻纸法和一般的出版法，经历了互助独立的历程。”⁽³⁶⁾如日本明治二年先后颁布了《出版条例》和《新闻纸印行条例》。由于受日本的影响，中国的新闻出版立法从1906年《大清印刷物专律》开始一直到北洋军阀执政时期，新闻纸法（或报律）都是和出版法并存并行的。这在其他国家较为少见。

单从立法精神来看，《规则》的大部分条款对于人身权利的保障，对于司法公正的强调，还是有一定的借鉴参考价值的。这些原则在今天的新闻立法中也应该予以遵从。当然任何法律条文都是政治活动的产物，代表着统治阶级的意志。清末统治者制定法律的真正目的并不在于使新闻传播活动步入理性有秩序的轨道，而仅仅是作为惩治异己力量的一种手段。虽然这一时期正值清王朝宣布预备立宪、施行新法的非常时期，表面上看起来制定言论出版法律是为了保障庶政得以公诸舆论，是为了保护自由权利，是强调报业的道德和公民的人身权利不容侵犯，但统治者凭借这些法规屡屡查禁、镇压进步报刊的倒退行为，则将立法的政治意图全部暴露于世人面前。

1907年8月，清政府民政部曾拟定《报馆暂行条规》奏请光绪皇帝。奏折中称：“查现今风气渐开，京外报馆，日见增益。其开通民智、维持公论者，固不乏人。而挟私攻奸，籍端诋毁，甚或煽动异议、谣惑人心者，亦在所不免。京城为根本重地，报章论说，动系中外瞻听，稽查约束，刻不容缓……现查有违反规条之京报馆，业经封禁，以坚约束，谨将所拟《报馆暂行条规》十条，缮具清单，恭呈御览。”⁽³⁷⁾《报馆暂行条规》的十条规定，大多与《报章应守规则》相类似。但有一条新增的规定值得注意，即第一条：“凡开设报馆者均应向该管巡警官署呈报，俟批准后方准发行。”⁽³⁸⁾这就是说，在《印刷物专律》里规定的注册登记制度在这里已经变为更严格的批准制度了。

1908年1月，清政府又颁布《大清报律》。根据戈公振的《中国报学史》：“《大清报律》实脱胎于日本报纸法，由商部拟具草案，巡警部略加修改，于光绪三十三年十二月（即1908年1月），由民政部法部会奏，交宪政编审馆议复后，奉旨颁布。但各报馆延不遵行，外人所设者尤甚。宣统二年（1910年）由民政部再加修改，交资政院议覆后，请旨颁布。”《大清报律》原为42条，另有附则3条，共计45条。主要内容：1.开设报馆的条件；2.任发行人、编辑人及印刷人的必要条件；3.规定了报纸不得登载的条款；4.违反本律所受的处罚。它比《印刷物专律》对新闻的限制更为严格。除了将“不得妄议朝政”改为“不得揭载淆乱政体之语”外，1906年所拟的《报章应守规则》九条几乎全部载入。版权保护的规定在该《报律》中也有体现，报纸独创的论说纪事，如果注明不许转登，他报即不得相互抄录。附刊之作，日后成书的，也受版权保护。《报律》还规定，凡在外国发行的报纸，违反该《报律》禁止事项的，不得在中国境内传布，具体由海关查禁。⁽³⁹⁾这个《报律》有两个新特点：一，采取保证金制度，规定创办报纸必须交纳一定数额的保押费；二，实施事前检查制度。第7条规定，“每日发行之报纸，应于发行前一日晚12点钟以前，其月报、旬报、星期报等类均应于发行前一日午12点钟以前，送由该管巡警官署或地方官署，随时查核，按律办理。”⁽⁴⁰⁾但事实上，这个《报律》只在很短的时间和很小的范围内起过作用。随着1911年辛亥革命的爆发，清政府连同它的立宪骗局都被革命的洪流所淹没。作为预备立宪措施之一的、刚刚制定的新闻法规也随之废止。但是，作为中国最初的新闻立法，它对我国近代报业的压制，以及给后来北洋军阀政府的新闻政策的直接影响，是不可忽视的。

就在《大清报律》颁布两年后，清政府在1910年又重新制定了《钦定报律》取而代之。但《钦定报律》所列各项内容基本上与《大清报律》相同，只是在禁载的规定中填补了两点：一是损害他人名誉之语报纸不得登载，但专为公益而又不涉及阴私者，不在此限。二是会议事件，禁止旁听的会议内容，报纸不得登载。

纵观清末颁布的几则主要报章条例，其内容不外乎注册登记、充当编辑人等的条件、载明规定事项、发行前存样备查、更正要求、禁载内容规定、发行人编辑人的道德要求、违规惩治等诸项规定。虽然成文的新闻法规的制定在这一阶段还处在起始期，但封建统治阶级对文化思想钳制的长期性和严密性，仍然使得统治者们对前所未有的规章法令的制定显得得心应手。就其管理事项的“完备”而言，抛开它的专制性，即使参照今天的新闻事业管理规章，其基本监管事项也未必超出这一时期新闻法律所触及的范围。

清末社会的半殖民地半封建的性质，决定了它的新闻法制带有浓厚的半殖民地半封建的政治色彩。把不能改变祖宗家法奉为信条的清代统治者，是一伙极端守旧的顽固派。他们拒绝任何改革，只是当革命报刊活动的发展迫使他们不能照旧统治下去了，才在“预备立宪”的骗局下炮制了一系列新闻法规。随着革命报刊活动的迅猛发展，清政府的新闻政策也越来越严厉，从而清楚地表明清末的新闻法制是革命与反革命的激烈斗争在国家政治法律制度上的反映。清末的新闻法制是晚产的对舆论压制越来越严厉的带有浓厚的半殖民地半封建政治色彩的新闻法制。

行将就木的清代统治者匆匆忙忙推行的新闻法制，其根本目的是欺骗人民、压制舆论、抵制革命、适应统治需要、挽救自身危亡，其要旨也为以后的北洋政府所继承。但是，从法律形式上来看，它正式承认了人民有言论、出版自由的权力，无疑是对过去长期维护官报一统天下的言论专制制度的否定。其次，它规定印刷品不得随意毁谤个人，这是接受了资产阶级关于维护个人权利神圣不可侵犯的进步见解。从历史唯物主义观点出发，我们还应该看到，清政府虽然制定了严酷的新闻法律，但它总算规定了报刊言论被限制的范围，对于中国这样一个有着几千年君权至上的封建专制传统的大国来说，总算是一个进步。

复习题

1.美国争取新闻自由的斗争经历了哪几次事件？

2.如何评价法国的“新闻法”？

3.如何看待清末关于新闻出版的法律法规？

【注释】

(1)《世界新闻传播发展史》，李明永，台北大华晚报社，1985年，第299页。

(2)《外国新闻史教程》，李磊，中国广播电视出版社，2001年，第133页。

(3)《世界新闻出版法选辑》，人民日报出版社，1981年，第183～184页。

(4)《美英新闻法制与管理》，宋克明，中国民主法制出版社，1998年，第28页。

(5)《中西新闻比较论纲》，童兵主编，新华出版社，1991年，第182页。

(6)《外国新闻史教程》，李磊，中国广播电视出版社，2001年，第135页。

(7)《外国新闻史教程》，李磊，中国广播电视出版社，2001年，第135页。

(8)《外国新闻史教程》，李磊，中国广播电视出版社，2001年，第82页。

(9)《论出版自由》，弥尔顿，商务印书馆，1958年，第44～45页。

(10)《论出版自由》，弥尔顿，商务印书馆，1958年，第44～45页。

(11)《简明世界新闻通史》，张昆编著，武汉大学出版社，1994年6月第1版，第53页。

(12)《报刊的四种理论》，韦尔伯·施拉姆著，未来出版社，1980年，第51页。

(13)《世界新闻史》之“英国新闻自由的演进”，李瞻，三民书局，1993年第7版，第69～70页。

(14)《外国新闻史教程》，李磊，中国广播电视出版社，2001年，第94页。

(15)《人权宣言》，王德禄、蒋世和编，求是出版社，1989年，第15页。

(16)《外国新闻史教程》，李磊，中国广播电视出版社，2001年，第109页。

(17)《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1956年，第440页。

(18)《世界新闻简史》，【法】皮埃尔·阿贝尔、费尔南·泰鲁著，许崇山等译，中国新闻出版社，1985年，第32页。

(19)《外国新闻史教程》，李磊，中国广播电视出版社，2001年，第112页。

(20)《马克思恩格斯全集》第7卷，人民出版社，1956年，第588页。

(21)《马克思恩格斯全集》第38卷，人民出版社，1972年，第176页。

(22)《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1956年，第45页，第12卷，1962年，第655页。

(23)《世界新闻传播史》，陈力丹著，上海交通大学出版社，2002年，第97页。

(24)《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1956年，第45页，第12卷，1962年，第655页。

(25)《世界新闻史》，李瞻，三民书局，1993年第7版，第328页。

(26)《中西新闻比较论纲》，童兵主编，新华出版社，1991年，第211页。

(27)《世界新闻史》，李瞻，三民书局，1993年第7版，第328页。

(28)《中国报学史》，戈公振，中国新闻出版社，1985年，第126页。

(29)《中国报学史》，戈公振，中国新闻出版社，1985年，第127页。

(30)《中国史稿》第4册，郭沫若，人民出版社，1976年，第132页。

(31)《戊戌政变记》P35，梁启超，中华书局，1954年。

(32)《中国出版史料补编》，张静庐，中华书局，1957年，第56页。

(33)《中国报学史》，戈公振，中国新闻出版社，1985年，第134、134、141页。

(34)《中国报学史》，戈公振，中国新闻出版社，1985年，第134、134、141页。

(35)《中国报学史》，戈公振，中国新闻出版社，1985年，第134、134、141页。

(36)《新闻法制论》，（日）榛村专一原著，袁殊编译，新华出版社，1985年，第122页。

(37)《东方杂志》第4期，陈仲逸，商务印书馆，1900年，第25页。

(38)《东方杂志》第4期，陈仲逸，商务印书馆，1900年，第25页。

(39)《近现代出版新闻法规汇编》，刘哲民编，学林出版社，1992年，第31、39页。

(40)《中国报学史》，戈公振，中国新闻出版社，1985年，第149页。