对网络广告的监管

一、对网络广告的监管

1.对网络广告进行监管的必要性

有一句名言:“在互联网上,没有人知道你是一条狗。”同样,在互联网上,人人都可以发布广告。与现实社会一样,互联网上同样会出现虚假广告和欺诈广告,且更加不易识别。

许多人都深受电子邮件广告的骚扰。只要你的电子邮箱地址被广告发布者知晓,你就无法拒绝。电子邮件广告以Mailing List的形式,在理论上可以轻而易举地从一到无限大,个体可以向无数的邮箱发布广告邮件。

对于传统媒体广告,多年来国家已经制定了一整套的法律、法规和各种规范性文件。但网络是一种新媒体,网络广告在我国出现只有几年时间,目前这方面的立法还是空白,监管上存在许多困难和问题。有些网站发布虚假广告,欺骗消费者；有的网站发布法律、法规禁止或限制发布的商品或服务的广告；有些特殊商品广告发布前未经有关部门审查,内容存在着严重的问题；一些网站在广告经营中存在着不正当竞争行为等,凡此种种现象都严重制约着互联网广告这一新生事物朝着健康、有序的方向发展。规范化和法制化是我国互联网广告发展的必由之路。

在网络广告活动中,作弊现象有很多。点击人次、浏览人次等资料可以被操控,甚至作假。比如可以开发一个程序来提高来访的人次,或采取虚假的计数方式。于是网络广告媒体与广告主及代理商开始寻找独立的监察、统计组织,由一个客观的第三方角色监督网络媒体的效益,确保在网络广告上投入的费用能体现其价值。当前互联网络已趋向由独立公正的第三方权威机构公开评估和统计访客流量。目前,美国的市场调查机构A.C.尼尔森公司(A.C.Neilsen)成为监测网络广告的领导者,其对网络上85%的热门网站的流量进行统计。在我国,开始有网络媒体委托权威机构对其网站进行公正的访客流量测定。资料的准确公正,有助于广告主及时调整产品发展方向及行销方针,使得网络广告的效益得到极大的保障。

目前互联网广告存在发布虚假广告、色情广告、未经有关部门审核的广告、法律法规禁止的广告等问题。总之,网络广告市场的快速膨胀,使得网上广告鱼目混珠现象严重。网络广告的监管,已迫在眉睫。

2.网络广告监管的难点

而对网络广告的监管,有其自身的特点。尤其是其与传统广告相比,具有一定的难点。

比之传统的媒体广告管理,网络广告的监管存在“六难”:一是因新而难。媒体新、运作模式新、表现形式新、计价方法新等,使广告管理机构对网络广告有一种陌生感,因为生疏而不知管理应从哪里入手。二是网络广告无地界、国界,确定管辖难、适用法律难、调查取证难、追究责任难。例如一个违法广告的发布,受害者很可能处于不同国家,甚至分布在全世界,如何认定其构成违法,如何定性,适用哪个国家或者地区的法律,怎样追究违法当事人的法律责任,其民事责任应该如何承担等问题,都让人挠头,甚至无可适从。三是网络广告经营主体的市场准入授权难。由于其是跨地区甚至跨国的,该由哪一级广告管理机构为其核发许可证和执照,其是否适用传统的资质等级标准,怎样确立其资质,都没有现成的依据可循。四是界定网络广告难。互联网上的信息交叉性突出,区分较传统广告媒体不易。五是广告管理机构一时难以适应。首先是人员素质不适应,其次是管理装备不适应。六是寻找法律依据难。除了以上提到的跨国主体适用法律难确定的问题外,我国到目前为止,还没有专门调整网络广告的法律法规,甚至连全国性的行政规章都还没有。

3.网络广告的监管之道

目前来说,网络广告的监管已有这样一些趋势:管理从无序状态趋于有序状态,就是说管理更加规范化。这有两方面的推动因素:第一是我国对网络广告管理的重视,比如,国家工商总局刚刚颁布了一些试行的规范和要求,从中可以看出政府有关部门对网络广告经营的重视。第二是许多网站从本身形象与利益出发,也在将网络广告管理带向规范化管理的道路。在网站建立的初级阶段,网站的人员素质、管理经验都存在一些薄弱的环节,而现在,网络公司已经开始成熟了,管理也进一步加强了。

网络广告存在自身的行业特点,具有与电视和报纸等媒体不同的特性,一个广告链接本身可能没有违反《广告法》,但它指向的站点却可能存在问题,这样的情况也必须有一个妥善的管理方法。所以,网络广告规范是必须要制定的,不管是什么媒体广告,内容规范必须一视同仁。网络广告的经营活动和网上发布的广告内容,都应当明确纳入广告监管的范围。总的来说,在网络广告的管理上,网络广告必须遵守《广告法》,网络广告是个全新的领域,规范和完善需要时间,如同其他已经发展成熟的行业一样,网络广告也遵循先发展再规范的规律,不能操之过急。但是,另一方面,我国网络广告发展的速度很快,又必须尽快地进行规范,网络广告不能盲目发展。完全放开,没有资格认证,也不进行审批,是不行的,而且也不利于网络广告业的健康发展。现在有许多专业网络公司和企业的网站在网上自行发布经营广告,对它们如何进行管理是亟待解决的问题。能不能经营网络广告,首先要有一个资格认证问题,要确立一个经营网络广告的市场准入条件,再按照有关规定严格规范网络广告的内容。

由于我国目前对网络广告的经营资格没有相应的法律法规,因此对网站经营广告的很多问题界定不清。比如,现行《广告法》将广告经营者分为广告主、广告经营者和广告发布者,对不同的身份都有不同的限定。而在互联网上任何人都可以自行发布广告,可以说三种身份集于一身。

国外对网络广告的管理也有一个发展过程。美国、日本对网络广告的管理总体采用比较宽松的方式,但最近美国联邦贸易委员会对网上广告也提出了进一步的要求。他们认为,互联网广告同印刷广告、电视广告、广播广告相同,都应该处于严格的管理之下,目前网上的许多广告都必须加以规范。而其互联网广告实施细则中强调,在任何媒体上,欺诈行为都是非法的,网上广告的浮夸和欺诈不但会损害消费者利益,也将损害电子商务自身的形象。美国联邦贸易委员会已经开始通过对广告用语、营销以及促销行为等加以监督,对在线消费者进行保护,使他们不受虚假广告的误导。对广告商的要求是:广告商必须确保广告内容的清晰和准确。如果广告内容中存在容易误导消费者的地方,广告商必须加以声明,声明出现的位置必须醒目,声明的语言必须清楚易懂。

我国目前对网络广告的监管由国家工商总局广告监管司负责。对于开展网络广告的企业,凡在中华人民共和国境内从事广告活动,都应遵守《广告法》及有关法规、规章的规定,各种广告活动都应纳入广告管理的范畴。

各企业应守法经营、公平竞争,不得发布各种形式的违法广告。经过一段时间的试点工作后,国家工商总局将制定相应的互联网广告管理办法,届时对申请开展广告业务的互联网企业进行资格审查,符合条件的核发《广告经营许可证》。互联网企业只有领取《广告经营许可证》后,方可进行广告经营,违者以超范围经营查处。

针对网络广告中存在的诸多问题,应该尽快制定相关的、细化的法律法规,才能对网络广告中的违规行为实施有效管理。

首先,应借鉴国外成功之立法经验,尽快出台有关的法律法规。

以目前争议颇多的“电子邮件垃圾”为例。由于电子邮件是被普遍使用的一种网络广告形式,有很多用户对此持异议态度。如果经常收到大量广告性电子邮件,由于不知道其内容,不得不打开查看,既占用了有限的物理空间,又浪费了时间和金钱。对于这种行为如何规范、管理,我国目前尚无明确、细致的规定。

美国在这个方面做得较好。1997年,美国内华达州出台了一部法律,对以电子邮件形式滥发广告的行为实施监督管理,内华达成为全美第一个对此类行为作出明确规定的州。在1998年4月,美国两个州的法院分别就乱发“电子邮件垃圾”的案件作出巨额罚款的判决。同年,美国华盛顿州通过了《反垃圾邮件法》,其中规定使用假回邮地址或故意隐瞒回邮地址的行为均属违法,法院可以依法判决。

“他山之石,可以攻玉”,在这个方面,可以借鉴国外的这些成功经验,制定出细致而明确的法律法规,以规范网络广告中的违规操作行为。在立法过程中,也应该注意到不能影响ISP的正常发展。我国台湾地区认为网络广告属于《消费者保护法》的调整范围,ISP应当承担该法所规定的媒体经营者的连带责任。这种做法对ISP来讲,似有责任过重之嫌,会对ISP的发展有一定的负面影响。我国在立法中应该注意到这个问题,做到既保护消费者的利益又不至于影响ISP的正常发展。

其次,应加强宣传,提高消费者的自我保护意识。

美国联邦贸易委员会与美国消费者联盟曾共同发表了一个声明,提醒消费者如何辨别网络虚假广告,警惕广告陷阱,减少不必要的损失。我国有关消费者保护的权威组织是中国消费者协会。消协作为消费者的“保护神”,应该顺应时代潮流,在工作中重视虚假网络广告对消费者权益的侵害,提醒消费者警惕网络广告陷阱,避免纠纷的发生。

最后,应该加强ISP的法律观念,实施行业自律。

广告发布者行业自律早已有之,新中国成立前有些报馆就规定“有伤风化及损害他人名誉、或近欺骗者,概难照登”；改革开放后,中央电视台也制定了《中央电视台商品广告若干规定》,对发布广告进行自律。

ISP虽不同于上述媒体,但与其有相似之处,故亦应制定相应自律条文,从自身做起,尽量避免虚假广告在网上发布,防患于未然,保护网民的权益。

总之,面对飞速发展的网络,我们应积极应对,制定相关的法律法规,保护众多网络消费者的合法权益。只有这样,才能使网络广告向着健康的方向发展,起到它应该有的作用,不至于成为虚假信息发布的策源地。